Tribunal de contas da união tc 026. 526/2011-5



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 026.526/2011-5


GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 026.526/2011-5

Natureza: Relatório de Auditoria

Entidade: Fundação Universidade Federal de São Carlos – FUFSCar (45.358.058/ 0001-40)

Responsáveis: Paulo Ignácio Fonseca de Almeida (738.099.858-72); Valter Roberto Silvério (006.322.078-41)

Advogados constituídos nos autos: Hédio Silva Jr. (OAB/SP 146.736); Daniel da Silva Bento Teixeira (OAB/SP 261.503).


SUMÁRIO: AUDITORIA. FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES EM CONTRATAÇÕES DE BENS E SERVIÇOS NOS EXERCÍCIOS DE 2010 E 2011. REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIA. ACOLHIMENTO PARCIAL DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA. APLICAÇÃO DE MULTA. DETERMINAÇÕES. MONITORAMENTO.
RELATÓRIO
Adoto, como parte integrante deste relatório, a instrução produzida no âmbito da Secex-SP, pela AUFC Sandra Elisabete Alves dos Santos, vazada nos seguintes termos:

INTRODUÇÃO



1. Trata-se de auditoria autorizada pelo Acórdão 1.855/2011 – Plenário, realizada na Fundação Universidade Federal de São Carlos - FUFSCar, conforme a ação de controle formulada pela Secex/SP. A auditoria foi efetivada entre 1/9/2011 e 14/10/2011, tendo por objetivo avaliar a regularidade das contratações de bens e serviços promovidas pela universidade nos exercícios de 2010 e 2011, incluídas aquelas celebradas com a Fundação de Apoio Institucional ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico - FAI.UFSCar.

HISTÓRICO

2. A equipe de auditoria propôs no relatório de fiscalização (peça 44, p. 1-35) a audiência do Sr. Valter Roberto Silvério, professor da FUFSCar, na condição de coordenador e fiscal dos Contratos Administrativos 210/2010 e 41/2010, celebrados respectivamente com o Centro de Estudos das Relações de Trabalho e Desigualdades - Ceert e a Fundação de Apoio Institucional ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico - FAI.UFSCar, bem como oitiva das contratadas. As medidas preliminares propostas foram acolhidas pelo Exmo. Sr. Ministro Relator José Jorge (peça 47).

2.1. Na instrução inserida na peça 120 foram examinadas as razões de justificativas aduzidas pelo responsável e as respostas às oitivas. Concluiu a instrução que o responsável, professor Valter Roberto Silvério, descumpriu os artigos 62, caput, e 63, § 2º, inciso III, da Lei 4.320/1964, o art. 66 da Lei 8.666/1993, bem como a cláusula 5ª (V.3) do Contrato Administrativo 41/2010 firmado com a FAI (peça 7, p. 55), ao atestar que os serviços e ações pertinentes estavam de acordo com o plano de atividades, permitindo a realização de pagamentos por serviços que não estavam concluídos integralmente. Incorreu na mesma irregularidade no que tange ao Contrato Administrativo 210/2010 firmado com o Ceert (peça 13, p. 87), contrariando, além dos normativos legais retro citados, a cláusula 5ª (V.3) do Contrato (peça 13, p. 87), igualmente atestando serviços que não estavam concluídos, resultando em pagamentos indevidos.

2.2. Assinalou ainda a instrução que, em ambos os contratos, caso não finalizados os produtos contratados, configurar-se-á prejuízo aos cofres do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, o qual, por meio de termos de cooperação (peça 7, p. 37-40; peça 13, p. 25-26), repassou os recursos financeiros para execução dos objetos dos referidos contratos administrativos.

2.3. Por ocasião das respostas a oitivas e razões de justificativas, surgiram novas questões que demandaram a realização de diligências a órgãos e entidades, conforme referido nos itens 2.4.1.1, 2.4.1.2, 2.4.1.3, 2.4.1.4 e 2.4.1.5 daquela instrução, autorizadas pelo Sr. Diretor Técnico da 3ª DT, com base em delegação de competência.

2.4. A diligência à Representação da Unesco no Brasil foi motivada pelos fatos relatados nas justificativas do responsável, professor Valter Roberto Silvério, bem como na resposta à oitiva da FAI.UFSCar. Em suma, arguiu-se que alguns produtos objeto do contrato haviam sido efetivamente entregues para a Unesco, a fim de propiciar o acompanhamento e monitoramento previsto no Memorando de Entendimento celebrado entre a Organização e a FUFSCar. Desse modo, diligenciou-se a Unesco visando esclarecer quais produtos foram efetivamente entregues àquela Organização.

2.5. As diligências dirigidas à Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial/PR, Secretaria Especial de Direitos Humanos/PR e Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade/MEC decorreram da existência de convênios celebrados por estas secretarias com o Ceert, para repasse de recursos ao projeto “Educar para a igualdade racial”, consoante pesquisa efetuada no sistema Siafi (peça 118).

