Revisitando a política cambial externa e a industrializaçÃo no governo provisório de 1930: a cobertura cambial e o início do psi



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POLÍTICA CAMBIAL E INDUSTRIALIZAÇÃO NO GOVERNO PROVISÓRIO DE 1930: UMA REVISITA AOS PILARES INSTITUCIONAIS DO INÍCIO DO PSI1

Área 2 – História econômica JEL: N1 e N26

Cesar Rodrigues van der Laan2, André Moreira Cunha3, Pedro Cezar Dutra Fonseca4


Resumo: Os anos 1930 constituem ponto crítico no desenvolvimento econômico do Brasil, assinalando a aceleração da industrialização. Este artigo aborda o período enfocando as mudanças institucionais introduzidas para reestruturar o mercado cambial e as transações externas, ao privilegiar, em adição à historiografia econômica, os pilares institucionais introduzidos pelo governo provisório varguista nessa área como resposta à crise externa.

Palavras-chave: Economia brasileira. Balanço de pagamentos. Cobertura cambial. Processo de substituição de importações.

Abstract: The 1930s constitute one milestone in the Brazilian economic development, as one accelerated industrialization process has started and became the dominant domestic policy. This paper reviews this period focusing the institutional changes restructuring exchange transactions, to curb financial flows and balance the external payments of the country.

  1. Introdução

A crise financeira global em curso tem renovado o interesse pelo estudo da crise de 1929, suas causas e conseqüências (Reinhart e Rogoff, 2008, Eichengreen, 2008). No início da década de 1930, verificou-se a ocorrência de fortes turbulências nas relações econômicas internacionais que desencadearam mudanças nas estruturas produtivas não apenas no Brasil como, em geral, nos demais países latino-americanos agrário-exportadores (Bastos 2008). No país, atrelados aos efeitos da Grande Depressão de 1929 sobre o mercado cambial e os fluxos externos, os anos seguintes testemunharam a passagem de um modelo de desenvolvimento “para fora” para um modelo de desenvolvimento “para dentro”, sob o qual a dinâmica econômica passa a ser industrializante e endógena, conforme a literatura tradicional (Furtado, 2007, Tavares, 1972). As medidas de governo, reativas às dificuldades externas, constituíram, nesse contexto, elemento essencial para a criação das condições institucionais necessárias ao desenvolvimento efetivo do chamado Processo de Substituição de Importações (PSI).

Este artigo propõe-se a contribuir para a literatura do período ao enfocar as mudanças institucionais introduzidas para reconfigurar o funcionamento do mercado de câmbio e gerenciar os fluxos monetários externos. Ao revisitar o período dos anos 1930, visamos por em destaque, na historiografia econômica, o arcabouço legal do mercado de câmbio gestado como resposta ao quadro depressivo das contas externas imediatamente no pós-1929. Partimos da percepção de que a conexão entre essa inovação institucional e o processo de desenvolvimento que se inaugura nos anos 1930 pode ser mais bem esclarecida com a incorporação à análise dessas variáveis.

Destaca-se que o então novo Governo Provisório varguista conseguiu imprimir uma nova institucionalidade legal, responsável por contribuir para a superação do estrangulamento externo (ou a recorrente escassez de divisas), em especial pela introdução da cobertura cambial das exportações5. São medidas que se inserem num quadro de mudanças institucionais de gerenciamento das contas externas que proporcionaram, em última análise, a mudança estrutural da economia e o desenvolvimento industrial doméstico seguinte. Apesar de, por exemplo, ser dado como verdadeiro que grande parte das receitas em moeda estrangeira geradas pelas exportações foi canalizada, pelo governo, para a importação de maquinaria e equipamentos necessários para o desenvolvimento industrial doméstico, os instrumentos institucionais norteadores das mudanças não foram suficientemente detalhados, restando ainda espaço para clarear suas origens e efeitos sobre a nova dinâmica da economia brasileira.

