Tribunal de contas da uniãO



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 005.563/2015-1

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 005.563/2015-1.

Natureza: Relatório de Auditoria.

Entidade: Petróleo Brasileiro S/A.

Responsável: Aldemir Bendine (043.980.408-62).

Representação legal: Ésio Costa Júnior (59.121/RJ-OAB) e outros, representando Petróleo Brasileiro S/A.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCOBRAS 2015. CONSTRUÇÃO DO COMPLEXO PETROQUÍMICO DO RIO DE JANEIRO – COMPERJ, EM ITABORAÍ-RJ. COLETÂNEA DAS PRINCIPAIS AÇÕES DO TCU. ATUALIZAÇÃO DA SITUAÇÃO DAS OBRAS. DESCUMPRIMENTO DE DETERMINAÇÃO. PROSSEGUIMENTO DAS APURAÇÕES EM PROCESSOS ESPECÍFICOS. CIÊNCIA.

R E L A T Ó R I O
Trata-se de auditoria realizada pela Secretaria de Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo, Gás Natural e Mineração (Seinfra-Petróleo), que teve por objetivo fiscalizar a implantação do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj), no município de Itaboraí-RJ. Transcrevo, com os ajustes que avalio pertinentes, o relatório de fiscalização elaborado pela equipe de auditores (peça 14):

1 - APRESENTAÇÃO



Importância socioeconômica

O Comperj está sendo construído no município de Itaboraí-RJ e, desde sua concepção, foi divulgado como sendo um dos principais empreendimentos da história da Petrobras. Sua implantação faz parte do PAC do Governo Federal e, de acordo com a Petrobras, ajudará no desenvolvimento do Leste Fluminense, gerando empregos diretos, indiretos e por efeito renda.

O investimento previsto inicialmente para o Programa Comperj era da ordem de US$ 26,6 bilhões. Ao final, se concluído conforme projeto, a refinaria do Complexo terá a capacidade para processar 465 mil barris de petróleo por dia (kbpd), produzindo óleo diesel, nafta petroquímica, querosene de aviação, coque, GLP e óleo combustível.

Além das unidades de refino, no Comperj estão sendo construídas Unidades de Processamento do Gás Natural (UPGN), ao custo adicional de US$ 1,3 bilhão. Essas unidades têm a finalidade de processar o gás rico que é extraído em associação ao óleo do Pré-Sal, na Bacia de Campos. O gás chegará ao Comperj por meio de um gasoduto marítimo (Gasoduto Rota 3), que está atualmente em fase de construção.

Recentemente, a Petrobras divulgou novos planos para as refinarias do Comperj em implantação, em função das dificuldades de caixa da Companhia e das consequências da Operação Lava Jato.

Essa alteração no planejamento consiste da postergação da implantação dos dois trens de refino previstos, o que resultará, já neste ano, em um aumento de mais de 27,5% nas importações de diesel, de acordo com estimativa feita pelo Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE). Em 2016, a balança comercial do setor será ainda mais negativa, quando se prevê uma alta de 43% nas compras do combustível, aumentando a dependência do Brasil, na avaliação de especialistas do setor.?

2 - INTRODUÇÃO

2.1 - Deliberação que originou o trabalho

Em cumprimento a Despacho do Min. Walton Alencar Rodrigues (TC 029.823/2014-5), que enumera os empreendimentos a serem fiscalizados pelo TCU no Fiscobras 2015, realizou-se auditoria no Petróleo Brasileiro S/A, no período compreendido entre 4/5/2015 e 12/6/2015.

As razões que motivaram esta auditoria foram a necessidade de prestar informações atualizadas a respeito do empreendimento Comperj ao Congresso Nacional e coligir informações necessárias ao deslinde de processos abertos nesta Corte de Contas; sem prejuízo de informar a situação atual da refinaria, mormente sua expectativa de término e eventuais óbices para a sua conclusão.

2.2 - Visão geral do objeto

O Comperj está em construção no município de Itaboraí-RJ, ocupando uma área total de 45 km². Esse empreendimento vem sendo desenvolvido pelas Diretorias de Abastecimento e de Serviços da Petrobras. Em sua concepção originária, no ano de 2004, se previa um parque industrial exclusivamente petroquímico com produção de derivados de petróleo voltados para a produção de petroquímicos de 1ª e 2ª gerações, ou seja, plásticos e produtos químicos, a partir do petróleo pesado nacional.

Com justificativa nas mudanças ocorridas no mercado internacional de petroquímicos, decorrentes do sucesso norte-americano na exploração do gás de folhelho, nas descobertas e no desenvolvimento dos campos de petróleo no Pré-Sal e no aquecimento da demanda interna de combustíveis, a Petrobras alterou as diretrizes do Projeto Comperj, em 2010, que passou a ser tratado como um Programa, a ser implantado em três etapas.

A primeira etapa construtiva correspondia à construção do Trem 1 da refinaria e ao conjunto de obras necessárias para sua operacionalização. Na segunda etapa, seriam construídas as unidades petroquímicas de 1ª geração e, na terceira etapa, as unidades petroquímicas de 2ª geração e o Trem 2 da refinaria.

Com a nova concepção, o Comperj passaria a ter uma grande refinaria voltada para o suprimento de combustíveis para o mercado nacional, como querosene de aviação, óleo diesel, nafta petroquímica, coque e GLP.

Essa refinaria teria dois trens de 165 kbpd cada, alterada posteriormente para um trem de 165 kbpd e outro de 300 kpbd, totalizando uma capacidade de refino de 465 kpbd. Com essa capacidade de processamento de óleo bruto, o Comperj passaria a ser a maior refinaria de petróleo instalada no país, ultrapassando a Refinaria de Paulínia - Replan, que hoje processa 415 kbpd. O único projeto que suplantaria a capacidade de refino das refinarias do Comperj seria a Premium I, que viria a ser instalada no Maranhão, com uma capacidade de processar 600 kbpd, mas seu projeto também foi definitivamente abandonado pela Petrobras.

Ainda em 2010, a Estatal considerou que a primeira etapa estava suficientemente madura para já ser implantada e decidiu avançar somente com a parte das obras relacionadas com o Trem 1 da refinaria de petróleo, com capacidade de 165 kbpd (mil barris de petróleo por dia).

No mesmo ato, foi indicado que as demais etapas (Trem 2 e petroquímicos) necessitariam de revisão e retornariam às fases anteriores, para reavaliação dos projetos.

Nova mudança no projeto original do Comperj ocorreu com a inclusão de uma Unidade de Processamento de Gás Natural - UPGN, agregada ao empreendimento por necessidade de se processar o gás rico oriundo da exploração de óleo do Pré-Sal, na Bacia de Campos.

2.2.1. Da Situação Atual das Obras do Comperj

O Comperj teve sua aprovação de início de construção aprovada em fev/2010, ao custo total de US$ 26,9 bilhões. Em fiscalização pretérita, coligiram-se informações e documentos da área da estratégia corporativa da Petrobras indicando que os custos totais com o Comperj poderiam atingir US$ 47,7 bilhões, se as obras fossem levadas a cabo conforme projetadas. A Diretoria de Abastecimento, responsável pelo Complexo, afirmou, naquela fiscalização, que seriam de US$ 24,7 bilhões as necessidades de investimento total para concluir o projeto. Essas análises estão detalhadas no âmbito do TC 006.981/2014-3, em relatório de auditoria que analisou a gestão da implantação do Comperj.

Na aprovação da Fase IV (fev/2010), se deu início à construção da primeira etapa do empreendimento, referente às obras do Trem 1 da Refinaria. Essa primeira etapa foi aprovada com viabilidade marginalmente positiva ao custo de US$ 7,97 bilhões, com indicativos claros de grande sensibilidade ao incremento das necessidades de investimento. Atualmente, as obras do Trem 1 da refinaria apresentam custos de US$ 14,65 bilhões - incremento de 83,8% - e severa inviabilidade econômica.

O avanço físico das obras está em 83,38%. Apesar da expressividade da completude das obras, elas foram postergadas por extenso período de tempo pela Petrobras, motivada por medidas de preservação de caixa e alegados problemas na cadeia de fornecedores oriundos das investigações da Operação Lava Jato. Com essa postergação, a previsão de partida estimada para o Comperj é janeiro de 2021.