2.6. Como constou na apresentação do livro “Práticas Pedagógicas para a Igualdade Racial na Educação Infantil” que este é um dos produtos oriundos do projeto “Educar para a igualdade racial: institucionalizando práticas e implementando normas para uma educação livre do racismo”, surgiu a dúvida sobre qual projeto custeou a elaboração do livro, tendo em vista que os serviços contratados referem-se ao projeto aprovado pelo Ministério da Educação intitulado “Formação da Rede em prol da Diversidade na Educação Infantil” (peça 13, p. 12 e 85). Por isso, foram solicitados documentos pertinentes aos convênios citados. Importante ressaltar que a análise ora efetuada restringiu o escopo à verificação de possíveis publicações similares àquela objeto do presente contrato com o Ceert.

2.7. A diligência ao Ceert teve por escopo solicitar o encaminhamento de documentação hábil a comprovar a efetiva impressão de 10 mil exemplares de cada livro objeto do Contrato Administrativo 210/2010.

2.8. A seguir, são examinadas as respostas às diligências.

EXAME TÉCNICO

Diligência – Representação no Brasil da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura – Unesco

3. Em resposta à diligência promovida por esta Secretaria, por meio do Ofício 947/2012-TCU/Secex-SP, de 15/5/2012 (peça 126), a Representação no Brasil da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura – Unesco apresentou, tempestivamente, as informações e/ou esclarecimentos constantes das peças 135 e 137, relativamente ao projeto "Brasil-África: histórias cruzadas", objeto do Contrato Administrativo 41/2010 firmado entre a Universidade Federal de São Carlos e a Fundação de Apoio à FUFSCar - FAI.UFSCar, bem como de Memorando de Entendimento entre a Representação da Unesco, o Ministério da Educação e a Fundação Universidade Federal de São Carlos.

3.1. Preliminarmente, a Unesco assevera que é imune a todo tipo de processo judicial, na forma do art. 111 da Convenção sobre Privilégios e Imunidades das Agências Especializadas das Nações Unidas, da qual o Brasil é parte desde 26/12/1962 (Decreto 52.288/1963). Traz a cotejo as Seções 5 e 6 da referida Convenção, sobre a inviolabilidade dos arquivos das agências especializadas e documentos a elas pertencentes, ou por elas guardados, bem como sobre a isenção de busca, requisição, confisco, expropriação e qualquer outra forma de interferência, seja por ação executiva, administrativa, judicial ou legislativa. Argumenta que, em atendimento ao Artigo VI, Seção 23, da Convenção, a Unesco está disposta, estreitamente em bases voluntárias, a cooperar para facilitar a adequada administração da justiça.

3.2. Nesse contexto, esclarece que os produtos abaixo foram efetivamente entregues pela FAI.UFSCar, visando possibilitar o acompanhamento e monitoramento a cargo da Representação da Unesco no Brasil:

- Livro Síntese da Coleção da Unesco da História Geral da África;

- Livro de Educação Infantil voltado ao professor;

- Livro do Ensino Fundamental - séries iniciais - voltado ao professor;

- Livros do Ensino Fundamental - séries finais e Livro do Ensino Médio voltados ao professor: entregues conteúdos de diferentes áreas do conhecimento para composição dos livros;

- Portal: layout da página web;

- Identificação de letras de domínio público para elaboração de CDs; jogos pedagógicos de matriz africana; e roteiro de vídeo sobre danças (mídias): entregues conteúdos;

3.3. Quanto aos livros não produzidos (livros dos alunos, Atlas, Cosmologia e Indicadores Sociais) apresenta os seguintes esclarecimentos:

- Livro do aluno: em reunião entre FUFSCar, Secad/MEC e Unesco, para a discussão sobre a elaboração de plano editorial para os livros, decidiu-se pela elaboração de apenas um único livro. Este estaria voltado ao professor, mas deveria ser ampliado de forma a incluir também atividades para o trabalho com os alunos. O entendimento era que tal decisão não alterava o propósito inicial do projeto;

- Atlas: sua elaboração depende do fechamento dos conteúdos do conjunto dos 4 livros para professor, quais sejam, os livros da Educação Infantil, Ensino Fundamental séries iniciais, Ensino Fundamental séries finais e Ensino Médio;

- Cosmologia e Indicadores Sociais: alega que não possuem a informação;

- Guia de orientações - Encarte Livro Síntese: segundo informação da UFSCar este produto não consta no Plano de Trabalho do Convênio com o MEC;

- 12 vídeos aulas: assim como o Atlas, a elaboração de seus roteiros depende dos conteúdos finalizados dos 4 livros para o professor;

3.4. Com relação às etapas ainda necessárias para revisão, validação, disponibilização e publicação de todos os produtos, apresentou a seguinte situação:

- Livro Síntese da Coleção da Unesco da História Geral da África: conclusão da revisão gramatical, diagramação e revisão editorial;

- Livro de Educação Infantil voltado ao professor: revisão gramatical, diagramação e revisão editorial;