Parte-se do instrumental de análise proposto pela economia institucional. Esta tem seus fundamentos nos trabalhos precursores de Veblen, Commons e Mitchell, no início do século XX, partindo do pressuposto de que não se pode explicar o comportamento das pessoas nem o resultado econômico sem falar em instituições. A abordagem institucional entende, então, que não se pode analisar uma economia apenas com foco no agente e com base no pressuposto da racionalidade substantiva, como o faz a teoria neoclássica. Esse entendimento induz a uma metodologia responsável por incorporar à análise econômica os arranjos institucionais, ou sistemas de parâmetros, os quais interagem e se moldam construindo as economias nacionais, com destaque à ação do governo e, mais especificamente, a política econômica, a influenciar as transações econômicas e, em última análise, o resultado econômico. Por outro lado, contribuições mais recentes de Hodgson6 (2004a, 2004b, 2006, 2007), com o propósito de recuperar a influência de Darwin em Veblen, contribuíram para ressaltar a importância da intencionalidade dos agentes econômicos na tomada de decisões e nas opções - e, em decorrência, nas trajetórias das sociedades. Torna-se relevante a concepção de sufficient reason, a qual associa intenções e resultados, propósitos e ações realizadas: “As intenções humanas são parte da realidade social e as interações sociais envolvem expectativas de pessoas ou indivíduos em relação às intenções de outros indivíduos” (Conceição, 2010). Muitas ações algumas vezes tidas como “espontâneas” na verdade têm sentido desvendado quando recuperado o contexto em que ocorreram, procedimento metodológico que permite perceber sua correlação com outras ações (ou variáveis), lembrando o que Veblen denominava causação “cumulativa” ou “circular” (Hodgson, 2004b, p. 346).

De fato, a evolução da economia mundial nas décadas seguintes à Grande Depressão foi determinada, em grande medida, pelas instituições nascidas da reação política e econômica àquela crise. Novas instituições foram criadas, como o FMI e o Banco Mundial, um regime internacional de câmbio fixo centrado no dólar foi estabelecido, controles de capitais tornaram-se parte dos instrumentos de gestão financeira dos governos nacionais, políticas econômicas de recorte keynesiano e modelos de proteção social amplificados se disseminaram nos países centrais (Block, 1977; Eichengreen, 1996).

O enfoque institucional indica, assim, que as instituições importam porque condicionam as diferentes trajetórias econômicas nos diversos ambientes nacionais. Portanto, possuem o caráter de definir e moldar as transações comerciais, constituindo-se num determinante relevante da performance econômica. Elas moldam os mercados, enraizando-os nas instituições políticas e sociais criadas pelo Estado ou pela sociedade, não podendo existir ou operar fora das regras e das instituições, estruturando compras e vendas e a própria organização da produção. Imprimem, portanto, uma regularidade ao sistema econômico, por meio do estabelecimento de um padrão estável, com reflexos por todo sistema de relações econômicas. É sob essa ótica que abordamos a leitura das diretrizes cambiais emanadas no período, evidências fundamentais para sua reconstrução histórica.

O ensaio está organizado como segue. Além desta introdução, a seção 2 apresenta um panorama da conjuntura externa e das principais medidas de política econômica descritas na literatura tradicional, com a finalidade de contextualizar a situação que levou à edição das medidas institucionais específicas ao mercado de câmbio. A seção 3 descreve os normativos cambiais propriamente ditos. Já a seção 4, em um diálogo com a literatura, condensa evidências sobre o início da industrialização, correlacionando-as, sob a perspectiva analítica da economia institucional, com as mudanças na política cambial brasileira. A seção 5 refere-se aos comentários finais, à guisa de conclusão.

2. Os fluxos externos e a política cambial crível no pós-crise de 1929

Os efeitos da crise de 1929 podem ser vistos como consequência da deflação de ativos no mercado financeiro americano, a qual afetou, de forma generalizada, a estrutura patrimonial de empresas, famílias e bancos, provocando forte retração na atividade produtiva nos anos seguintes. Assim, a Grande Depressão alterou, de forma generalizada, os fluxos comerciais e financeiros mundiais. A crise financeira nas principais economias centrais arrefeceu a demanda por produtos de economias em desenvolvimento, ao mesmo tempo em que inviabilizou a manutenção dos fluxos financeiros de empréstimos nos níveis então praticados, levando a defaults generalizados nos anos 1930, dada a falta de liquidez externa. Na ausência de um emprestador de última instância operando em nível global e diante do fechamento do mercado de capitais internacionais, o período registrou uma série de moratórias de dívidas soberanas e acúmulo de atrasados de pagamentos de compromissos internacionais (Eichengreen & Portes, 1985; Reinhart e Rogoff, 2008).

