Natureza: Relatório de Levantamento Operacional


Estabelecimento de controles e indicadores para acompanhar as ações de promoção comercial



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Estabelecimento de controles e indicadores para acompanhar as ações de promoção comercial


    1. Outro fato que pode contribuir para o risco de baixa efetividade e eficiência nas ações de promoção é a dificuldade de se estabelecer controles e indicadores apropriados para acompanhar a execução de tais ações.

    2. A primeira dificuldade para a elaboração dos indicadores decorre da própria natureza da atividade exportadora. Ou seja, para que um empresário decida exportar, uma série de fatores intervenientes é considerada, como por exemplo: a) segurança jurídico-institucional e estabilidade macroeconômica mínimas nos países envolvidos; b) situação cambial favorável; c) custo de logística de escoamento aceitável; d) condições operacionais da empresa adequadas para o atendimento da demanda externa; e) características objetivas de seus produtos que sejam valorizadas no mercado internacional. Deste modo, é difícil estabelecer quais fatores foram de fato cruciais para que uma determinada exportação tenha sido realizada e quais foram decisivos para que determinada operação tenha sido abortada. Sendo assim, é difícil isolar os efeitos e impactos puros de uma ação de promoção, uma vez que mesmo que elas sejam adequadas e tempestivas, não têm o poder de garantir, sozinhas, que o empresário venha, de fato, a decidir exportar.

    3. De toda forma, isso não implica no entendimento de que essas ações não devam ser mensuradas e acompanhadas para que seus resultados possam ser auferidos. Muito ao contrário, a orientação da mais elevada entidade mundial sobre o tema de Promoção – o ITC – é a de que as Instituições de Apoio ao Comércio (IAC) devem envidar esforços para desenvolver mecanismos de aferição de desempenho em três níveis: de resultado imediato; de resultado intermediário; e de impacto intermediário, conforme mostra o quadro resumo a seguir.

Figura 1 – Níveis para aferição de desempenho das ações de Promoção Comercial segundo o ITC.



Fonte: International Trade Centre (ITC). Programa de Capacitação. Parceria pela Excelência: Construção de capacidade da IAC.

    1. Para o ITC, o impacto que uma IAC deve produzir idealmente são altos níveis de exportações sustentáveis. Entretanto, a entidade reconhece que medidas intermediárias tais como: conscientização, satisfação do cliente, intenção de mudança de comportamento, mudança de atitude favorável do cliente, mudança do comportamento real, competitividade sustentável, devem ser auferidas e valorizadas. Todas essas informações são relevantes para revelar o impacto causado pela ação do órgão de promoção na sociedade, e servem como contribuições posteriores para a retroalimentação das suas metas estratégicas, e para possíveis aprimoramentos dos projetos e processos.

    2. A opção por não mensurar os impactos das ações de promoção, inviabilizando a comprovação da efetividade dos serviços prestados, pode, inclusive, acarretar em uma falta de credibilidade de tais instrumentos por parte dos empresários e possíveis clientes. Isso diminuiria a procura pelos mecanismos de apoio existentes e contrariaria o próprio esforço de promover a cultura exportadora junto ao empresariado brasileiro.

    3. Instituições de promoção pelo mundo investem no acompanhamento e monitoramento da efetividade de suas ações. Segundo estudo realizado pelo IPEA, a entidade de promoção chilena – o ProChile – estabelece metas de curto e de médio prazo e monitora o desempenho de suas unidades, com uma avaliação de resultados individuais e coletivos, com base em negócios concretizados, produtos colocados, incrementos na participação de mercados-alvos, dentre outros (GUSSO, 2004). Também o já citado estudo realizado pelo DPR/MRE acerca do Sistema de Promoção Britânico aponta a atuação britânica nessa mesma direção.

    4. Vale destacar que os órgãos de promoção comercial brasileiros já demonstram a preocupação em aprimorar os seus sistemas de avaliação e acompanhamento e já começam a adotar medidas nesse sentido.