- Livro do Ensino Fundamental - séries iniciais - voltado ao professor: revisão e adequação pedagógica (em andamento), validação, incorporação de sugestões, elaboração de texto de apresentação do livro, revisão gramatical, diagramação e revisão editorial;

- Livros do Ensino Fundamental - séries finais e Livro do Ensino Médio, voltados ao professor: revisão de conteúdos, adequação pedagógica, validação, incorporação de sugestões, elaboração de texto de apresentação dos livros, revisão gramatical, diagramação e revisão editorial;

- Portal: finalização do conjunto de materiais do Projeto para fechamento do layout e para alimentação do Portal;

- Identificação de letras de domínio público para elaboração de CDs: organização e análise do conteúdo, categorização por ritmos de músicas e faixa-etária dos alunos da educação básica, avaliação pedagógica, elaboração de roteiro para gravação do CD ou disponibilização no Portal;

- Jogos pedagógicos de matriz africana: organização e análise do conteúdo, categorização por tipos de jogos e faixa-etária dos alunos da educação básica, avaliação pedagógica, elaboração do roteiro para gravação de vídeo ou disponibilização no Portal;

- Vídeo sobre danças: organização e análise do conteúdo, categorização por tipos de dança e de acordo com a faixa-etária dos alunos da educação básica, análise pedagógica e elaboração do roteiro do vídeo para gravação ou disponibilização no portal;

- Quanto aos demais produtos, faz remissão às respostas no ponto anterior.

Análise

3.5. O Contrato Administrativo 41/2010 foi firmado em 5/3/2010, com vigência de doze meses, entre a Fundação Universidade Federal de São Carlos e a Fundação de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico - FAI.UFSCar, no valor de R$ 1.798.620,00, tendo por objeto a prestação de serviços de apoio à execução do "Projeto Brasil-África: histórias cruzadas".

3.6. Os serviços compreendem a assistência técnica e material a ser prestada nos termos da proposta encaminhada pela FAI.UFSCar, conforme cláusula 1.2 do contrato (peça 7, p. 53-57). Inclui atividades de elaboração de livros textos, material pedagógico e sítio para disponibilizar o conjunto dos materiais produzidos, com base nos oito volumes da História Geral da África publicada pela Unesco. O crédito foi descentralizado por meio do Termo de Cooperação 004/2010 (peça 7, p. 38-39), celebrado pela FUFSCar com o Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educação (FNDE).

3.7. Os pagamentos foram efetuados em cinco parcelas, conforme notas fiscais anexas (peça 7, p. 64-94), e atestos do fiscal do contrato, Professor Valter Roberto Silvério (peça 7, p. 71), que, consoante relatado, ocupava também a função de coordenador do projeto.

3.8. Ocorre que, apesar de o contrato encontrar-se com a vigência expirada e arquivado no Departamento Financeiro, por ter sido integralmente quitado (peça 7, p. 98), não houve apresentação dos produtos finalizados na forma do plano de atividades firmado entre as partes. Os produtos estavam ainda em fase de revisão, portanto, não disponíveis para utilização pelas escolas.

3.9. Vale lembrar que o responsável, em suas razões de justificativa, e a Fundação de Apoio, na oitiva, ambas examinadas na peça 120, sustentaram ser papel das partes no projeto a elaboração/desenvolvimento dos conteúdos e encaminhamento à Unesco, para finalização com vistas à impressão final, no caso dos livros, propostas preliminares de roteiro de vídeo-aula, vídeo-dança, roteiro para CD de músicas, propostas de jogos e proposta de desenvolvimento de um portal. Alegam não estar prevista contratualmente a entrega de materiais prontos, pois a motivação do contrato é a disponibilização de todo o material aprovado e revisado pela Unesco, a qual tem por competência a revisão dos conteúdos, ajustes de diagramação não finalizados, aprovação de capas, disponibilização de informações em portal e1etrônico, etc.

3.10. Na oportunidade, defenderam ainda o ineditismo do projeto, alegando que a repercussão nacional e internacional impôs também preocupações e cuidados, tais como conhecimento de toda a legislação, identificação de pesquisadores especialistas, delimitação do campo de atuação dos diferentes parceiros e papel da Unesco como finalizadora dos materiais para entrega ao MEC, contratando com seus próprios recursos consultores para tal finalidade. Assim, o envio dos trabalhos "fechados” seria inadequado, pois a Unesco teria que revisar o conteúdo, cruzando uma série de obras, juntamente com os professores da FUFSCar, em trabalho a ser feito por várias mãos e a longo prazo, para obter um produto com a qualidade e excelência exigida pela Unesco. Arguem que a validação técnica e pedagógica da Unesco é um procedimento padrão, necessário para o encerramento do projeto, e que o termo elaboração, como consta no plano de trabalho, tem relação com o desenvolvimento do conteúdo e não dos produtos finais.