Os problemas experimentados pelos países devedores externos devem ser relacionados a tais distúrbios da economia mundial, incluindo choques de taxas reais de juros (encarecendo novos endividamentos externos), flutuações nos preços de commodities (como a queda de preço do café) e as recessões nas regiões centrais industrializadas7. Na ausência de recuperação internacional, os preços dos produtos primários continuaram caindo e, mesmo com os empréstimos conseguidos às pressas pelos governos dos países exportadores durante os primeiros meses de 1930 para defender suas reservas, a magnitude de seus déficits em conta corrente acabariam por acentuar as perdas de ouro e evidenciar a inviabilidade política da enorme contração monetária a elas associada. Um a um os países da periferia foram obrigados a abandonar o padrão-ouro e experimentar substanciais desvalorizações cambiais, com efeitos depressivos adicionais sobre os preços internacionais de seus principais produtos de exportação.

Inevitavelmente, esses efeitos atingiram a vulnerável estrutura produtiva brasileira da época, largamente dependente das relações externas e da monocultura cafeeira. A crise começa no Brasil já em meados de 1928 como resultado da redução drástica de entrada de capitais, atraídos pela maior expectativa de ganhos associado ao boom do mercado de ações de Wall Street (Abreu & Fritsch, 1982), associada à redução da demanda externa e queda de preços dos produtos primários. Isso afetou diretamente o balanço de pagamentos, considerando ainda que a brutal queda dos preços de exportação não foi compensada pelo aumento do quantum exportado, haja vista a redução da demanda externa. Segundo Baer (1988, p.16), a depressão dos anos 1930 teve severo efeito negativo sobre as exportações brasileiras, cujo valor caiu de USD 445,9 milhões, em 1929, para USD 180,6 milhões em 1932. Essa redução significativa dos fluxos de exportação, associada ao recuo do preço do café, promoveu a queda da capacidade de importar, gerando repercussões negativas sobre o fluxo de capitais e a taxa de câmbio para a economia, no início dos anos 1930.

Segundo Abreu (1989), os termos de intercâmbio sofreram uma deterioração de cerca de 30% e a capacidade de importar, de 40%, fazendo com que as reservas fossem exauridas já em 1931. Com a perda de divisas, a já reduzida capacidade brasileira de importação declinou ainda mais (Skidmore, 1982). Em 1931, as importações perfaziam um terço de seu valor de 1928, e as exportações caíram quase a metade (Fonseca, 2003a). Diante desse quadro, o Brasil foi o primeiro país latino-americano a lançar mão do controle de câmbio e de outros controles diretos sobre as transações externas (Baer, 1988). Esses controles, combinados com a depreciação da moeda brasileira que encarecia o preço interno dos bens importados, provocaram a queda das importações do nível de USD 378 milhões, em 1929, para USD 92 milhões, em 1932 (IBGE, 1986). Como resultado, houve uma expansão do saldo do balanço comercial (gráfico 1).

A despeito de reduções drásticas nas importações (gráfico 1), o balanço de pagamentos voltou a apresentar déficit em 1933 e 34, forçando, finalmente, o governo varguista a faltar com o pagamento dos seus débitos exteriores em 1938 e 39 (Skidmore, 1982). Ao mesmo tempo, durante o período 1930-1936 houve uma redução nos investimentos diretos estrangeiros (afetando a conta capital e financeira), associada às dificuldades que caracterizaram a economia internacional no período e a crise cambial brasileira. Os gráficos espelham as mudanças relevantes no comportamento dos fluxos externos verificados no período:

Gráfico 1. Fluxos comerciais, saldo financeiro e do Balanço de pagamentos (1929-39)

Fonte: séries históricas, Ipeadata.gov.br.


