Revisitando a política cambial externa e a industrializaçÃo no governo provisório de 1930: a cobertura cambial e o início do psi


As Medidas Cambiais e o Processo de Substituição de Importações



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4. As Medidas Cambiais e o Processo de Substituição de Importações

Até a década de 1930, embora se registrem tarifas alfandegárias das quais não se pode descartar efeito protecionista (Versiani, 1977, p.123, 132), de forma geral o Governo Federal teve pouca relevância na definição de políticas de maior envergadura voltadas à industrialização do país (Baer, 1988), capazes de mudar a estrutura produtiva doméstica, cujo dinamismo se apoiava no setor agrário-exportador. A transformação na base política após o movimento revolucionário de 1930 constitui variável-chave para explicar a reorientação da política econômica (Dall’aqua, 1985, Fonseca, 1989, Leopoldi, 2000). Não se pode, portanto, descontextualizar a edição dos decretos reguladores do mercado cambial da escassez de divisas como também do objetivo de política econômica do governo Vargas, ao qual se subordina. O padrão cambial mais desregulamentado anterior, mantido com suficiente lastro em moeda conversível ou ouro para garantir a moeda local e que permitia pouco controle cambial, de fato não mais se sustenta com a iliquidez internacional.

Como observa Fritsch (1992), não é apenas o sistema político que se desintegra com a Revolução de 1930. Termina também o modo caracteristicamente liberal de gestão dos fluxos comerciais e financeiros entre a economia brasileira e a economia mundial. O gigantesco desequilíbrio externo que se prolonga pelo início dos anos 1930 força a imposição de restrições cambiais e controles de importações, resultando em duradoura ruptura da forma tradicional de inserção do Brasil na economia mundial. Nessas circunstâncias de dollar shortage, o PSI daria continuidade à busca da “auto-suficiência”, regulando-se o mercado cambial de forma restritiva, “poupadora” de recursos externos e sob a noção de controles cambiais, que só seria transformado e liberalizado de forma muito gradual no final do século.

Assim, a nova institucionalidade cambial, estabelecendo e, ao mesmo tempo, restringindo as escolhas e os comportamentos possíveis dos indivíduos (Strachman, 2002), imprimiu estabilidade à economia doméstica, abarcando as transformações ocorridas nos mercados e sinalizando novas orientações. Constituiu-se, sobretudo, num mecanismo mitigador de incerteza, impondo coordenação ao sistema econômico (North, 1991). De fato, como Silber (1978) ressalta, a política cambial está dentre as ações do governo que explicam o comportamento da economia brasileira e, particularmente, da industrialização na década de 1930, ao lado daquelas relacionadas com a conhecida política de defesa do café.

O decreto 23.258/33 atribuiu, formalmente, papel às exportações agrícolas para a acumulação industrial, no sentido de prover divisas para compra de bens de capital e/ou bens de consumo (Dall’aqua, 1985). É um estágio de construção das bases internas na economia para superar a divisão internacional clássica do trabalho que impunha aos países primário-exportadores a exportação de produtos agrícolas para proporcionar capacidade de importação de bens industrializados dos países avançados. No caso, é um estágio avançado, pois a natureza da relação entre exportação e importação muda de mera geradora de divisas mantenedora de uma relação estática internacional para se tornar engrenagem de superação do atraso econômico, quando a capacidade de importar é fator limitante da acumulação industrial.

É uma demanda adicional ao setor agrário-exportador, complexa, que passa pela intervenção ativa do Estado, pelo decreto 23.258, no domínio das relações econômicas setoriais, para satisfazer novos requerimentos e minimizar as restrições à expansão do capital industrial. É essa a “solução típica dos anos 1930” apontada por Pelaez (1968). Com base na centralização no Banco do Brasil de todas transações com o exterior, nos termos de decreto 20.451, os exportadores vendiam-lhe oficialmente as cambiais, repassadas de acordo com o estabelecido pelo decreto 23.258. Somente então se concediam licenças de importação, distribuindo as divisas “conforme as necessidades da economia” (p.33).