Além disso, recentes reavaliações de ativos do Comperj resultaram, segundo a Companhia, no reconhecimento de perdas por desvalorização no valor de R$ 21,8 bilhões, decorrentes, entre outras causas, de “problemas no planejamento dos projetos”.

Ao todo, a Petrobras registrou provisões para despesas operacionais relativas a desvalorização de ativos (impairment) no valor de R$ 44,6 bilhões (R$ 21,8 bilhões referentes ao Comperj). Ademais, a Companhia reconheceu no terceiro trimestre de 2014 uma baixa contábil de R$ 6,2 bilhões decorrente de pagamentos indevidos oriundos da Operação Lava Jato.

Como consequência da extensa postergação das obras do Comperj, o setor de Programas de Investimentos do Abastecimento da Petrobras (AB-PGI) estimou custos adicionais de US$ 1,8 bilhão, compostos por necessárias rescisões contratuais, custos com hibernação das instalações já construídas e despesas em função da devolução de benefícios fiscais, o que impactou ainda mais o Valor Presente Líquido - que já era negativo, atingindo o valor de US$ 14,36 bilhões negativos.

Os aspectos relacionados à gestão da implantação do Complexo - implantação acelerada, aquisição antecipada de equipamentos críticos, projetos básicos deficientes, frustrações de parcerias previstas e outros - estão sendo tratados no âmbito do TC 006.981/2014-3.



2.3 - Objetivo e questões de auditoria

As obras do Comperj vêm sendo acompanhadas por fiscalizações deste Tribunal desde 2008, tendo-se constatado diversas irregularidades, a exemplo de indícios de sobrepreços e superfaturamentos, contratação com projetos básicos deficientes, critérios de medição inadequados, gestão temerária, entre outros.

Diante dessas irregularidades, o Tribunal exarou determinações à Petrobras que necessitam ser monitoradas, o que perfaz o objetivo principal dos presentes trabalhos: verificar em que medida a Petrobras cumpriu as determinações exaradas pelo TCU em processos anteriores relacionados às obras do Comperj.

Como objetivo secundário, coletar-se-ão informações necessárias para o deslinde meritório dos processos de fiscalização abertos, remetendo os documentos angariados aos processos respectivos.

Por fim, buscar-se-á atualizar as informações das obras do empreendimento, de modo a manter os respectivos relatores a par das mais recentes decisões da Petrobras a respeito do Comperj.

Assim, a partir dos objetivos do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formulou-se a seguinte questão de auditoria: “A administração está tomando providências com vistas a regularizar a situação da obra”. (...)

3 - ACHADOS DE AUDITORIA

3.1 - Descumprimento de determinação exarada pelo TCU.

3.1.2 - Situação encontrada:

O presente achado apresenta exigibilidades não tratadas estritamente pela Petrobras em face das irregularidades alardeadas pelo TCU, situe-se que o presente "achado" destina-se, mais propriamente, a situar o histórico de fiscalizações e determinações empreendidas pelo TCU em suas auditorias nas obras do Comperj, tendentes a evitar prejuízos aos cofres da companhia e/ou incrementar a governança corporativa concernente à boa realização do empreendimento. Em verdade, para cada determinação corretiva, a resposta comum observada foram recursos e medidas processuais tendentes a postergar o cumprimento das determinações. O achado de auditoria, deste modo, volta-se a oportunidades de melhoria de gestão nas estratégias de resposta da Petrobras às auditorias externas; o que por si só configura uma omissão "lato senso".   

O que se pretende neste achado, portanto, não é propriamente demonstrar alguma ilegalidade estrita nos "descumprimentos" das determinações exaradas; mas, sim, do histórico e das consequências da estratégia utilizada pela estatal em decorrência dos "achados de auditoria" recorrentemente alardeados por esta Corte. Os resultados econômicos da refinaria do Comperj, indubitavelmente, poderiam ser outros.

A Tabela abaixo, elenca os processos de controle externo abertos na SeinfraPetróleo, 1ª Diretoria Técnica, e seus objetos contratuais correlacionados ao Comperj, além de informar em qual ano foi realizada cada uma das fiscalizações.

Tabela 1 - Relação de Processos em aberto sobre o Comperj





Objeto

Ano de Fiscalização

021.324/2008-6

Terraplanagem

2008

009.835/2010-5

Terraplanagem

2010

009.834/2010-9

UDAv, UCR, HCC

2010

007.315/2011-2

Estrada Convento

2011

007.648/2012-0

Estrada Convento

2012

006.637/2012-4

Pipe rack

2012

006.576/2012-5

Tubovias

2012

031.029/2013-2

Tubovias

2013

006.283/2013-6

Equipamentos UHOS

2013

006.981/2014-3

Gestão das obras Comperj

2014

Conforme demonstrado, são dez os processos em aberto nesta secretaria especializada de controle externo, relacionados ao Comperj. No entanto, esclarece-se que essa lista elenca apenas os processos que permanecem abertos, desconsiderando, portanto, aqueles já encerrados e os que por afinidade de matéria estão apensos a outros.

Nessa seara, cabe tecer breve comentário sobre dois processos da Tabela 1, que são relacionados à gestão do empreendimento como um todo. O primeiro, TC 006.283/2013-6, se refere à gestão da Petrobras quanto ao suprimento dos equipamentos UHOS - Ultra Heavy Over Size, que são equipamentos ultra pesados e de grandes dimensões, que demandam características de transporte especiais. Nesse processo, se analisam os impactos que a quebra na logística de transporte dos equipamentos UHOS provocou nos contratos de construção das unidades de processo, com aumento de custos que ultrapassa R$ 1,5 bilhão de reais. Já o segundo processo que se destaca - TC 006.981/2014-3 - avaliou, de forma ampla, a cadeia decisória do processo de implantação do Comperj, o que resultou no apontamento de gestão temerária.

Para permitir melhor clareza das fiscalizações e decisões desta Corte de Contas sobre o Comperj, preliminarmente, apresentar-se-á breve contextualização do empreendimento e as etapas de contratação das unidades principais, o que permitirá demonstrar, em paralelo, as ações de fiscalização empreendidas pelo TCU e relatar as respectivas determinações e recomendações do Tribunal, exaradas em cada um dos processos. Por fim, serão indicadas as ações adotadas pela Petrobras e suas consequências.

A) Contextualização das fiscalizações do TCU no desenvolvimento do projeto Comperj

O Comperj entrou na carteira de investimentos da Petrobras em 2004. À época, estudava-se o projeto conceitual de um complexo petroquímico integrado, composto de uma central de produção de matérias primas, denominada Unidade de Produção de Petroquímicos Básicos e de um parque de produção de produtos finais, Unidade de Produção de Petroquímicos Associados, além das plantas de utilidades e infraestruturas necessárias ao funcionamento do complexo.

O projeto seguiu na carteira de investimentos da Petrobras passando pelos portões de aprovação da Diretoria Executiva da Companhia, até que, em 2007, foi aprovada a antecipação de despesas para contratação das obras de terraplanagem da área na qual seria construído o empreendimento, a despeito do Projeto Comperj ainda não ter passado à fase de implantação - o que indicava a possibilidade de descontinuidade do empreendimento.

Logo que foram iniciadas as obras da terraplanagem, em 2008, a equipe técnica do TCU realizou fiscalização e prontamente apontou irregularidade no contrato, relacionada a critérios inadequados de pagamento de indenização por paralisação decorrente de chuvas, descargas atmosféricas e suas consequências. Frente à gravidade do que se relatava e do impacto em custos para o contrato, propôs-se a paralisação das obras. No entanto, prevaleceram os argumentos da Petrobras para a continuidade do contrato, sob a alegação de que a baixa execução contratual permitiria a realização de ajustes para sanear a execução contratual das irregularidades apontadas.

Dessa forma, a contratação seguiu até nova fiscalização do TCU no contrato de terraplenagem, realizado em 2010, na qual se verificou que os apontamentos anteriores somente foram agravados.