Não existem dados oficiais para as reservas soberanas do Brasil, mas Pelaez (1968) aponta que o país possuía reservas de trinta milhões de libras em divisas estrangeiras ao início da crise, as quais foram varridas em seguida através de um movimento de hot money, ao lado da paralisia completa da entrada de capital estrangeiro. A gravidade das contas externas levou ao abandono do padrão-ouro em meados de 1930, além da desvalorização entre 1930 e 1931 do mil-réis em torno de 55%, dado que as reservas internacionais acumuladas durante o período anterior de grande endividamento externo foram dissipadas na defesa da paridade do mil-réis até fins de 1930, com o mercado internacional de capitais de longo prazo fechado para novos empréstimos a países primário-exportadores (Abreu, 1987).

O próprio processo de desintegração do padrão ouro dentre os países periféricos, acompanhado de crises políticas intensas em grande número dos países, acabou também prejudicando a confiança dos investidores nos países centrais. Já na segunda metade de 1930, o volume de empréstimos a eles dirigidos retornou a níveis baixíssimos dos quais não voltariam a recuperar-se (Abreu & Fritsch, 1982). Em setembro de 1931 a situação tornou-se insustentável, e os pagamentos da dívida pública externa foram suspensos. Em 1930-31, caracteriza-se a adoção de uma política cambial restritiva, decretando-se moratórias sucessivas em relação às dívidas em moeda estrangeira. O orçamento de divisas para 1932 demonstra a perspectiva, em 1931, de continuidade de uma situação “obviamente explosiva” (Pelaez, 1968, p.33), estimado conforme segue:

Tabela 1. Orçamento de divisas para 1932





Necessidades cambiais

Receitas

Balança comercial




18.000.000

Outras possíveis entradas




1.000.000

Pagamento da dívida

22.583.000




Pagamento de créditos a CP concedidos ao Banco do Brasil por bancos estrangeiros

6.550.000






Remessa de lucros

12.000.000




Remessa por parte de emigrantes

6.340.000




SALDO

47.472.000

19.000.000

Fonte: Pelaez (1968, p.33)

Esse quadro impôs o reajustamento dos pagamentos efetivos à capacidade de pagar, sendo negociado um novo acordo para a consolidação da dívida externa, um terceiro funding loan parcial em 1931, por três anos. Esse novo empréstimo, que resultou de uma decisão unilateral das autoridades brasileiras, garantia os pagamentos integrais dos serviços dos funding loans de 1898 e 1914 e o pagamento dos juros dos outros empréstimos federais por três anos. Na prática, o novo funding loan foi um adiamento do problema estrutural externo através do aumento do total da dívida, com o Brasil acumulando atrasados em 1932-34.

Em 1931, com a interrupção da entrada de capitais e com os compromissos da dívida externa montando a mais de vinte milhões de libras, sem contar as remessas de capitais particulares, as dificuldades cambiais se acentuaram8. Isso levou à introdução, ainda naquele ano, da centralização das operações cambiais no Banco do Brasil, através do Decreto 20.451, que estabelecia a obrigatoriedade da venda de cambiais de exportação ao Banco do Brasil, juntamente com a introdução do critério de prioridade na distribuição de câmbio (Abreu e Suzigan, 1973), dando preferência a compras oficiais, pagamento do serviço de dívida pública e importações oficiais.

O período mais crítico ocorre pelo menos até 1934, quando foi afrouxado, o que pode, a nosso ver, estar atrelado às novas medidas condutoras das operações externas (vide seção seguinte). Tais medidas, adotadas como decorrência do desequilíbrio do balanço de pagamentos, implicaram reorientação da demanda em benefício da produção doméstica (Suzigan, 1994). Os dois primeiros anos da década de 1930 foram os mais difíceis, mas em 1933, mesmo com o estrangulamento externo, a economia começou a se recuperar, sob a liderança do setor industrial, que passou a crescer 11,2% anuais entre 1933-9 (Fonseca, 2003a)9.