3.11. Entretanto, observou-se que o Memorando de Entendimento firmado entre a Universidade e a Representação da Unesco no Brasil (peça 4, p. 21-25) não contém dispositivos claros que permitam elucidar a efetiva participação da Unesco na execução do projeto, tal como alegado, ou seja, revisão dos conteúdos, ajustes de diagramação, aprovação de capas, disponibilização de informações em portal eletrônico, validação técnica e pedagógica etc. Consta apenas genericamente do anexo 2 – Atribuições das partes, a seguinte informação:

No âmbito do desenvolvimento do Projeto Brasil África: histórias cruzadas (Anexo 1) que conta com o financiamento do Ministério da Educação, por meio do Programa de Ações Afirmativas para a População Negra nas Instituições Federais e Estaduais de Educação Superior (UNIAFRO), coordenado pela Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade (SECAD), caberá:

à UNESCO:

- Coordenar tecnicamente, em conjunto com a UFSCar, o desenvolvimento das atividades, desde a definição da equipe de especialistas até a elaboração dos materiais pedagógicos;

- Acompanhar e monitorar a execução do projeto;

À UFSCAR:

- Coordenar a execução do Projeto conforme estabelecido no Plano de Trabalho aprovado no edital da SECAD/MEC (Anexo 1), incluindo a gestão dos recursos recebidos para financiamento das atividades.

3.12. O artigo 3º, item 3.3 do citado Memorando de Entendimento, informa que: “Tão logo seja possível a efetivação da Iniciativa e quando as respectivas contribuições das Partes para a Iniciativa puderem ser determinadas em detalhes, as partes deverão concluir um Acordo detalhado, estipulando seus respectivos direitos e obrigações no contexto da Iniciativa”. Porém, não há informações sobre a efetividade da celebração do citado acordo detalhado. Nesse contexto, considerando que os termos do Memorando de Entendimento são vagos, contrariando o princípio da publicidade e da transparência, não permitindo as ilações aludidas pela FAI no tocante às atribuições da Unesco, faz-se remissão à proposição contida no item 2.1.2.8 da instrução à peça 120 (p. 4), do seguinte teor:

- dar ciência à FUFSCar sobre a seguinte impropriedade: a) a celebração de parcerias com organismos internacionais desprovida de condições claras com relação aos direitos e obrigações das partes contraria o princípio da publicidade inserto no art. 37 da Constituição Federal, bem como não confere a devida transparência aos atos de gestão.

3.13. Quanto aos esclarecimentos apresentados pela Unesco na presente diligência, sugere-se acolher parcialmente a alegação de que foram contratados “conteúdos” a serem submetidos à Unesco, e não o produto final. Conforme sustentado, a disponibilização das publicações e materiais pedagógicos depende de avaliação da Representação da Unesco, que detém os direitos autorais da obra “História Geral da África”, que constitui a base do Projeto Brasil África: histórias cruzadas. Desse modo, consideram-se aceitáveis as razões de justificativas do responsável e da Fundação de Apoio quanto aos livros e mídias informados no item 3.2 desta instrução, cujos conteúdos foram entregues para exame na esfera de competência da Organização Internacional.

3.14. Quanto aos produtos não produzidos (livros dos alunos, Atlas, Cosmologia e indicadores Sociais), consubstanciados no item 3.4 desta instrução, cabem as considerações a seguir.

3.15. Apesar da previsão inicial de 1 volume para o professor e 1 volume para os alunos, relativamente às publicações “Livro de Educação Infantil”, “Livro de Ensino Fundamental – séries iniciais”, “Livro de Ensino Fundamental – séries finais” e “Livro de Ensino Médio”, somente foram elaborados e enviados à Unesco os volumes dos professores.

3.16. Consoante relatado na instrução à peça 120, p. 7, os responsáveis asseveram que não ocorreu supressão de livros, mas sim que a versão do aluno está inserida no livro do professor, por razões metodológicas. Acrescentam que nos livros costumeiramente utilizados na educação básica brasileira, o livro do aluno é o mesmo livro do professor, porém com conteúdo reduzido, e que esta divisão em duas obras distintas ocorre praticamente no momento do fechamento e impressão. Afirmam não ser viável criar os volumes dos alunos, pois as revisões nos livros dos professores implicariam mudanças nos livros dos alunos. Assim, ambas as obras foram entregues e os mecanismos para sua impressão autônoma foram amplamente discutidos entre os interlocutores do projeto.

3.17. Por outro lado, a Representação da Unesco informa ter sido decidida a elaboração de apenas um único livro, voltado ao professor, o qual deveria ser ampliado para incluir também as atividades para o trabalho com os alunos, e que essa decisão não alterava o propósito inicial do projeto.

3.18. Observa-se, portanto, que há dúvidas sobre a efetiva destinação dada aos volumes dos alunos, se haverá uma impressão autônoma dos volumes ou uma ampliação do conteúdo dos exemplares dos professores abarcando as atividades destinadas aos alunos.

3.19. A despeito disso, entende-se que as atividades voltadas ao aluno não foram suprimidas, tendo apenas mudado a forma de elaboração. Assim, mesmo que não venham a ser impressas autonomamente, serão incorporadas nos livros dos professores, podendo, portanto, ser considerada parcialmente elidida a ressalva.