De fato, a crescente industrialização brasileira requeria uma expansão de importações de matérias-primas como carvão e petróleo, tanto quanto de bens intermediários e de capital que, por razões de tecnologia, pequena extensão de mercados, ou capacidade financeira, não podiam ser produzidos internamente. O fato é que, no contexto de mudanças na estrutura produtiva do País nos anos 1930, a capacidade de importar foi mantida não por exportações crescentes (gráfico 1), mas por mudanças institucionais do mercado de câmbio, ao canalizar as receitas decrescentes de exportações do país. A tabela 3 mostra que o valor nominal de ambas, exportações e importações, declinou fortemente de 1928-9 para 1930-2, só se recuperando parcialmente entre 1940-5 – as exportações ganham força durante a segunda guerra, enquanto as importações mantêm-se reprimidas.

Tabela 3. Balanço de pagamentos e composição das importações (1928-45)






1928-9

1930-2

1933-9

1940-5

Exportações (USD milhões)

467

248

292

453

Importações (USD milhões)

378

144

214

242

Composição das Importações (%)

100*

100

100

100

Bens de consumo

21.3

17.1

17.6

12.6

Matérias-primas

52.8

55.9

52.1

52.5

Bens intermediários e de capital**

25.9

27.0

30.3

34.9

Fonte: Dall’aqua (1985, p.67). *: refere-se ao período 1924-9; **: inclui combustíveis e lubrificantes.

A observação dos textos normativos expostos demonstra que o processo de industrialização que se realizou antes da II Guerra Mundial esteve atrelado a políticas governamentais, que acabaram estimulando as atividades industriais. As mudanças estruturais na economia brasileira ao longo da década de 1930, são identificadas, de uma forma mais ampla ou restrita, por praticamente todos estudos sobre o período - vide, por exemplo, o estudo recente de Marson (2008). Há, entretanto, que se identificar aspectos específicos daquela política econômica, voltada à construção de uma aparente autonomia econômica, que decorre tanto do papel condutor assumido pelo Estado, atrelado a um “projeto de desenvolvimento nacional”, quanto da irrelevância dos fluxos de investimentos estrangeiros diretos. A própria descontinuidade do projeto de defesa de café, na segunda metade da década de 1930, aponta para a consolidação de novos rumos de política econômica.

Assim, a edição do decreto 23.258 pode ter alcançado seu objetivo de curtíssimo prazo, provavelmente com efeitos tempestivos sobre a situação adversa no mercado de câmbio à época, que não permitia a canalização das divisas nos termos das prioridades estabelecidas pelo governo, as quais expressamente incluíam as importações essenciais. Tal hipótese é bastante plausível. Caso se considere que, no longo prazo, não haja dúvidas quanto à eficácia da norma legal, posto que contribuiu decisivamente para estruturar o funcionamento do mercado de câmbio até que a flexibilização da norma em 2006, não há por que duvidar de sua eficácia no curto prazo. Um mercado menor, com bancos operando em poucas praças no Rio de Janeiro e São Paulo, era de mais fácil assimilação e controle das normas.

Como Furtado identificava, (2007, p.210), a procura por bens de capital cresceu “exatamente numa etapa em que as possibilidades de importação eram as mais precárias possíveis”. Os dados do crescimento da produção industrial apontam que o período caracterizou-se pela ampliação da capacidade industrial instalada no país, a despeito do estrangulamento externo e das dificuldades de acesso a cambiais. Com isso, a participação das importações na oferta total caiu de 45% em 1928 para 20% em 1939 (Suzigan, 1994), denotando o efetivo PSI. Dentre os dados disponíveis, Suzigan (1994) mostra uma evolução da mecanização da indústria, ainda que as inversões tenham sido reduzidas no início da década até seu ponto mais crítico em 1932. Na tabela, pode-se constatar a evolução, em valores. Entre 1929 e 32, houve uma redução no volume exportado (ao Brasil). A partir de 1933, tal tendência inverte-se, voltando a crescer as exportações, o que corrobora a hipótese de uma associação com a disponibilidade de cambiais no mercado doméstico, com os bancos intermediadores de moeda estrangeira observando o decreto 23.258/33.