    5. No caso da Apex-Brasil, os indicadores de resultados expressos em seu Contrato de Gestão, de 2007, foram aprimorados por meio de um Termo Aditivo, assinado em 2009. O Termo Aditivo trouxe, em seu Anexo, o ‘Novo Plano de Avaliação de Desempenho – Indicadores de Resultados’, com indicadores mais refinados em relação aos constantes na versão inicial do Contrato de Gestão, com vistas a melhor expressar os reais impactos de suas ações na sociedade. Os indicadores estabelecidos foram atrelados a metas e iriam começar a ser levantados, pela primeira vez, ao final do primeiro semestre de 2011. Os indicadores constantes do Contrato de Gestão de 2007, e de seu respectivo Termo Aditivo, de 2009, e suas descrições correspondentes, estão listados no Apêndice C.

    6. É importante ressaltar que a Apex-Brasil vem implementando o esforço de identificação e de construção de indicadores consistentes e está elaborando novas metodologias de avaliação de desempenho, com vistas, inclusive, a chegar ao nível de aferição de desempenho proposto pelo ITC, como acima exposto, o qual retrata os diferentes níveis de resultados obtidos pelas ações de promoção. A expectativa da Apex-Brasil é que estes novos indicadores já possam estar construídos e passíveis de aferição a partir de 2013, data em que deverá ser assinado um novo Termo Aditivo ao Contrato de Gestão com o MDIC.

    7. Até então, a Apex-Brasil acompanhava a execução de seus projetos internos e também dos convênios que celebra com associações setoriais, de forma individual, e com base nos indicadores mais clássicos, previstos no Anexo V do Contrato de Gestão de 2007. A partir de junho de 2011, porém, havia previsão de que os novos indicadores previstos no Termo Aditivo de 2009 já seriam levantados.

    8. A Agência encontrava-se ainda trabalhando no desenvolvimento de uma metodologia de avaliação comparada e qualitativa da capacidade de gestão de projetos das entidades convenentes e dos gestores de projetos internos da Agência. O objetivo é identificar quais gestores e quais entidades possuem melhores condições para gerir os projetos que executam na Apex, ou através de seu apoio.

    9. O próximo passo será conseguir mensurar os impactos de fato gerados nas empresas apoiadas por produtos ou programas da Agência. Para isso, está sendo desenvolvida uma metodologia de análise, em parceria com a Universidade Federal do Rio Grande do Sul (URGS), com vistas à avaliação comparada e qualitativa do desempenho exportador das empresas apoiadas, em relação ao desempenho de um grupo-controle de empresas não-apoiadas, do mesmo setor, mesma região e para o mesmo período, com vistas a verificar o real benefício, em termos de exportações, que as ações da Apex agregam.

    10. Posteriormente, será implementada uma nova metodologia baseada nas diretrizes acima citadas do ITC, em que os diferentes níveis de impacto, em termos de ganhos de competitividade, de exportações e de sustentabilidade possam ser auferidos no âmbito das empresas. Espera-se que o próximo Termo Aditivo, com data para vigorar a partir de 2013, já traga indicadores capazes de medir esses níveis de impacto.

    11. Em relação à Apex-Brasil, um ponto sensível que deve ser destacado é a forma de acompanhamento dos Centros de Negócios da Apex-Brasil no exterior. Os Centros são unidades da Apex, ou seja, braços operacionais que dão continuidade às ações da Agência, nos locais onde estão instalados, em função das vantagens que a localização geográfica oferece. Eles não são vistos como agências a parte, e por isso existe uma dificuldade no estabelecimento de pactos em relação a indicadores e metas de desempenho. Atualmente, a agência está buscando identificar os processos e projetos executados por cada Centro para definir e pactuar metas relativas a esses processos e projetos. No entanto, este trabalho ainda encontrava-se em etapa inicial e não existiam metas de desempenho próprias para cada Centro. O acompanhamento do desempenho dos Centros se mostra fundamental, inclusive para apontar possíveis mudanças no cenário internacional que diminua a importância relativa de determinado Centro. No passado, Centros já chegaram a ser extintos, por que se concluiu que a sua realocação para outras localidades se mostraria mais produtiva, como foi o caso do antigo Centro de Lisboa. Isso mostra o quão importante o acompanhamento do desempenho dos Centros se faz importante.

    12. Em relação ao MRE, a fiscalização conexa ao Acórdão 992/2009–TCU–Plenário apontava a ausência de implementação de indicadores de desempenho e de mecanismos de avaliação e monitoramento de resultados das ações, para o DPR e para os SECOMs, diante do que recomendou que se definisse um sistema de medição para monitorar o desempenho, não somente de atividades operacionais, mas principalmente, àquelas relacionadas aos usuários/clientes atuais e potenciais.