Nesse mesmo ano, 2010, a Diretoria Executiva da Petrobras aprovou a passagem do Trem 1 da refinaria do Comperj para a fase de implantação, que indica a autorização para início das obras segundo a sistemática de aprovação de projetos. Logo, iniciou-se a contratação das unidades de processo principais: UDAV, UCR, UHCC. Dessa vez, a fiscalização foi realizada tempestivamente nos contratos de construção dessas unidades, ocasião em que foram identificados relevantes indícios de sobrepreço, que chegavam a aproximadamente R$ 600 milhões, de forma conjunta, nos três contratos de obras.

Além dessas unidades, o TCU realizou fiscalização nesse mesmo ano no contrato de construção dos prédios destinados a abrigar as equipes de fiscais de obras da Petrobras, apurando-se novo indício de sobrepreço, de R$ 17 milhões, em um contrato de R$ 70 milhões.

No ano seguinte, 2011, a Petrobras realizou convite para contratar a construção da estrada de acesso ao Comperj, denominada Estrada Convento. A fiscalização do contrato indicou irregularidade na metodologia de contratação da Petrobras, expressa pela aceitação de propostas de preços que não possuíam relação unívoca com o Projeto Básico, o que provocava relevante incerteza sobre quais serviços e insumos efetivamente compreendiam o escopo da contratação.

Ainda no ano de 2011, a Petrobras contratou as obras das interligações entre as unidades. Duas contratações foram realizadas, as obras das Tubovias e as obras do Pipe Rack. Em 2012, esses contratos foram analisados em nova fiscalização, na qual mais uma vez foram apontados relevantes indícios de sobrepreços, além de irregularidades no procedimento licitatório das Tubovias.

Já nos anos de 2013 e 2014, não houve contratações de grande vulto no Comperj, e a Unidade Técnica responsável pelas fiscalizações das obras da Petrobras entendeu por bem avaliar os aspectos de gestão relacionado à implementação do empreendimento em seu conjunto, avaliando os atos de tomadas de decisão desde os estudos conceituais do programa até a gestão dos contratos.

Os resultados obtidos nessas fiscalizações indicaram Gestão Temerária do empreendimento, por uma série de decisões questionáveis na sequência de tomadas de decisão e na desconsideração de fundamentais análises de risco, contrariando os próprios normativos internos da Petrobras relacionados à implantação de projetos de investimento. Com esses trabalhos, foi possível identificar que aspectos relacionados ao planejamento e gestão da implantação do Comperj teriam sido causa de algumas das irregularidades apuradas nas fiscalizações anteriores, relacionadas a contratos de construção de unidades de processo, bem como causa de significantes alterações de prazo e custo do empreendimento.

Feita a contextualização, serão abordados com maior nível de detalhamento as determinações e recomendações exaradas pelo TCU, decorrentes das irregularidades apuradas no âmbito das fiscalizações no Comperj, indicando as medidas adotadas pela Petrobras e suas consequências para o andamento do empreendimento.



B) Processos de fiscalização

Em privilégio à clareza e concisão textual, os processos de fiscalização foram agrupados segundo critérios de afinidade de matéria e similaridade de objetos. Assim, o primeiro grupo a seguir apresentado trata das obras de terraplenagem, que envolve dois processos em aberto (TC 021.324/2008-6 e TC 009.835/2010-5), e referem-se precipuamente ao tema "verbas de chuva".

O segundo grupo relaciona os processos que tratam da construção da Estrada Convento, a qual conta com dois processos abertos (TC 007.315/2011-2 e TC 007.648/2012-0).

No terceiro grupo estão os processos relativos às unidades de processo UCR, UDAV e UHCC e o processo do Pipe Rack, dada à similaridade das técnicas de auditoria empreendidas, que foram essencialmente análises de preços com base nas estimativas de custos elaboradas pela Petrobras (TC 009.834/2010-9 e TC 006.637/2012-4). Além disso, o prosseguimento das análises dos processos para seus deslindes meritórios também são semelhantes.

Em seguida, no Grupo 4, foram reunidos dois processos das Tubovias (TC 006.576/2012-5 e TC 031.029/2013-2), devido à similaridade de objetos, a despeito desses processos indicarem fiscalizações amparadas em técnicas de auditoria distintas.

Por fim, o Grupo 5 contém os últimos dois processos, relacionados à gestão do empreendimento (TC 006.283/2013-6 e TC 006.981/2014-3).

Assim, passa-se ao detalhamento dos processos de fiscalização e das decisões decorrentes.

Grupo 1: TC 021.324/2008-6 e TC 009.835/2010-5 - Contrato de Terraplenagem do Comperj

Os dois processos em tela tratam das obras de terraplenagem do Comperj, essa obra iniciou-se em meados de 2008 e foi concluída no início de 2011, após a celebração de 20 termos aditivos. Foi contratado o Consórcio Terraplenagem Comperj, formado pelas empresas Andrade Gutierrez (líder), Queiroz Galvão e Construtora Norberto Odebrecht.

O valor inicial do contrato foi de R$ 819.800.000,00, sendo que desse total R$ 130.000.000,00 correspondia ao pagamento de indenizações por paralisações das obras por chuvas e suas consequências. Os aditivos de preço alcançaram R$ 360.045.319,30 e os aditivos de prazo mais do que dobraram o prazo de execução contratual, acrescentando 552 dias ao prazo inicial, que era de 480 dias. Além disso, houve transação extrajudicial - TEJ que acresceu R$ 31.429.642,23 à relação contratual. O somatório do contrato mais aditivos e TEJ chegou a R$ 1.210.474.961,53, ou seja, 47,6% a mais do que o valor inicialmente estabelecido.

Esse contrato foi fiscalizado em 2008, ocasião em que a Unidade Técnica representou contra a irregularidade na adoção de critério de medição antieconômico referente ao pagamento de verba indenizatória devido às paralisações decorrentes de chuvas, descargas atmosféricas e resgates arqueológicos. Tal situação indicava superfaturamento de R$ 23.221.267,92 já na sexta medição do contrato, quando inicialmente fiscalizado.

Diante dessa irregularidade, o então Ministro-Relator Augusto Nardes determinou a realização de oitiva do consórcio e audiências dos responsáveis na Petrobras. Após realizadas as oitivas e audiências, a matéria foi deliberada no Plenário do Tribunal, culminando no Acórdão 3.077/2010-TCU-Plenário, que conheceu da representação e determinou à Petrobras que buscasse a repactuação do contrato e a imediata retenção cautelar de R$ 76,5 milhões, até que se procedesse a necessária repactuação contratual. No caso de recusa pela repactuação por parte do consórcio contratado, a Petrobras deveria rescindir unilateralmente a relação contratual.

Ato contínuo à decisão plenária, o consórcio apresentou apólices de seguro-garantia no valor indicado para as retenções cautelares, mas apôs sucessivos embargos de declaração, suspendendo a efetividade do decisum no que se refere à determinação para repactuar o contrato. O Tribunal, rejeitando os embargos apostos por meio dos Acórdãos 1.449/2011-Plenário e 2.999/2011-Plenário, manteve a determinação à Petrobras para buscar a repactuação do contrato, que, à época da segunda deliberação, já indicava pagamentos de mais de R$ 200 milhões de reais a título de indenizações por ocorrência de chuvas.

Em tempo, as ações da Petrobras foram no sentido de defender a metodologia de cálculo das indenizações que fora atacada na fiscalização originária, tendo apresentado sucessivos memorandos e comunicados ao TCU, procurando rediscutir o mérito com argumentações que vinham, no fim último, em defesa dos interesses do consórcio contratado e em prejuízo da própria Companhia.

Assim, frente aos efeitos suspensivos dos recursos e da rediscussão de mérito reaberta pela Petrobras acerca da escorreita metodologia a ser aplicada, constatou-se em nova fiscalização realizada em 2010 que o valor inicial de R$ 130 milhões destinados ao pagamento de indenizações por chuvas no contrato de terraplenagem do Comperj havia sido acrescido em 250%, alcançando o total de R$ 454 milhões. Desse montante, R$ 400 milhões já teriam sido pagos à contratada à época da novel fiscalização, apenas da questionada verba indenizatória.