3.20. Sobre o Atlas, as afirmações da Unesco de que sua elaboração depende dos conteúdos dos quatro livros para o professor corroboram as razões de justificativas sintetizadas na instrução à peça 120, p. 7. Na oportunidade, os responsáveis sustentaram haver necessidade de reavaliação pelas comissões da Unesco, tornando o cotejo dos dados com as informações do livro mais simples, céleres e coesos. Asseveram ainda tratar-se de metodologia de trabalho, pois o contrato não diz expressamente a forma física que os produtos deveriam ser entregues, havendo aceitação dos produtos contratados na forma apresentada. Acrescentam não ter ocorrido qualquer ressalva do contratante (FUFSCar) ou da Unesco, a qual continua mantendo contato com as partes para procederem as adequações e ajustes, visando no futuro a montagem final do Atlas, de acordo com a conveniência da Unesco.

3.21. Ante o exposto, infere-se que a elaboração futura do Atlas está prevista, quando do fechamento dos livros, cabendo, pois, acolher parcialmente as razões de justificativa para esse item.

3.22. No entanto, devem ser adotadas medidas de monitoramento para acompanhar o desfecho final do objeto contratado. É fato incontroverso que os produtos estão inconclusos, embora em fase de revisão e validação, não atingindo, desse modo, a execução plena prevista no objeto do contrato. Portanto, a teor do art. 3º da Portaria - Segecex 13, de 27/4/2011, irá ser proposta determinação à Fundação Universidade Federal de São Carlos para que, em conjunto com a Fundação de Apoio, encaminhe a este Tribunal, no prazo de noventa dias, um plano de ação objetivando sanear os problemas impeditivos da efetiva finalização dos produtos objeto do Contrato Administrativo 41/2010 celebrado entre a FUFSCar e a FAI.FUFSCar, aludidos nos itens 3.5 a 3.21 acima. Não se deve relegar que o Memorando de Entendimento firmado entre a Universidade e a Unesco expirou em 1º/1/2012, não havendo notícias de prorrogação do termo, fragilizando a expectativa de cumprimento integral do contrato.

3.23. Quanto aos livros sobre Cosmologia e Indicadores Sociais, ainda que previstos no plano de trabalho inicial, não serão mais elaborados, tanto que a Representação da Unesco alega não possuir informações a respeito. Fazendo-se remissão ao exame das justificativas da Fundação de Apoio, esta afirma que as diferenças culturais impedem um acordo final sobre alguns conteúdos específicos, como os livros de cosmologia, levando a dificuldades na sistematização dos conteúdos dos livros, em virtude de participação de diversas nações de língua portuguesa (peça 120, p. 10).

3.24. O responsável Valter Roberto Silvério argumenta, com relação aos livros sobre cosmologia africana e indicadores sociais, que, embora os materiais tenham sido pesquisados e coletados, existe uma discussão sobre a viabilidade do MEC e da Unesco certificarem tais produtos. Quanto ao conteúdo sobre cosmologia africana, a preocupação se relaciona à intolerância religiosa. Acerca do livro sobre indicadores sociais, defende que o problema reside na interpretação dos dados, em especial sobre negros e brancos. Assegura serem as alterações ao plano inicial de trabalho consequências do próprio ineditismo do projeto e, também, da complexidade de produtos e conteúdos que foram desenvolvidos para o cumprimento da Lei de Diretrizes e Base da Educação Brasileira (peça 67, p. 5).

3.25. As justificativas para esse item devem ser refutadas, pois os livros não foram elaborados, conforme comprovado nos esclarecimentos da Unesco. Como ocorreu a alteração do objeto contratual, ante o não prosseguimento do projeto no tocante aos citados livros - “Cosmologia” e “Indicadores Sociais” -, deveria ter ocorrido um aditamento para modificação do contrato, nos termos do art. 65, inciso I, alínea “b”, da Lei 8.666/1993, que dispõe sobre a modificação unilateral do contrato, pela Administração, na hipótese de necessidade de modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de objeto do contrato, o que se verificou in casu. Ao contrário, a Fundação de Apoio recebeu, antecipadamente, recursos federais destinados à execução dos livros, em decorrência de o responsável, Valter Roberto Silvério, na condição de coordenador e fiscal do contrato, ter atestado a execução total do projeto para fins de liberação dos pagamentos, situação que não corresponde à realidade.

3.26. Configura-se, portanto, dano ao Erário. Nesse aspecto, a Instrução Normativa – TCU 71, de 28/11/2012, disciplina em seus considerandos que “é dever do administrador público federal adotar medidas imediatas, com vistas ao ressarcimento de dano ao Erário, independentemente da atuação do Tribunal de Contas da União;”, bem como que “o Tribunal de Contas da União, na condição de órgão julgador dos processos em que se apura a ocorrência de dano ao Erário, somente deve ser acionado após a autoridade administrativa competente ter adotado, sem sucesso, as medidas administrativas necessárias à caracterização ou à elisão do dano”.