A tabela mostra a evolução efetiva das exportações de máquinas dos principais países produtores à época (Reino Unido, EUA, Alemanha e França), para a indústria metal-mecânica brasileira, para os anos de 1928 a 39. Em especial, o saldo nas importações entre 1932 e 1933 parece se inserir nessa interpretação proposta. O período é caracterizado, portanto, pela introdução e aperfeiçoamento contínuo do parque industrial brasileiro, responsável por transformações na estrutura produtiva.

Tabela 4. Inversões na indústria metal-mecânica (1928-39)



Ano

Valores (mil-réis)

Índice (1929=100)

1928

181.367

95

1929

191.679

100

1930

190.191

99

1931

55.461

29

1932

30.989

16

1933

109.437

57

1934

144.777

76

1935

199.957

104

1936

298.125

156

1937

306.673

160

1938

482.119

252

1939

344.269

180

1930-34

530.855




1935-39

1.631.143




Fonte: Suzigan 1994.

Abreu (1987) também ressalta que, durante os anos 1930, a produção industrial continuou a crescer, alcançando, no fim da década, níveis mais de 60% acima dos de 1929. O período 1932-9 correspondeu, assim, a um boom industrial, fato possível graças à proteção proporcionada pelas persistentes dificuldades no comércio externo e, certamente, resultado da manutenção do fluxo de importações, ainda que em nível menor, dado o novo arcabouço institucional. Os dados parecem confirmar essa análise:

Tabela 5. Produção Industrial e Comércio Exterior (1929-39)


Ano

Prod industrial (1939=100)

M (USD milhões)

X (USD milhões)

1929

65

378

407

1930

63

225,5

319,4

1931

64

116,5

244,0

1932

61

92,8

179,4

1933

67

148,2

216,8

1934

70

184,8

292,8

1935

83

196,5

269,5

1936

82

196,4

320,6

1937

89

279,2

346,8

1938

100

246,5

294,3

1939

105

261

218,0

Fonte: Baer (1988), para produção industrial; IBGE (1986), dados FOB.

Certamente, o surto de industrialização que Skidmore (1982) classifica inicialmente como “espontâneo” foi auxiliado, num segundo momento, por uma política então consciente de intervenção estatal, à medida que o repúdio do Estado Novo ao liberalismo político associa-se a sua determinação de também se afastar do liberalismo econômico. Isso imprime sentido de direcionismo econômico às medidas cambiais em tela. Os empresários particulares eram, assim, estimulados a prosseguir com os seus próprios esforços, enquanto o Governo Federal ampliava a sua autoridade para dirigir a economia por dois modos principais: a “manipulação de incentivos”, por impostos, controles de câmbio, cotas de importação, controles de crédito e exigências salariais; e a intervenção direta, através de investimentos públicos, em setores como ferrovias, navegação, serviços públicos e indústrias básicas, como o petróleo e o aço (Bastos, 2007).

Naturalmente, o PSI impulsiona a formação de uma estrutura produtiva mais complexa nas décadas seguintes, sob a lógica da perspectiva analítica institucional de path dependence. Sobretudo, é com base na estrutura produtiva agrário-exportadora que se constrói a industrialização, a qual assumiu a função de provedor de poupança para financiar investimentos industriais, dado o excedente do setor cafeeiro que não suportava mais inversões e que passa a se diversificar em outros ramos da economia, além da função de fornecedor de divisas através das exportações (Dall’aqua, 1985). A análise da nova legislação cambial varguista insere-se nesse quadro teórico, e vem ressaltar as medidas de governo, implantadas para o gerenciamento do mercado cambial, com reflexos econômicos até período mais recente. Vale dizer, são os mecanismos de transformação que formaram o estágio econômico seguinte, engendrando as transformações no plano econômico entre um período e o próximo, num nexo de causalidade no sentido vebleniano.