    13. No caso do MDIC, percebe-se, a partir de informações prestadas pelos gestores, que os instrumentos disponíveis estão sendo repensados e aprimorados e que a preocupação com a aferição de seus desempenhos é predominante, conforme as medidas descritas no Apêndice D.

  1. Conclusão

    1. A presente fiscalização é decorrente de deliberação constante do Acórdão 332/2011–Plenário, prolatado no TC 001.090/2011-9, tendo em vista o propósito de se aprofundar conhecimento nas ações executadas pelo Governo Federal pertinente às políticas de desenvolvimento e comércio exterior e identificar os eventos de maior risco dos principais programas e ações gerenciados pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, a fim de identificar possíveis áreas de atuação do Tribunal.

    2. Repisa-se que o conceito de risco tratado neste trabalho deve ser entendido como uma situação hipotética cuja probabilidade de ocorrência e impacto na ação governamental enseja uma atuação deste órgão de controle.

    3. Para melhor focar o objeto do trabalho e aprofundar a análise de risco, foram selecionadas duas grandes áreas de estudo: Inovação e Comércio Exterior. Dentro da área de Inovação, além das questões macro políticas, em especial o fomento do setor produtivo, buscou-se uma análise mais aprofundada de duas questões específicas: a) o fomento e o marco regulatório da biotecnologia; e b) a gestão dos registros de marcas e patentes. As ações relativas à inovação forçou a análise de outros órgãos e entidades, em especial o MCT e a FINEP, no que diz respeito ao fomento à inovação, o CEGEN, no que diz respeito à biotecnologia, e o INPI, no que diz respeito ao registro de marcas e patentes.

    4. A análise da temática do Comércio Exterior se dividiu em outros três temas específicos: a) defesa comercial; b) tratamento administrativo nas importações; e c) promoção comercial. A defesa comercial se dá no interior do próprio MDIC. Já a análise do tratamento administrativo das importações envolveu a análise conjunta do MDIC e da CAMEX. Em relação à promoção comercial, fez-se necessário expandir a análise à APEX e ao MRE.

    5. Após as fases de pesquisa, entrevistas com gestores e especialistas e visita a unidades administrativas do MDIC, APEX, ABDI, INPI, e CGEN, foi possível descrever as áreas e/ou temas que apresentam riscos para a consecução dos objetivos da entidade e os fundamentos que levaram a equipe a caracterizar aquelas áreas como de risco.

    6. A partir das análises produzidas, foram aventadas ações de controle, arrolados em termo sigiloso juntado ao processo. Essas informações foram remetidas à 5ª Secex e a 9ª Secex, detentoras da clientela, para serem tratadas como subsídios ao planejamento das ações de controle a serem desenvolvidas.

  1. Proposta de encaminhamento

    1. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, para posterior encaminhamento ao Gabinete do Exmo. Ministro José Múcio Monteiro, relator do processo, com as seguintes propostas:

  1. encaminhar cópia da deliberação que vier a ser proferida nos autos, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentam, ao Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Ministério e ao Presidente do Instituto Nacional da Propriedade Industrial;



  1. encerrar o processo, com fundamento no artigo 40, inciso V, da Resolução TCU nº 191/2006.

É o relatório.



VOTO
Cuidam os autos do relatório de levantamento de auditoria operacional com os propósitos de conhecer em profundidade as políticas e ações a cargo do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), identificar eventos de risco e subsidiar a seleção de temas de futuras auditorias do Tribunal.

  1. Para atingir o objetivo final do levantamento, a equipe de auditoria realizou estudos, pesquisas, verificações in loco e valeu-se da técnica de mapeamento de riscos denominada SWOT, pela qual são identificados os pontos fortes, os fracos, as ameaças e as oportunidades atinentes ao programa ou ação governamental.

  2. Foram objeto de seleção para análise risco duas grandes áreas: inovação e comércio exterior. Tais áreas têm caráter transversal, abrangendo o campo de atuação do MDIC, de suas autarquias e agências, bem como de outras unidades com ações e programas afins, a exemplo do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) e da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP).