A influência da taxa de câmbio no desempenho do setor industrial é anterior à década de 1930, seja no crescimento da produção ou nos novos investimentos, capazes de impulsionar a capacidade produtiva (Versiani, 1977, p. 123). Todavia, nesta década deterioraram-se as relações de trocas externas, o que contribuiu para imprimir nova reorientação à estrutura produtiva da economia doméstica. A renda da agricultura de exportação (e a capacidade de importar) é reduzida, cujo setor cafeeiro se defrontava com uma inevitável crise de superprodução. Daí a verificação de constantes mecanismos de ajuste via desvalorização cambial, “quase contínua ao longo da década dos 30” (Silber, 1978, p.200), ao lado de controles de gerenciamento no mercado de divisas. Como subproduto dessas desvalorizações e controles, reorientando a economia, o país entrou em uma fase de industrialização que, além de outras causas, teve nas desvalorizações da taxa de câmbio e nas restrições quantitativas um efetivo sistema de proteção.

Essa situação especial no caso da indústria é, em grande parte, explicada pelas condições dos fluxos cambiais durante a depressão. A rápida deterioração das relações de trocas levou logo a dificuldades com o balanço de pagamentos, que dependia basicamente do saldo da balança comercial, uma vez que, a partir de 1931, cessaram as entradas de capitais (gráfico 1). Apesar de a balança comercial ter apresentado saldos em 1931 e 1932, a demanda de divisas para atender ao serviço da dívida externa causou dificuldades no mercado cambial, o que levou o Governo a estabelecer controles sobre os fluxos. Durante três anos, a maioria das transações foi realizada através do mercado oficial, com prioridade para as compras do Governo, o serviço da dívida externa e as importações prioritárias, com base nas medidas explicitadas na seção seguinte.

Em 1934, os fluxos de pagamento do serviço da dívida externa não tinham sido normalizados, e o Plano Aranha é estabelecido para o acordo da dívida externa em 1934, reduzindo temporariamente o serviço da dívida para 30%. Isso mostra a incapacidade do Estado brasileiro, dentre várias economias com moedas inconversíveis à época, de gerar divisas para manter o fluxo de compromissos externos (Abreu, 1987). As próprias evidências apontadas por Silber (1978) e Pelaez (1968), ao exporem a existência de um mercado não oficial de câmbio, característico em economias com racionamento de divisas, retratam esse quadro de dificuldade nas transações externas do país. De fato, no início de 1935, uma breve liberalidade na concessão de licenças para remeter lucros gerou uma nova crise cambial, levando a modificações no mercado cambial.

O novo regime cambial dual obrigava os bancos a repassar 35% das cambiais de exportação à taxa oficial para o Banco do Brasil – mais favorável ao governo do que a taxa livre, para não sobrecarregar o orçamento público – para o uso no pagamento de compromissos oficiais em moeda estrangeira. Os restantes 65% eram negociados no mercado “livre” de divisas, que deveria suprir integralmente as divisas para importação de mercadorias. Ocorre que, até 1937, a garantia de uma oferta adequada de divisas que possibilitasse a liquidação de compromissos financeiros era um objetivo explícito da política econômica.

As medidas, entretanto, não foram suficientes para garantir o nível de importações requerido pela taxa mínima de crescimento do produto que se presumia politicamente suportável. Como medidas adicionais para reduzir a demanda por divisas foram acumulados importantes atrasados comerciais e financeiros bem como radicalmente reduzido o serviço da dívida pública externa (basicamente pública) – a mais importante forma de acomodação da economia brasileira em relação à crise de balanço de pagamentos. Em 1937, explicitou-se a contradição entre programas de investimentos públicos, a prioridade na garantia das importações essenciais ao “reaparelhamento” da economia e a manutenção dos pagamentos do serviço da dívida, mesmo em escala reduzida.

Em 1937, a deterioração do balanço de pagamentos e do clima político levou ao default da dívida pública externa, somente equacionado com a segunda guerra, que criou condições necessárias para provocar um ajuste do estoque à efetiva capacidade, econômica e política, de geração de um excedente de divisas pelo país (Abreu, 1987). Nesse contexto, Abreu (1992) ressalta que o controle cambial e de importações depois de 1937 tornou-se o principal instrumento de política comercial externa. Em fins de 1937, após o golpe de novembro, a escassez de divisas forçou nova centralização cambial, baseada em uma taxa única desvalorizada, introduzindo-se um novo sistema de controle cambial similar ao vigente entre 1931 e 1934. A adoção dessa política foi justificada como conseqüência da reorientação da política cafeeira do Brasil, após a decisão de se abandonar parcialmente a sustentação de preços seguida desde o princípio do século.