Após sucessivos embates técnicos acerca da metodologia, recentemente o Tribunal voltou a deliberar sobre o processo. O atual relator, Ministro Benjamin Zymler, se manifestou no voto condutor do Acórdão 666/2015-P, pela necessidade imediata de executar as garantias apostas pelo consórcio, para fazer frente aos prejuízos consumados pela Petrobras, no valor de R$ 73,5 milhões. Além disso, o acórdão referido determinou a instauração de processo de Tomada de Contas Especial, para buscar ressarcir os cofres da Petrobras do restante dos danos provocados.

Desse acórdão, recorreu novamente com embargos a Petrobras - mesmo sendo ela a beneficiária direta da decisão, e o consórcio intentou pedido de reexame. Resolvendo os embargos, o Acórdão 1.354/2015-Plenário os rejeitou. Já o reexame, encontrava-se em análise na Secretaria de Recursos deste Tribunal até o fechamento destes trabalhos de auditoria.

De todo o exposto, chama a atenção a postura da Petrobras, que movimentou esforços, por meio de seu departamento jurídico, vindo em socorro de sua contratada e em sentido contrário à manutenção de seus interesses, como bem quis defender este Tribunal. Ao se negar ao imediato cumprimento da repactuação contratual determinada pelo Tribunal e, em sentido oposto, por ter reaberto o debate técnico acerca da melhor metodologia para ressarcir custos por ocorrência de chuvas, a Petrobras deixou de dar efetividade a decisão do Tribunal que corrigia relevantes distorções contratuais em favor da Estatal.

Em tempo, há de se esclarecer que essa matéria também é objeto do TC 006.981/2014-3, que trata da gestão da implementação das obras do Comperj. Nesse processo, deverá ser discutida a estratégia elaborada pela Petrobras em conjunto com a Abemi, na definição do anexo contratual das verbas de chuvas. O que se tem percebido nas fiscalizações é que a adoção desse instrumento não foi ato isolado, mas coordenado com uma série de tomadas de decisão que provocaram severos incrementos de custos nas contratações, como a obrigação de aceleração de execuções contratuais e autorizações de serviços expedidas no início de períodos chuvosos. Também serão analisadas supostas orientações da Petrobras aos contratados para que mantivessem todos os equipamentos necessários à execução dos serviços mobilizados em todo o período contratual, o que não é praxe da boa engenharia, justamente por impossibilidades de execução de determinados serviços em períodos molhados.



Grupo 2: TC 007.315/2011-2 e TC 007.648/2012-0 - Estrada do Convento

A Estrada Convento é o acesso principal ao Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro a partir da BR 493-RJ. Em que pese sua extensão de apenas 8 km, a estrada foi contratada ao preço de R$ 235 milhões e, somando-se esse valor aos aditivos contratuais celebrados, o valor total alcançou R$ 280 milhões, enquanto o prazo inicial de 580 dias foi aditado em mais 602 dias, totalizando 1.182 dias de obras. Note-se que esse valor representa um montante de R$ 35 milhões por km de rodovia, fazendo da contratação uma das mais caras obras de rodovia de que se tem notícia no Brasil.

O TCU realizou três fiscalizações nessa obra, a primeira em 2011, ao início da contratação, ocasião em que não foi possível aplicar as técnicas de análises de preços tradicionalmente utilizadas pelo TCU e referendadas no Roteiro de Auditoria de Obras Públicas desta Corte de Contas, frente à insuficiência de detalhamento da proposta comercial vencedora do certame licitatório.

Assim, nessa fiscalização inicial chamou-se a atenção da Petrobras para a necessidade de mais bem detalhar os denominados Demonstrativo de Formação de Preços - DFP, por não demonstrarem uma correlação direta entre os insumos listados nos documentos e as atividades/serviços a serem executados na obra, conforme o projeto respectivo.

Com isso, expos a equipe técnica a possibilidade de aprovação de orçamentos distorcidos, a limitação na verificação de jogo de planilha na realização de aditivos, além de significativos prejuízos à atuação do Controle. Desse modo, foi declarada irregular a aceitabilidade de propostas de preços sem o necessário detalhamento e foi determinada oitiva da Petrobras acerca da matéria.

Nas auditorias posteriores, em 2012 e 2013, novos esforços foram empenhados na tentativa de analisar os preços da contratação, visto o macro indicador custo por km indicar relevantes distorções em relação ao mercado. Não obstante, a despeito de determinações para entrega de composições detalhadas de custos, a inexistência dos dados e a dicotomia existente entre as estimativas feitas pela Petrobras e o DFP do contrato impediram uma análise adequada.

Diante de tal situação de incerteza, nova estratégia de análise foi traçada pela equipe de auditoria e, por meio de Despacho da Exma. Sra. Ministra-Relatora Ana Arraes, de agosto de 2012, determinou-se a apresentação de relatórios técnicos consolidados contendo memoriais de cálculo com indicação dos desenhos que subsidiaram os respectivos levantamentos de quantitativos.

Tal exigência se fazia plenamente factível, uma vez que a contratada teria sido agraciada com aditivo contratual justamente para revisão do projeto executivo. Desse fato se presumia necessário que ao se realizar uma revisão ampla do projeto executivo se produzissem relatórios com levantamentos de quantitativos de insumos e de serviços, baseados nos desenhos e especificações de projeto, como é praxe na boa engenharia de detalhamento.

No entanto, após sucessivas solicitações de prorrogação de prazo, a Petrobras não teria apresentado o que foi determinado até uma nova fiscalização, tida em 2013, fruto da qual o Acórdão 1.919/2013-P reiterou a necessidade de apresentação dos relatórios de detalhamento de projeto.

Mais recentemente, a Petrobras enviou memorial com o objetivo de atender ao cumprimento da determinação - a propósito, de modo intempestivo, do que resta pendente a análise respectiva.

Aproveitando o ensejo desta fiscalização que se relata, diligenciou-se à Petrobras a entrega de relatórios finais da obra, data book, e projeto as built, para auxiliar na análise futura do processo. Retornando ao primeiro processo de 2011 (TC 007.315/2011-2), em que foi questionada a falta de detalhamento do Demonstrativo de Formação de Preços, previamente ouvida a estatal, foi proferido o importante Acórdão 621/2015-TCU-Plenário, aperfeiçoado pelo Acórdão 1.441/2015-Plenário, pelo qual o Tribunal definiu de maneira paradigmática a forma com a qual a Petrobras deve exigir a apresentação de propostas de preços em contratos de obra da estatal.

Assim, espera-se que a Petrobras passe a exigir maior detalhamento das propostas de preços de forma a permitir melhor definição do escopo da obra, além de esclarecer como serão distribuídos os riscos entre a contratada e o contratante, resultando também em maior controle e transparência de suas contratações.



Grupo 3: TC 009.834/2010-9 e TC 006.637/2012-4 - Construção de unidades de processo

A fiscalização realizada no âmbito do Fiscobras 2010, TC 009.834/2010-9, teve como objeto os contratos da Unidade de Destilação Atmosférica e a Vácuo - UDAV, da Unidade de Coqueamento Retardado - UCR, e Unidade de Hidrocraqueamento Catálitico - UHCC, todos do Comperj. Na ocasião da fiscalização, os contratos haviam sido recém firmados, não havendo ainda execução física das obras. Esses contratos perfaziam, a preços iniciais, o valor total de R$ 4.711.081.341,93.

Durante a execução, foram negociados aditivos que aumentaram o valor dos três contratos em mais R$ 1.822.596.957,51, o que representa aproximadamente 40% de acréscimos, fazendo o valor total das contratações chegarem a mais de R$ 6,5 bilhões de reais.

Os achados dessa fiscalização originária foram sobrepreços, adoção de regime de execução contratual inadequado ou antieconômico e contratação irregular por dispensa ou inexigibilidade.

As análises de preços das obras foram realizadas a partir das estimativas de custos elaboradas pela Petrobras, tendo em vista a fase embrionária das contratações no momento da fiscalização. Para isso, a equipe de auditoria valeu-se de adequações dos preços unitários das estimativas de custos aos referenciais de mercado e a esse orçamento ajustado fez-se incidir o limite superior da faixa de variabilidade + 20%, utilizada pela Petrobras como critério de aceitabilidade de propostas. Por fim, o valor resultante foi comparado ao valor da contração.