A pergunta implícita é se o desenvolvimento econômico nacional, que sempre teve no estrangulamento externo uma importante barreira a ser administrada, poderia ter assumido o mesmo caminho sem a instrumentalização do decreto 23.258. Ou seja, se o resultado (de desenvolvimento) teria sido o mesmo, dado que a variável câmbio sempre foi fator relevante em termos de política econômica para um país periférico, operando em sistema de moedas descentralizadas. Uma resposta passa pela observação da condição fundamental para implementar a industrialização substitutiva que passou certamente pelo enfrentamento das limitações externas. Em primeiro lugar, para que não se produzisse na pauta de importações uma rigidez que não deixasse margem para a entrada de novos produtos e, especialmente, de bens de capital necessários à expansão da capacidade produtiva (Mello, 1982, p.93). Outro obstáculo dizia respeito ao comportamento da capacidade para importar. As altas taxas de formação de capital e a composição de investimentos necessária a uma rápida diversificação e integração do aparelho produtivo exigiam que as limitações do setor externo fossem no máximo relativas, i.e., que houvesse uma certa expansão das importações, embora a uma taxa inferior à do crescimento do produto.

Isso exigia gerenciamento sobre as transações externas. A problemática da industrialização certamente passou pelo equacionamento da geração de divisas necessárias a sustentar o fluxo de importações subjacentes. A questão se apóia na análise do setor externo, no desafio do estrangulamento externo a que o País respondeu com um ajuste baseado no crescimento industrial interno. Assim, nos períodos em que houve sérias dificuldades para importar, a taxa de acumulação real industrial não podia crescer, ainda que a taxa de lucro efetiva tenha aumentado, estimulada, inclusive, pela elevação de grau de proteção (Mello, 1982, p.108). Nas circunstâncias das primeiras etapas do PSI, em que havia o predomínio de necessidade de grandes inversões de capital, do risco e incerteza inerente aos negócios e de tecnologia praticamente não disponível, o Estado certamente foi fator decisivo para a realização do processo, ao facilitá-lo ao máximo. Ou seja, garantindo o mercado interno protegido contra importações concorrentes, investindo em infra-estrutura e impedindo o fortalecimento do poder de barganha dos trabalhadores, que poderia surgir com um sindicalismo independente (Mello, 1982, p.114). Mas, além disso e não menos importante, garantindo também a canalização de moeda conversível para a indústria dar curso às necessidades de importações subjacentes ao processo de industrialização.

Houve, de fato, uma priorização do setor industrial no padrão de acumulação, que ao mesmo tempo impunha limites objetivos à ação econômica do Estado, ao impedi-lo de manter em dia suas obrigações externas, por canalizar as cambiais para o setor industrial em expansão. Não se pode visualizar os textos legais sem atentar para esse fato correlacionado. Assim, o Estado não podia dispor de uma parcela considerável da capacidade para importar, ao ocupá-la com a operação e expansão da indústria leve, numa situação em que eram reduzidas as possibilidades de financiamento externo (Mello, 1982).

Importante também observar a característica da década de 1930, de ausência de multinacionais que poderiam ter investido no Brasil, superando questões de mobilização de capitais e de suficiência de capacidade de importação. De 1930 a 1946 não foi particularmente favorável à exportação de capital. Durante os anos de crise nas economias centrais (cujos efeitos foram mais prolongados do que no Brasil), o capital oligopolista passou por severas restrições financeiras decorrentes de fortes quedas de vendas e quebra de margem de lucro. No pós-depressão, investimentos internos absorveram a maior parte do excedente de capital monetário nas economias centrais, e logo depois estourava a Guerra.