3.27. Dessarte, cabe propor determinação à FUFSCar, com fundamento o art. 250, inciso II, do RI/TCU, para que, no prazo de noventa dias, adote medidas imediatas junto à contratada, FAI.FUFSCar, e ao responsável identificado nos autos, Valter Roberto Silvério, com vistas ao ressarcimento do débito aos cofres do FNDE, correspondente a R$ 175.000,00, equivalente aos valores orçados das duas publicações, contidos no termo de referência (peça 7, p. 21-23), como segue:

a) livro sobre a Cosmologia Africana e Afrobrasileira com base na História Geral da África da Unesco (peça 7, p. 21-22): R$ 100.000,00;

b) livro sobre Indicadores Sociais da População Negra no Brasil e América Latina (peça 7, p; 22-23): R$ 75.000,00.

3.28. No que tange ao Guia de Orientações (Encarte do Livro Síntese), a Unesco faz referência à esclarecimento da FUFSCar sobre a inexistência deste produto no plano de trabalho. A informação da Universidade não procede, uma vez que a elaboração do encarte está estipulada expressamente no termo de referência, na letra “c” (diretrizes para a escrita do livro síntese) e ainda nas especificações a serem seguidas na elaboração do livro síntese, como segue (peça 7, p. 11):

Especificações a serem seguidas:

Livro Síntese dos 08 volumes da História Geral da África com 02 volumes

1º Volume: Da Pré-história africana até a chegada dos Europeus e a entrada da África na economia ultramarina.

2º Volume: a África do século XV até as independências do século XX.

Encarte: guia de orientações sobre o uso didático-pedagógico dos volumes do livro síntese. (grifo nosso).

3.29. A propósito, cabe trazer a cotejo impropriedade similar assinalada no item 2.1.2.10 da instrução à peça 120. Naquela oportunidade, a Fundação de Apoio declarou que não havia previsão contratual estabelecendo a obrigatoriedade de impressão dos livros. Ocorre que a proposta da Fundação destina a parcela de R$ 200.000,00 para “serviços/gráficos/diagramação” (peça 7, p. 33). Também a etapa 5 da proposta prevê o item “execução e reprodução”. Se, por um lado, não há cláusula expressa estipulando o número de exemplares para impressão, por outro os dispositivos referidos na proposta, estabelecendo a reprodução e serviços gráficos/diagramação, deixam margem a dúvidas, denotando falta de transparência da contratação, pois não fica claro o exato papel da FAI: se intermediar a impressão dos livros ou se os custos referem-se apenas às despesas do material a ser entregue para revisão da Unesco.

3.30. Em face das divergências assinaladas, foi proposta medida no sentido de dar ciência à FUFSCar que a falta de descrição clara do projeto de ensino, pesquisa e extensão ou de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico contraria o inciso I do art. 9º do Decreto 7.423/2010. A par disso, configura-se falta de clareza do Contrato Administrativo 41/2010, pois as cláusulas 1ª (I.2), 3ª (III.1) e 5ª (V.1) do Contrato estabelecem que os serviços serão prestados na forma da proposta da FAI.FUFSCar. Contudo, não mencionam o termo de referência, que deveria compor a proposta da Fundação de Apoio, uma vez que traz a descrição do conteúdo dos livros e das mídias a serem contratados. Além disso, não constou um orçamento detalhado em planilhas com a composição de todos os custos unitários, caracterizando infração ao inciso II do § 2º do art. 7º, c/c o art. 54, ambos da Lei 8.666/1993. Por isso, irá ser alvitrada proposta do seguinte teor:

- dar ciência, com amparo no art. 4º da Portaria - Segecex 13/2011, à Fundação Universidade Federal de São Carlos de que a ausência de estipulação no contrato de cláusulas que discriminem as atividades e serviços estipulados no termo de referência, bem como de orçamento detalhado em planilhas com a composição de todos os custos unitários, caracterizam infringência ao inciso II do § 2º do art. 7º, c/c o art. 54, ambos da Lei 8.666/1993.

3.31. Em suas razões de justificativa (peça 67), o responsável não apresenta esclarecimentos sobre a questão do Guia de Orientações, exprimindo declarações genéricas no sentido de cumprimento de todas as etapas/atividades, restando a validação do material em seu conjunto. Também no CD encaminhado pelo responsável (anexo não digitalizavel) não há menção ao encarte, mas tão somente a digitalização dos volumes I e II do livro síntese e das respectivas capas. Porém, considerando a não elaboração do encarte, caracteriza-se dano ao Erário, face à previsão deste produto no termo de referência e o pagamento antecipado à Fundação de Apoio, mediante relatórios dos serviços e ações realizados, assinados pelo responsável, informando o cumprimento de acordo com o plano de atividades (peça 7, p. 64-101).