Segundo essa metodologia, foram apontados sobrepreços nos contratos que juntos alcançavam R$ 596.693.148,59, distribuídos da seguinte forma: R$ 355.411.418,12 no contrato da UCR e R$ 241.281.730,47 no contrato da UDAV. Como resultado dessas análises, a equipe ressalvou que a utilização do limite superior da faixa de variabilidade + 20% não era a melhor prática por não possuir amparo na legislação brasileira, mesmo considerando o Decreto 2.745/98. A título de exemplo, caso esse teto de aceitabilidade de propostas propugnado pela Petrobras fosse expurgado, as análises apontariam para mais de um bilhão de reais em contratos acima dos preços usuais de mercado. Em relação ao apontamento de sobrepreço, o TCU proferiu o Acórdão 2.537/2010-TCU-Plenário, determinando a realização de audiências dos responsáveis e oitivas da Petrobras e dos consórcios contratados. A Petrobras e os responsáveis vieram ao processo em defesa das contratações alegando não haver sobrepreços.

Como se destacou, a dita faixa de aceitabilidade de propostas possui relevante impacto no valor apurado de potencial prejuízo. Em face das repercussões de outras análises de preços que adotaram a mesma metodologia - em especial nas obras da Rnest -, nas quais se debateu extensivamente acerca da razoabilidade da incidência da faixa e da proporcionalidade dos percentuais em relação ao nível de detalhamento dos projetos e do mapeamento e distribuição dos riscos, as análises no âmbito do Comperj ficaram tacitamente sobrestadas.

Já o TC 006.637/2012-4 trata do contrato da obra do Pipe Rack do Comperj. Essa obra foi contratada pelo valor de R$ 1.869.624.800,00 junto ao Consórcio Pipe Rack, formado pelas empresas Construtora Norberto Odebrecht (líder), Mendes Júnior Trading e Engenharia e UTC Engenharia. O contrato teve aditivo de valor, acrescentando mais R$ 77.760.538,47 à relação contratual. A equipe constatou sobrepreço de R$ 516.379.165,07.

Nesse úlitmo caso, também em face das lacunas de informações que os DFP proporcionavam e os relevantes indícios de sobrepreço que as análises baseadas nas estimativas da Petrobras indicavam, a equipe de auditoria utilizou técnica diferenciada de análise. Partindo das quantidades de insumos e serviços dispostas nas estimativas de custos da Petrobras, fez-se comparação com as quantidades extraídas dos projetos respectivos. As divergências foram identificadas e tratadas. Diante dos resultados, foram avaliados os índices de produtividade adotados nas estimativas de custos, em comparação com literatura técnica especializada. O resultado foi a identificação de sobrepreço de quantitativo, em especial na quantidade de Homens-Hora (HH) necessários para realizar os serviços previstos.

Com a redução do quantitativo indicado de Mão de Obra Direta (MOD), a equipe se deparou com necessários ajustes na Mão de Obra Indireta (MOI), de modo a manter a relação MOI/MOD inicialmente estabelecida.

Conforme essa metodologia, foi apontado um sobrepreço contratual de R$ 516 milhões.

Nesse caso específico, o indicativo de sobrepreço existe e é válido, mas a evolução das análises ao ponto de indicar a obrigação de ressarcir em processo de Tomada de Contas especial pressupõe um comparativo com os reais índices de produtividade alcançados nas obras de refinarias da Petrobras. Isso se justifica por que existem exigências contratuais sui generis nessas obras, muitas das quais impostas por requisitos de SMS - Segurança, Meio Ambiente e Saúde, não representadas na literatura referenciada, e que impactam na produtividade das equipes.

Não obstante, também se faz preponderante considerar o ambiente não competitivo em que se desenvolveram essas obras, fundamentado na possível atuação de cartel do mercado construtor em conluio com a alta direção da estatal, como recentemente investigado pela Operação LavaJato. Um dos efeitos dessa possível - mas provável - falta de competitividade, da distribuição de obras a empreiteiras certas e de negociações entre empresas e a Petrobras em ambiente de conluio é a falta de incentivo à eficiência, o que afeta diretamente os índices de produtividade das equipes de trabalho (pelo menos o oficialmente ofertado pelas empresas vencedoras das licitações).

Também há considerar as contratações em ritmo acelerado (fast tracking), com a utilização de projetos básicos deficientes e incompletos, além das significativas alterações de escopos contratuais e de reorientação do empreendimento, como ocorreu de maneira relevante no Comperj.

Assim, por todos esses aspectos relacionados às análises de preço dos contratos das unidades de processo e do Pipe Rack do Comperj, sustenta-se a necessidade de reanálise dos contratos, com base em abordagens respaldadas nas novas informações decorrentes e compartilhadas pela justiça decorrentes da Operação Lava Jato. De maneira agregada às novéis análises de preço, além dos dados e documentos correntemente solicitados no presente trabalho, será oportuno confrontar as novéis informações relacionadas à contratação direta do Pipe Rack, face o ambiente investigado de eventual cartel e conluio em que foi celebrada a avença. Na mesma linha, será oportuno também parear as informações presentemente perquiridas relativas ao contrato das obras da Unidade de Craqueamento Retardado - UCR (R$ 1,93 bilhão), igualmente para verificar a situação de não realização de certame licitatório e a regularidade de seus preços em relação ao mercado, sob o amparo documental resultante das investigações decorrentes da Operação Lava Jato.

Grupo 4: TC 006.576/2012-5 e TC 031.029/2013-2 - Contratação das obras das Tubovias

A obra das Tubovias do Comperj foi contratada junto à empresa MPE Montagens e Projetos Especiais pelo valor de R$ 731.810.727,00. Conforme relatos no TC 006.576/2012-5, a equipe de fiscalização entendeu inadequada a desclassificação da proposta da empresa Galvão Engenharia, que teria apresentado a proposta de menor valor, situando-se R$ 162.966.305,20 abaixo da oferta contratada. Para mais bem elucidar a situação irregular, será apresentada breve contextualização histórica dessa contratação.

Para conseguir contratar as Tubovias do Comperj, a Petrobras teve que promover dois certames licitatórios.  No primeiro deles, que no linguajar próprio recebe o nome de "bid", foi deflagrado o Convite 0840290.10.8. Nesse certame, todas as empresas foram desclassificadas por preços excessivos, por terem superado o limite superior de +20% do valor da estimativa de custos da Petrobras. Relembra-se que a estatal petroleira utiliza costumeiramente uma faixa de aceitabilidade de propostas, normalmente variando entre -15% a +20% de sua estimativa de custos.

Diante da frustração do primeiro certame, a Companhia ainda tentou a negociação direta com o Consórcio que ofereceu a melhor proposta de preços naquele bid (Consórcio OCS - Camargo Corrêa, SOG - Óleo e Gás e Construtora OAS), mesmo diante de uma proposta com valor R$ 400 milhões acima de sua estimativa inicial de custos. Para tentar viabilizar a negociação, a Petrobras revisou sua própria estimativa, aumentando-a em cerca de 10%. Mesmo subindo o valor, não foi possível a contratação pelo consórcio ter se mostrado irredutível em sua proposta.

Assim, a solução adotada pela Petrobras foi abrir nova licitação, ou um "rebid"¸ no linguajar técnico utilizado pela Companhia. Antes, porém, novamente a estatal revisou sua estimativa de custos, aumentando-a para R$ 920.430.312,28, o que representa um incremento de quase 40% em relação a sua estimativa inicial. O que ocorreu nesse segundo certame (Convite 0974051.11.8) foi um movimento inverso do mercado. Ou seja, enquanto a Petrobras elevava sua estimativa de custos pela segunda vez, o mercado passou a apresentar propostas com preços muito inferiores ao que se verificou no primeiro bid. Essa situação provocaria a desclassificação de cinco propostas, mas não por preços excessivos, como ocorreu no primeiro bid, mas por preços "inexequíveis", por se situarem abaixo do limite inferior da faixa de aceitabilidade de propostas (-15%).