Assim, o período caracteriza-se pela disseminação de padrões de crescimento mais voltados aos mercados domésticos e, em vários casos, sob regime de força, com os Estados nacionais assumindo posição de destaque nas decisões e rumos econômicos dos países, inclusive com o ônus de gerenciamento dos atrasados financeiros externos. É através das medidas institucionais descritas na seção 3 que o poder público, visando a defender a economia doméstica diante da magnitude da crise externa dos anos 1930, estabeleceu condições para a ampliação do setor industrial voltado ao mercado interno (Fonseca, 2003b, p.138). Os resultados são parte da história.



5. Comentários Finais

O presente artigo partiu da percepção de que ainda havia espaço, com relação à historiografia econômica tradicional, para explorar, aspectos relevantes das ligações entre as inovações institucionais que passaram a regular o mercado cambial e as relações financeiras externas brasileiras nos anos 1930 e o modelo de desenvolvimento que então se inaugurou. Buscou-se, assim, contribuir identificando os mecanismos iniciais adotados pelo governo varguista durante a gênese do PSI, através da edição de importantes medidas de controle sobre o mercado cambial no início dos anos 1930. A recorrência a novas fontes primárias para embasar novos estudos contribuem para alargar a pesquisa de história econômica do período em tela, explorando os acontecimentos relevantes que foram anteriores à introdução da sistematização das contas nacionais no pós-II Guerra, portanto carente de dados oficiais mais amplos e confiáveis.

Apesar de se aceitar que ocorreram transformações institucionais em suporte ao PSI, a literatura de história econômica brasileira para o período varguista, até anos recentes, pouco se debruçara sobre os instrumentos e medidas institucionais utilizados que marcam a história econômica, e cambial em particular. Entretanto, grande parte da história econômica dos anos 1930 evidencia reiteradas tentativas de ajustar o balanço de pagamentos e, portanto, da própria economia doméstica às novas condições externas. O equilíbrio econômico anterior, rompido pela crise cambial, levou à implementação de uma série de medidas transformadoras. Ou seja, políticas de regulação do mercado cambial, configurando o novo ordenamento legal das transações externas na economia brasileira, como se procurou mostrar. O Brasil passou, assim, da crise de 29 para o crescimento induzido pelo Estado, certamente contando com as novas diretrizes norteadoras das transações cambiais.

Como se enfatizou, as medidas tiveram alcance imediato no reordenamento dos fluxos externos, trazendo à baila a relação indissociável entre o estrangulamento externo e o PSI. Ressaltamos mecanismos institucionais que passaram a comandar a forma de interação entre o setor agrário-exportador e o setor industrial substituidor de importações, em especial o Decreto 23.258. Este normativo, particularmente, contribuiu para a superação conjuntural, ou, em outras palavras, para o equacionamento pragmático institucional voltado ao gerenciamento dos desequilíbrios nas contas externas do balanço de pagamentos do país. Ao garantir a fonte de moeda conversível ao país e sujeitar, em última instância, o setor exportador aos anseios desenvolvimentistas de industrialização, constituiu-se no mecanismo viabilizador efetivo da etapa histórica de desenvolvimento econômico baseado na substituição de importações. Não se pode, portanto, desconsiderar essa relação entre a situação do setor externo, o volume de divisas disponível e a capacidade de sustentação das importações. O Decreto 23.258, ao garantir recursos externos necessários para executar o PSI, constitui, em última análise, o elo institucional de ligação entre o setor exportador e o industrial. A envergadura de seu impacto e o fato de associar-se, em uma mesma conjuntura, a outras medidas governamentais com propósitos semelhantes, trazem consigo a possibilidade de ser interpretado não apenas como uma medida de estabilização decorrente da administração do balanço de pagamentos sob a imposição da crise, mas também como uma medida que contribuiu para o processo emergente de industrialização. Neste sentido, a intencionalidade quanto a esse propósito não pode ser a limine descartada.



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