  3. A análise de risco concentrou-se nas seguintes subáreas: fomento à inovação produtiva, fomento à inovação em biociências, gestão do processo de exame de marcas e patentes, tratamento administrativo nas importações (licenciamento), defesa comercial e promoção comercial.

  4. A equipe de auditoria logrou identificar oportunidades de realização de fiscalização, nas modalidades de conformidade e operacional, em todas estas subáreas.

  5. Verifico, pois, que o levantamento cumpriu, com méritos, o seu propósito, tendo sido encaminhado às unidades técnicas competentes um quadro resumo das oportunidades de auditorias para subsidiar a elaboração dos planos de fiscalização do Tribunal. Este quadro compõe peça sigilosa dos autos, tendo em vista que a aprovação de tais planos é feita em sessão de caráter reservado, nos termos do art. 244 do Regimento Interno do Tribunal.

  6. Cabe, então, conforme propõe a unidade técnica, dar ciência do trabalho aos órgãos e entidades envolvidos.

  7. Ao destacar a qualidade do trabalho realizado pela equipe de auditores coordenada pela Seprog, o qual está transcrito no relatório precedente, ressalto a conveniência e oportunidade do levantamento.

  8. Com efeito, o Brasil, conquanto esteja trilhando um exitoso caminho rumo ao bloco de países desenvolvidos, ainda possui deficiências e gargalos na área de inovação e tecnologia que podem se tornar sérios entraves à consolidação do seu desenvolvimento econômico.

  9. A pesquisa científica e seus subprodutos, inovação e tecnologia, são a base do crescimento econômico de qualquer nação democrática.

  10. Para que o desenvolvimento seja economicamente sustentável, ele tem que estar alicerçado em ciência, tecnologia e inovação. Caso contrário, mais cedo ou mais tarde, a economia do país sofrerá inflexões irreversíveis ou, no mínimo, ficará à mercê da conhecida volatilidade dos mercados internacionais, principalmente o de commodities.

  11. Em razão disso, o Tribunal presta um relevante serviço à sociedade brasileira ao decidir atuar em áreas que, em geral, não são o foco das fiscalizações, seja em razão de que não envolvem (embora deveriam) grandes montantes de recursos financeiros (materialidade) se comparadas com outras como infraestrutura e regulação, seja por, aparentemente, apresentarem menos problemas (risco).

  12. Todavia, a percepção relacionada à materialidade pode estar equivocada, quando se observa o potencial de geração de externalidades positivas das citadas áreas.

  13. Igualmente, pode estar se cometendo um erro quando, a priori, se atribui um nível baixo de risco às mencionadas áreas.

  14. Neste sentido, o trabalho da Seprog foi profícuo e efetivo, porquanto, mediante um inconteste estudo técnico, logrou identificar sete oportunidades de fiscalização, que se mostram pertinentes do ponto de vista dos critérios objetivos de relevância, oportunidade, materialidade e risco, os quais devem nortear a realização de ações de controle pelo Tribunal.

Por todo o exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 21 de setembro de 2011.

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Relator

ACÓRDÃO Nº 2534/2011 – TCU – Plenário


1. Processo nº TC 004.795/2011-3

2. Grupo I – Classe VII – Assunto: Relatório de Levantamento Operacional

3. Interessado: Tribunal de Contas da União

4. Unidade: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC

5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas - Seprog

8. Advogado constituído nos autos: não há


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam do levantamento de auditoria operacional com os propósitos de conhecer em profundidade as políticas e ações a cargo do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), identificar eventos de risco e subsidiar a seleção de temas de futuras auditorias do Tribunal.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, com fundamento nos artigos 1º, inciso II, da Lei 8.443/1992; 238 e 169, inciso IV, do Regimento Interno, e ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhada dos respectivos relatório e voto:

9.1.1. ao Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio;

9.1.2. ao Ministro de Estado da Ciência e Tecnologia;

9.1.3. à Ministra-Chefe da Casa Civil; e

9.1.4 ao Presidente do Instituto Nacional da Propriedade Industrial;

9.2. arquivar o processo.
10. Ata n° 39/2011 – Plenário.

11. Data da Sessão: 21/9/2011 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2534-39/11-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (na Presidência), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro (Relator).

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.



(Assinado Eletronicamente)

AUGUSTO NARDES



(Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO



Vice-Presidente, no exercício da Presidência

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO



Procurador-Geral





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