É de se notar que todas as propostas recebidas no primeiro bid se situaram em patamar bastante acima da estimativa inicial da Petrobras. Já no segundo bid se percebe movimento inverso, ou seja, todas as propostas vieram abaixo das iniciais, e quase a totalidade delas abaixo da nova estimativa da Petrobras, que, relembra-se, aumentou quase 40%.

Pelo gráfico, também fica fácil perceber que as seis propostas de valores mais baixos do segundo bid (rebid) se situariam dentro da faixa de aceitabilidade esperada pela Petrobras na primeira licitação. Nessa situação, apenas as propostas da Toyo e da Camargo Corrêa teriam preços considerados excessivos.

De volta ao segundo bid¸ que era o válido na oportunidade, vê-se pelo gráfico que apenas três proponentes teriam suas propostas consideradas válidas: a Toyo, a Camargo e a Usiminas. No entanto, no lugar de a Petrobras contratar com a melhor dessas propostas, novamente a estatal resolveu inovar, ao alterar sua estimativa de custos pela terceira vez, desta vez para baixo, chegando ao valor de R$ 837.031.063,50. Com isso, automaticamente duas outras empresas passaram a ter suas propostas dentro da faixa de aceitabilidade: a GDK e a MPE (esse novo movimento da Petrobras desclassificou do certame três outras propostas de preço). E assim foi que a Petrobras acabou por contratar a MPE para executar as obras das Tubovias do Comperj.

Irresignada com sua desclassificação, a empresa Galvão Engenharia (que não teve sua proposta alcançada pela última modificação da estimativa de custos da Petrobras e detinha a proposta de preço mais baixo) apresentou recurso à Comissão de Licitação justificando seus preços e demonstrando tecnicamente a exequibilidade de sua proposta. Porém, o recurso foi indeferido sob a alegação de que determinados itens do DFP, em comparação à estimativa de custos, não atenderiam aos objetivos da obra.

A conduta da Comissão de Licitação foi considerada irregular pela equipe de fiscalização do TCU, pois, primeiro, o convite não estabelecia critérios objetivos para classificação das propostas, e, segundo, as recorrentes revisões da estimativa de custos nos certames comprometeram sua confiabilidade como parâmetro de exequibilidade de preços para a contratação.

Cabe acrescentar que a empresa contratada, MPE, e uma concorrente, Serveng, não foram selecionadas para participar do certame inicial por não atenderem aos critérios de seleção de empresas estipulados pelo departamento de engenharia da Petrobras. No entanto, após se corresponderem com os então Diretores de Abastecimento e de Serviços, Paulo Roberto Costa e Renato Duque (evidências 1 e 2), receberam autorização para participarem do próximo certame que seria realizado (rebid), mesmo diante de ressalva de que não atendiam à totalidade dos critérios previamente estabelecidos (evidência 3).

Frente aos fatos relatados, à época da auditoria originária, momento em que a execução contratual apenas se iniciava, após ouvidas a Petrobras e a MPE foi proposta medida cautelar de anulação imediata de todos os atos praticados, e assim foi deliberado pelo Plenário, conforme o Acórdão 3.344/2012-TCU-Plenário.

Quando proferida a decisão de anulação da licitação, as obras das Tubovias se encontravam com apenas 1,09 % de execução física, e o valor financeiro executado era de apenas R$ 8 milhões, situação em que resultaria minimizado o perigo de dano reverso da medida. Ainda, a deliberação plenária reconheceu o direito a indenização à empresa MPE Projetos e Montagens Especiais pelos trabalhos já então realizados.

No entanto, como de praxe no âmbito desta Corte de Contas, a Petrobras exerceu seu direito de defesa novamente em sentido contrário a seus próprios interesses e em favor de sua contratada, com a interposição de embargos de declaração e posterior pedido de reexame. Diante das medidas suspensivas de efetividade da decisão do Tribunal, que protelou o cumprimento da determinação pela anulação em cerca de um ano, a obra avançou 14 pontos percentuais na execução física, o que passou a representar relevante dano reverso de sua interrupção definitiva, para a partir de então abrir novo procedimento de licitação e contratação que, àquele momento, já não mais seria sobre o mesmo objeto, mas referente a um remanescente de obra.

Dessa forma, frente a essa nova situação, o Tribunal conheceu dos pedidos de reexame impetrados (a MPE também se utilizou do instrumento recursal) e deliberou por reformar sua decisão anterior, conforme dispõe o Acórdão 2.143/2013-TCU-Plenário.

Para agregar ainda mais complexidade à relação contratual, após o reposicionamento do TCU frente o relevante dano reverso que se apresentava, verificou-se que a obra apresentava baixo desempenho da contratada, ao indicar apenas 15% de execução física dos serviços enquanto se esperava, àquele tempo, um percentual de execução de 42%.

Essa situação foi constatada em fiscalização objeto do TC 031.029/2013-2.

Ao final, a empresa MPE acabou por ceder 80% do contrato que havia firmado para o Consórcio formado pelas empresas Andrade Gutierrez (60%), GDK (20%) e ela própria (20%), com anuência da Petrobras. O contrato encontra-se em andamento, e estava com 77% de avanço físico quando da última medição obtida, em 1º/5/2015.

Diante do quadro, questionaram-se as providências adotadas, face aos atrasos causados pela empresa, tendo como principal critério as multas contratuais previstas. Dada a inércia dos gestores na aplicação das sanções previstas, a equipe de fiscalização entendeu irregular as condutas, resultando em audiências determinadas pelo TCU, colimadas no Acórdão 908/2014-TCU-Plenário.

A responsabilização dos gestores por toda a situação relatada resta viva, no âmbito dos processos 006.576/2012-5 e 031.029/2013-2.



Grupo 5: TC 006.981/2014-3 e TC 006.283/2013-6 - Gestão das obras do Comperj

A fiscalização na gestão das obras do Comperj, objeto do TC 006.981/2014-3, foi aderente à linha de ação do Plano de Controle Externo deste Tribunal de intensificar ações de controle voltadas ao incremento da qualidade e da eficiência das obras públicas, de modo especial, por meio da indução na Administração Pública da adoção de boas práticas de gestão de projetos e programas, inserindo-se num contexto de avaliação da Governança Corporativa da Petrobras.

O planejamento dos trabalhos partiu do levantamento realizado no TC 028.462/2013-0, que descreveu a evolução dos custos do Comperj desde sua concepção, em 2004, até a elaboração do Plano de Negócios e Gestão 2013-2017 da Petrobras. Em termos de governança corporativa, asseverou-se, no âmbito daquele levantamento, que a gestão de riscos do Comperj não aparentava ser fidedigna ao que pressupunham os normativos e sistemáticas internas vigentes, o que poderia ser causa de deficiência informacional nas tomadas de decisão estratégicas e na gestão da implantação dos projetos.

Objetivou-se, de maneira geral, identificar as principais decisões gerenciais que causaram impactos no cronograma e no orçamento das obras, bem como analisar o processo decisório que as suportou.

No decorrer da execução da auditoria, a equipe de fiscalização teve acesso a relevantes informações produzidas pela área de Estratégia Corporativa da Petrobras que oferecem um panorama mais atual sobre as necessidades de investimento do Complexo, bem como sobre sua viabilidade econômica.

O Comperj foi concebido em 2004, com previsão de conclusão em 2011, a um custo estimado de US$ 6,1 bilhões. Esse investimento evoluiu para US$ 8,4 bilhões em 2006. Após uma ruptura na estrutura conceitual ocorrida em 2010, com mudanças significativas no modelo de negócio, a evolução dos custos chegou a US$ 26,9 bilhões, para novamente subir para US$ 30,5 bilhões com o advento de outras modificações divulgadas no Plano de Negócios e Gestão 2013-2017.

Esses eram os mais recentes informes conhecidos pelo TCU quanto às necessidades de investimentos para o Comperj. No entanto, com os trabalhos da auditoria, constatou-se a existência de informações desconexas entre setores da Companhia. Enquanto a área de Estratégia Corporativa da Petrobras indicava necessidades de investimento para o complexo petroquímico de US$ 47,7 bilhões, e informava ser de US$ 21,57 bilhões os recursos já comprometidos com a primeira etapa construtiva (Trem 1 da refinaria), a Diretoria de Abastecimento afirmava ser de US$ 24,7 bilhões o total a ser desembolsado no empreendimento, e que o Trem 1 de refino custaria US$ 13,5 bilhões.