A situação de estrangulamento externo só foi superada, temporariamente, com o quadro proporcionado pela Segunda Guerra. No Estado Novo, em 1937, o estrangulamento cambial obrigou o governo a suspender o pagamento da dívida externa e a estabelecer controles de câmbio, além de manter uma taxa de câmbio desvalorizada. A guerra contribuiu para reverter esse quadro, ao dificultar as importações e, diante do crescimento das exportações aos países aliados, propiciar saldo positivo nas transações correntes. Isso permitiu a prática temporária de políticas mais liberais, como a possibilidade de os exportadores poderem vender até 70% das divisas no mercado livre, e apenas 30% ao Banco do Brasil, à (menos favorável) taxa oficial de câmbio.

Nesse período, ainda que a intencionalidade do governo para dar impulso ao PSI seja discutida na literatura (vide Fonseca, 2003b), conduziu-se de fato a ampliação da capacidade industrial instalada no país, apoiada nas mudanças da situação externa e da política de governo. A “modernização autoritária” de Abreu (1992) parte das medidas adotadas para enfrentar a situação de escassez de divisas, com reflexos sobre a estrutura produtiva doméstica da economia brasileira. É o período da metade inicial da década de 1930 que Suzigan (1984) considera como um momento decisivo para o desenvolvimento industrial brasileiro, alinhando-se a Furtado (2007). O pós-30 caracteriza-se por um forte ativismo no mercado cambial.

Mesmo que, como assinalou Furtado (2007), não tenham sido voltadas deliberadamente para a promoção do desenvolvimento industrial, as medidas de política econômica adotadas no pós-crise influenciaram a atividade industrial interna, especialmente as relativas ao comércio exterior e políticas tarifárias. De fato, o governo desvalorizou a taxa cambial em 54% em 1931 e em 108% até 1935, em relação ao nível de 1928-9. Com as importações mais caras, a demanda interna transferiu-se em parte dos mercados externos para os produtos domésticos, dando atratividade maior de investimento do que no setor exportador. Ou seja, a política cambial teve a capacidade de canalizar a acumulação de capital para a oferta interna, ao alterar preços relativos e manter a demanda interna atendida por produção local. A promoção da cafeicultura vai perdendo força ao longo da década, cedendo lugar para uma política de promoção do desenvolvimento industrial.

O argumento dos “choques adversos”, associado a circunstâncias desfavoráveis no setor externo da economia, enseja a adoção de medidas para enfrentar a crise que acabam estimulando o crescimento da produção industrial. Suzigan (1984) já havia qualificado a importância do gerenciamento do mercado cambial como fator relevante para o desenvolvimento da produção industrial doméstica, ainda que não tenha se aprofundado nos instrumentos utilizados. Para aumentar a capacidade de produção doméstica, particularmente na indústria de bens de consumo leves, seria necessário importar bens de capital. Entretanto, em período de escassez de divisas, de limitada capacidade de importação, como seria possível dar curso à industrialização, esgotada a utilização da capacidade instalada doméstica? O crescimento industrial não derivou apenas da mudança de preços relativos como resultado das desvalorizações na taxa de câmbio, mas também da intervenção direta do governo no comércio exterior, com controle sobre o mercado cambial e restrições sobre importações. Vale ressaltar que nessa conjuntura registram-se mudanças legais de vulto (como leis trabalhistas, duas constituições, reforma educacional, códigos de Minas e de Águas) e a criação de inúmeras instituições, principalmente no aparelho do Estado (Draibe,1986), fatos que permitem levantar a hipótese de que o incentivo à indústria não foi de todo “espontâneo”, posto que as medidas na área cambial se inserem em um contexto de inúmeras ações que podem ser conectadas, pois voltadas a fins semelhantes, indo ao encontro do que Veblen denominaria causação “cumulativa” ou “circular”. Na seção seguinte, descrevemos os novos pilares institucionais do mercado cambial.



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