3.32. Entretanto, não há informações detalhadas sobre o custo previsto para a produção do encarte, visto que o termo de referência registra o montante global de R$ 500.000,00, destinados aos volumes I e II do livro síntese e ao encarte, sem discriminação da parcela correspondente a cada um dos três itens (peça 7, p. 11-12). Conforme se verifica no conteúdo do CD supracitado, os volumes I e II do livro síntese da coleção da Unesco “História Geral da África” possuem, respectivamente, 552 e 608 páginas. A coleção toda contém oito volumes. Por essas razões, presume-se que a produção do guia de encarte tenha menor custo que a dos volumes I e II do livro síntese. Nesse ponto, faz-se referência à proposição inserida no item 3.30 desta instrução sobre a falta de um orçamento detalhado.

3.33. Convém destacar que, nos termos do art. 210, § 1º, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal, o débito será apurado mediante estimativa quando, por meios confiáveis, for apurada quantia que seguramente não excederia o real valor devido. Diante dessas circunstâncias, sugere-se determinar à Universidade que adote medidas imediatas junto à contratada, FAI.FUFSCar, e ao responsável identificado nos autos, Valter Roberto Silvério, com vistas ao ressarcimento do dano resultante da falta de produção do encarte aos cofres do FNDE, o qual deverá ser apurado, a teor do art. 210, § 1º, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal, segundo critérios metodológicos mais confiáveis, como, por exemplo, mediante comparação com os preços praticados no mercado, ou ainda perquirição dos custos envolvidos na produção de tal produto.

3.34. Conclusão: Ao atestar faturas referentes aos pagamentos à FAI.UFSCar, propiciando a autorização para o pagamento integral das parcelas contratuais, sem que todas as publicações e mídias estivessem concluídas, o responsável contrariou as cláusulas contratuais e os artigos 62 e 63 da Lei 4.320/1964, c/c os artigos 38 e 42 do Decreto 93.872/1986. Estes dispositivos são de observância obrigatória, pois somente a regular liquidação da despesa resguarda a Administração Pública de eventuais inadimplementos.

3.35. Consoante detalhamento na peça 7, p. 33-35, as cinco parcelas de pagamento estavam atreladas à execução das atividades previstas nas etapas 1 a 5 da proposta comercial, somente podendo ocorrer a liquidação após finalizados os materiais (livros, vídeo-aula, vídeo-dança, cd, jogos, portal), o que efetivamente não se verificou.

3.36. Ainda que venham a ser concluídos os produtos já pagos, não pode ser afastada a irregularidade consistente na antecipação do pagamento. A jurisprudência desta Corte é farta no sentido de que o ordenamento jurídico apenas prevê a antecipação de pagamentos em situações excepcionais, nas quais haja previsão no ato convocatório e prestação de garantias efetivas e idôneas destinadas a evitar prejuízos à Administração, conforme dispõe o art. 38 do Decreto 93.872/1986 (Acórdão 3.863/2012-1ª Câmara; Acórdãos 1.540/2010, 2.829/2009, 2.803/2008 e 48/2007, todos do Plenário; Acórdão 2.247/2006-2ª Câmara).

3.37. Ademais, conforme jurisprudência iterativa desta Corte, pagamentos antecipados traduzem irregularidade grave o suficiente para ensejar a aplicação de multa aos responsáveis. A esse título, merecem citação as seguintes deliberações: Acórdãos 187/1999-2ª Câmara, 205/2000-Plenário, 17/2001-Plenário, 86/2001-2ª Câmara, 494/2001-2ª Câmara, 317/2001-Plenário, 109/2002-Plenário e 377/2002-2ª Câmara e Acórdão 1146/2003-2ª Câmara.

3.38. Portanto, em relação aos pagamentos antecipados, será proposta aplicação de multa ao Sr. Valter Roberto Silvério, coordenador e fiscal do projeto, com base no art. 268, inciso III, c/c o disposto no art. 250, § 2º, do Regimento Interno deste Tribunal, visto que, além de irregular, o ato de gestão praticado resultou em dano ao erário, consistente nos produtos não entregues para a Unesco.

3.39. Quantos aos dois livros não desenvolvidos - sobre Cosmologia e Indicadores Sociais – bem como o encarte previsto para acompanhar os dois volumes do livro síntese, será proposto o ressarcimento aos cofres do FNDE, conforme itens 3.27 e 3.33 desta instrução.

3.40. No atinente aos produtos entregues para revisão da Unesco, importante acompanhar a efetiva finalização, determinando-se à Fundação plano de ação para conclusão do objeto acordado, na forma proposta no item 3.22.

3.41. Foram formuladas ainda proposições no sentido de dar ciência à Universidade, nos termos descritos nos itens 3.12 e 3.30.

Diligências: Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial-PR; Secretaria Especial de Direitos Humanos e Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade/MEC

4. Em resposta às diligências promovidas por meio dos Ofícios emitidos em 15/5/2012, de nº 948/2012-TCU/Secex-SP (peça 125), 950/2012-TCU/Secex-SP (peça 123) e 951/2012-TCU/Secex-SP (peça 122), respectivamente, a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial-PR (peça 134), a Secretaria Especial de Direitos Humanos (peças 150 a 157) e a Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade/MEC (peça 133) apresentaram, tempestivamente, as informações referentes ao encaminhamento dos pertinentes termos dos convênios, planos de trabalho, relatórios finais de prestação de contas e rol dos produtos realizados pela convenente - Centro de Estudos das Relações de Trabalho e Desigualdades – Ceert.