Diante dessa diferença de expectativas de investimentos, investigou-se a informação em outras fontes, como páginas do sítio oficial da Estatal na internet, sítios e documentos oficiais do Governo Federal, notícias veiculadas na imprensa, e em publicações oficiais da Companhia, como o Plano Estratégico 2030, o Relatório de Administração 2013, o Relatório de Sustentabilidade 2013, e o Formulário 20F (encaminhado à Comissão de Valores Mobiliários dos Estados Unidos da América), além do próprio Plano de Negócios e Gestão - PNG.

Constatou-se que não há informações claras - em quaisquer das fontes pesquisadas - que dessem notícia do total de investimentos que será realizado no Comperj, tampouco do montante de recursos já comprometidos para permitir a operação da primeira fase construtiva (Trem 1 da refinaria). Desse cenário, evidenciou-se um déficit de clareza na divulgação dos investimentos da Companhia.

Ainda, constatou-se que as datas divulgadas de início de operação das etapas construtivas subsequentes, em especial o Trem 2 da refinaria, não condiziam com as datas inseridas em documentos técnicos. Concluiu-se que essas divergências deram causa a confusão no mercado e a falhas de diagnóstico dos órgãos e entidades federais responsáveis pela gestão da disponibilidade energética do país, além de erros nas expectativas de crescimento econômico da economia brasileira.

As informações até então disponíveis indicavam que o Programa Comperj mantinha-se economicamente viável, apesar de já demandar investimentos em ordem de grandeza superior ao que havia sido inicialmente planejado. No entanto, frente aos novos dados angariados na auditoria, essa situação se inverteu, apontando para severa inviabilidade econômica, representada por um Valor Presente Líquido negativo de cerca de US$ 9 bilhões para o empreendimento. Com isso, conclui-se que, de todo o investimento realizado pela Petrobras no Comperj, cerca de US$ 9 bilhões deixarão de retornar aos investidores da Estatal ao final da vida útil do empreendimento.

No segundo achado de auditoria, que tratou da gestão de riscos e integração de cronogramas, concluiu-se que a Petrobras levou adiante a implantação do Comperj em um cenário de elevadas incertezas, revelado, principalmente, pela baixa maturidade dos projetos e pela indefinição dos modelos de parcerias.

Não obstante um cenário de elevadas incertezas e frágil gestão de riscos, a Petrobras optou por acelerar a construção do complexo, com um modelo fracionado de implantação, deflagrando as obras da primeira etapa construtiva sem sopesar os riscos associados dessa estratégia. Demonstrou-se que essa decisão ocorreu em desconformidade com normativos internos específicos e provocou a assunção desmedida de riscos com significativos impactos nas necessidades de investimento e nas expectativas de rentabilidade do empreendimento.

A ausência de análises sistematizadas dos riscos envolvidos e o rito acelerado que se impôs na implantação do Comperj contribuíram significativamente, a partir de então, para a ocorrência de diversas falhas gerenciais, verificadas em todos os níveis de gestão: estratégico, tático e operacional. Assim, por exemplo, a aceleração de cronogramas contratuais e o início das obras sem o amadurecimento do modelo de fornecimento de utilidades para o primeiro trem de refino desencadearam contratações diretas de grande vulto, aparentemente antieconômicas e com possível favorecimento.

Outras falhas de planejamento foram apontadas, como a definição da duração de tarefas para desapropriações com base unicamente na experiência de especialistas, sem levar em consideração peculiaridades ínsitas do Comperj. Como resultado, houve a quebra da logística de entrega de equipamentos críticos nos canteiros das empreiteiras, provocando impactos em prazos de tal magnitude que os aditivos de prorrogação contratual chegaram a ser maiores, inclusive, que os prazos inicialmente estabelecidos para a execução dos serviços, além dos custos adicionais terem ultrapassado a casa de um bilhão e meio de reais.

Por fim, encerrou-se a fiscalização com a conclusão de que o Comperj, originalmente aprovado em fev/2010 para demandar investimentos de US$ 26,87 bilhões, tenderia a exigir, segundo a avaliação de Pós-EVTE efetuada em dez/2012, investimentos de US$ 47,7 bilhões.

Mais recentemente, com a tardia publicação dos Balanços Patrimoniais da Petrobras referentes aos terceiro e quarto trimestres de 2014 apenas em abril/2015, foi divulgada a postergação da conclusão dos investimentos no Comperj por extenso período, com indicação de retomada das obras apenas no ano de 2019. Além disso, a Companhia fez provisões de perdas por desvalorização patrimonial do Comperj de R$ 21,8 bilhões de reais.

Os desmembramentos dessa decisão da Companhia e as eventuais responsabilizações de agentes por gestão temerária estão sendo tratadas no processo específico narrado.

A seu turno, o TC 006.283/2013-6 abordou também aspectos de gestão, porém com um enfoque mais específico, referente à logística de fornecimento dos equipamentos Ultra Heavy Over Size - UHOS, que são vasos de pressão, torres de resfriamentos, tambores de coque, entre outros, de dimensões e pesos excepcionais.

Tais equipamentos seriam fornecidos pela Petrobras às empresas contratadas para a execução das obras das unidades de processos. Para isso, foi estabelecido contratualmente entre a Petrobras e as empresas contratadas janelas de fornecimento dos equipamentos UHOS para que esses viessem a ser montados e comissionados nos devidos prazos estabelecidos no cronograma integrado das obras.

No caso, os fornecedores dos equipamentos entregaram os equipamentos para a Petrobras no prazo estabelecido, tendo-os descarregado no porto do Rio de Janeiro. No entanto, àquela época, a Petrobras não havia construído a infraestrutura logística necessária ao transporte desses equipamentos até o Comperj, a chamada "Via UHOS", que se integraria à Estrada Convento para acesso ao empreendimento. A obra da Via UHOS encontrava-se de tal maneira atrasada que sequer se havia obtido a licença ambiental para sua construção.

Assim, a Companhia foi obrigada a arcar com custos de armazenamento dos equipamentos no porto e com despesas não previstas, de "hibernação das obras". Na hibernação, são realizados serviços de inertização de equipamentos e tubulações já montados, com gases e elementos próprios para evitar a corrosão, além de inspeções periódicas e outros procedimentos de manutenção. A inclusão desses serviços não previstos e a prorrogação dos contratos de construção das unidades de processo por decorrência da quebra da logística de transporte dos equipamentos UHOS provocou aumentos de custo para o empreendimento que ultrapassam R$ 1,5 bilhão.

Assim, o processo TC 006.283/2013-6, que trata dos equipamentos UHOS, ainda aguarda por deliberação do Plenário do TCU. No entanto, dado o grande impacto que essa falha da gestão provocou no cronograma de implantação e nos custos totais do Comperj, a questão também está sendo analisada no âmbito do TC 006.981/2014-3, que trata da gestão de implantação do empreendimento. Desse modo, ainda que indiretamente, o Plenário do TCU determinou oitiva da Petrobras para que se manifestasse acerca das irregularidades apontadas, inclusive em relação aos equipamentos UHOS.

Da responsabilidade do Conselho de Administração e do Conselho Fiscal da Petrobras

Em atendimento à Comunicação ao Plenário, proferida na sessão ordinária realizada no dia 18 de março de 2015 pelo Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, abaixo reproduzida, a Segecex encaminhou para ciência dessa Secretaria e adoção das providências pertinentes.

(...) proponho que o Plenário do TCU determine às diversas unidades técnicas do Tribunal que, em cada processo inerente a possíveis falhas cometidas na gestão da Petrobras, elas se manifestem conclusivamente, nos seus pareceres técnicos, sobre a responsabilidade dos correspondentes membros do Conselho de Administração e até mesmo do Conselho Fiscal, atentando, especialmente, para os casos em que os referidos conselhos tenham praticado atos de gestão ruinosa ou tenham deixado de atuar com o necessário dever de cuidado; expondo, portanto, todos os atos, fatos e procedimentos, efetivamente, à luz do sol.