4.1. Como mencionado no item 2.5 desta instrução, constatou-se que essas Secretarias celebraram convênios com o Ceert, tendo por objeto destinar recursos para execução do projeto “Educar para a Igualdade Racial”.

4.2 As diligências visavam especialmente verificar se houve destinação de recursos desses convênios para custear a publicação “Práticas Pedagógicas para a Igualdade Racial na Educação Infantil”, realizada por meio do Contrato Administrativo 201/2010, celebrado entre a FUFSCar e o Ceert. A dúvida sobre qual projeto custeou o livro decorreu da informação registrada na apresentação da citada publicação, de que este é um dos produtos oriundos do projeto “Educar para a igualdade racial: institucionalizando práticas e implementando normas para uma educação livre do racismo”. Ocorre que, nos termos contratados, o projeto “Formação da Rede em prol da Diversidade na Educação Infantil” é que teria custeado a publicação e não o projeto “Educar para a Igualdade Racial”.

4.3. Importante ressaltar que, além dos cinco convênios registrados no Sistema Siafi celebrados com essas Secretarias (nºs 452008, 480628, 510188, 527015 e 537506), detectaram-se mais dois convênios, inseridos no Sistema Siconv (nº 708702/2009 e 758344/2011), firmados com a Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, nos exercícios de 2009 a 2012, ambos também direcionando recursos para o projeto “Educar para a Igualdade Racial”.

Análise

4.4. A tabela contida na peça 158 apresenta os dados resumidos acerca dos convênios Siafi e Siconv em epígrafe, tais como, concedente, valor, vigência, situação do convênio, objeto e descrição do convênio e se havia ou não previsão de publicação no escopo dos convênios.

4.5. O exame dos documentos demonstra que os convênios destinaram recursos para o Ceert visando, em resumo, financiar despesas das edições do Prêmio Educar para a Igualdade Racial, cuja primeira edição foi realizada em 2002. Constam de pesquisa na internet (www.unesco.org.br) as seguintes informações sobre os prêmios:

Idealizado há 11 anos, o prêmio encontra-se na 6ª edição, e incentiva educadores de todo o Brasil a adotarem programas e ações voltados para a valorização da diversidade e da promoção da igualdade racial. Ao longo desse tempo foram catalogadas quase 2.000 práticas pedagógicas relacionadas à educação igualitária oriundas de todos os estados brasileiros. O prêmio, uma iniciativa do Centro Estudos das Relações de Trabalho e Desigualdade (CEERT) em parceria com a UNESCO, tem como objetivo valorizar o protagonismo dos educadores, fortalecendo a progressiva institucionalização das ações educacionais e contribuindo para a efetiva implementação das diretrizes curriculares sobre o  tema.

4.6. Conforme demonstrado nos elementos encaminhados em atendimento às diligências, a consecução do Prêmio “Educar para a Igualdade Racial” vem recebendo recursos das Secretarias mencionadas e também, segundo o site do Ceert, de outros parceiros privados e ONGs.

4.7. Nos documentos encaminhados pelas Secretarias não estão juntadas as cópias dos livros e outras publicações produzidas, mas tão somente a descrição dos produtos nos respectivos planos de trabalho. Nada obstante, de acordo com os elementos coligidos nos processos enviados, não é possível afirmar que os convênios elencados financiaram o livro “Práticas Pedagógicas para a Igualdade Racial na Educação Infantil”. A tabela ora inserida na peça 158 indica que nesses convênios foram produzidas as seguintes publicações:

a) Prêmio Educar para a Igualdade Racial – publicação contendo 30 experiências coletadas na 1ª edição do Prêmio, de 2002 (Convênio Siafi 452008);

b) Educar para a igualdade Racial – publicação contendo 32 experiências coletadas nas 1ª e 2ª edições do Prêmio (Convênio Siafi 510188);

c) Cartilhas de Políticas Públicas – publicação referente à difusão de políticas públicas (Convênio Siconv 708702/2009); e

d) Estatuto da Igualdade Racial – publicação referente aos direitos e garantias mencionados na Lei 12.288/2010 (Convênio Siconv 758344/2011).

4.8. Em outros eventos, não consta nos planos de trabalho a produção de livros, mas somente distribuição das publicações abaixo citadas:

a) Prêmio Educar para a Igualdade Racial de 2002 (Convênio 480628);

b) Educar para a Igualdade Racial (Convênio Siafi 527015); e

c) Políticas de Promoção da Igualdade Racial na Educação: exercitando a definição de conteúdos e metodológicas (Convênio Siafi 527015);

4.9. O contrato firmado entre a FUFSCar e o Ceert estabelece em sua cláusula II.8,


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