No que se refere a este processo, objetivou-se averiguar a situação atual das obras do Comperj, obter informações necessárias ao deslinde meritório dos demais processos de fiscalização relacionados ao empreendimento, bem como verificar o cumprimento das determinações exaradas ao longo das fiscalizações. Assim, a identificação da participação direta de membro do Conselho de Administração, do Conselho Fiscal da Petrobras, ou de atos de responsabilidade desses conselhos que tenham dado azo a irregularidades será feita caso a caso, no âmbito de cada processo de fiscalização aberto nesta Unidade Técnica.

Especificamente sobre a avaliação da atuação do Conselho da gestão do empreendimento como um todo, a tarefa está abrangida no TC 006.981/2014-3. (...)

3.1.8 - Conclusão da equipe:

A presente auditoria tratou de avaliar de que forma a Petrobras vem cumprindo as determinações e recomendações exaradas em Despachos de Autoridade e em Acórdãos do Tribunal de Contas da União, em decorrência de fiscalizações nas obras de implantação do Comperj. Objetivou-se, outrossim, oferecer um painel consolidado acerca das fiscalizações já realizadas pelo TCU, bem como situar os processos em aberto em instrução nesta unidade técnica.

Dado o caráter consolidador e informativo deste relatório, como ainda a natureza dos trabalhos direcionados à atualização do contexto fático necessário ao deslinde meritório dos autos já constituídos, a discussão sobre eventuais descumprimentos de determinações e eventuais responsabilizações serão tratadas, caso a caso, nos processos de origem, enquanto a este processo será proposto encerramento por cumprimento de sua finalidade.

4 - ESCLARECIMENTOS ADICIONAIS



4.1. Da Definição do Ministro-Relator

Consoante orientação disposta no Acórdão 448/2013-P, no caso de conexão entre um processo novo e outros pendentes, deve ser conservada a relatoria original dos processos pendentes, conforme o excerto: “9.8 conservar a relatoria original dos processos pendentes, quando da autuação de novo processo, se houver conexão entre este e aqueles, na forma do art. 2º, inciso XIX, da Resolução TCU 191/2006”.

No caso presente, o processo foi autuado preponderantemente para averiguar a situação atual das obras, considerando as auditorias já realizadas e em curso no empreendimento. Desse modo, considerando o fato de a maioria dos processos de fiscalização abertos nesta Secretaria Especializada de Controle Externo serem de relatoria do Exmo. Sr. Ministro Vital do Rêgo, inclusive aqueles objetos das mais recentes fiscalizações (TC 000.805/2015-7 e 006.981/2014-3), há prevalecer a orientação do supracitado aresto. Visão contrária poderia ensejar o julgamento do mesmo caso concreto por relatores distintos.

4.2. Da Restrição de Acesso

A Petrobras requereu em suas respostas aos Ofícios de Requisição o tratamento sigiloso irrestrito a todas as informações encaminhadas e seu não acesso por terceiros sob alegação de que os dados apresentados podem representar vantagem competitiva a outros agentes econômicos. Desse modo, em vista a atender à Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação), em especial ao artigo 25, § 2º, que informa ser dever da Administração assegurar o sigilo de informações enquanto delas custodiante, foi elaborada planilha de informações sigilosas para orientar a concessão de vista e cópia do processo, inserta ao Anexo I deste relatório. Por conter informações extraídas de documentos classificados como sigilosos, este relatório foi classificado como sigiloso.

5 - CONCLUSÃO

O relatório tratou das ações de controle externo empreendidas pelo Tribunal de Contas da União nas obras de implantação do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro, desde 2008. Demonstrou-se quais foram as determinações proferidas por Despachos de Autoridade e por decisões deste Órgão de Controle ao longo dos sete anos de fiscalização do empreendimento e como se posicionou a Petrobras frente às irregularidades apontadas e determinações exaradas.

Atualmente, se encontram abertos na SeinfraPetróleo, primeira Diretoria Técnica, dez processos de fiscalização referentes às obras do Comperj, além de mais um, referente ao Fiscobras/2015 (TC 000.805/2015-7), em curso concomitantemente a estes trabalhos que ora se relata. Os processos foram agrupados em cinco blocos, por afinidade de matéria ou objeto, permitindo uma visão consolidada e ao mesmo tempo independente de cada grupo.

No primeiro bloco foram tratados os processos relacionados às fiscalizações nas obras de terraplanagem, mais especificamente sobre o tema indenização de paralisações decorrentes de chuvas e suas consequências. Observou-se que a Petrobras não deu efetividade aos termos exarados no Acórdão 3.077/2010-TCU-Plenário, que determinou a repactuação do contrato ou sua rescisão unilateral, caso a contratada discordasse dos novos termos.

Outrossim, a Estatal, em aparente desfavor de seus próprios interesses, veio em socorro ao consórcio contratado por meio da interposição de recursos, provocando a reabertura da discussão de mérito e a consequente perda de efetividade da medida, de tal forma que o contrato se extinguiu sem que fosse realizada a repactuação determinada.

O principal impacto da determinação descumprida é que, em momento próximo ao final do contrato a "verba de chuva" inicialmente prevista em R$ 130 milhões foi aditada em cerca de 250%, alcançando R$ 454 milhões. Desse montante, R$ 400 milhões já teriam sido pagos à contratada.

Recentemente, em nova análise da matéria, o atual Ministro-Relator, Exmo. Sr. Ministro Benjamin Zymler, se manifestou no voto condutor do Acórdão 666/2015 pela necessidade imediata de executar as garantias apostas pelo consórcio para fazer frente aos prejuízos consumados pela Petrobras, no valor de R$ 73,5 milhões, e determinou a instauração de processo de Tomada de Contas Especial para buscar ressarcir os cofres da Petrobras do restante dos danos provocados.

Em seguida, no segundo bloco de processos, se tratou das seguidas fiscalizações nas obras de construção da Estrada Convento, abrangidos os temas: sobrepreço, projeto básico deficiente e insuficiência do detalhamento das propostas de preços.

Após três fiscalizações realizadas nessa contratação, em nenhuma delas foi possível aplicar as técnicas de análises de preços tradicionalmente utilizadas pelo TCU, face à insuficiência de detalhamento da proposta comercial vencedora do certame licitatório. As obras da Estrada Convento tiveram seu início em 2011 e na primeira fiscalização, nesse mesmo ano, foi considerado irregular o formato do DFP adotado, sem o necessário detalhamento para caracterizar o escopo da obra, o que daria ensejo a aprovação de orçamentos distorcidos, a limitação na verificação de jogo de planilha ao realizar-se negociações de aditivos, além de significativos prejuízos à atuação do Controle Externo.

Houve sucessivas determinações à Petrobras para entrega das composições detalhadas de preços, tanto no âmbito do TC 007.648/2012-0, por meio de Despacho, quanto no TC 006.282/2013-0, no qual o TCU deliberou o Acórdão 1.919/2013-Plenário. Neste último, foram acostados novos elementos ainda dependentes de análises técnicas. Mais recentemente, o TCU determinou, por meio do Acórdão 621/2015-TCU-Plenário, que a Petrobras passe a exigir maior detalhamento dos DFP em suas contratações.

Em continuidade, o terceiro bloco cuidou das obras das unidades de processos - UDAV, UCR, UHCC e também do Pipe Rack. Esses processos tratam de irregularidades de sobrepreço, contratação direta de obras de grande vulto e regime inadequado de execução contratual relacionado a itens de quantidades determinadas.

As análises de preços das obras foram realizadas a partir das estimativas de custos elaboradas pela Petrobras, por estarem à época em fase embrionária de execução e disporem as estimativas da Petrobras de melhor riqueza de detalhes do que os DFP. Adicionalmente, apontou-se a inadequação dos critérios de aplicação da faixa de aceitabilidade de propostas adotada pela Petrobras, que varia entre -15% a +20% do valor estimado.

Em relação à UDAV, UCR e UHCC, foi constatado sobrepreço inicial de aproximadamente R$ 600 milhões, que poderia chegar a mais de R$ 1 bilhão, caso o teto de aceitabilidade de propostas propugnado pela Petrobras fosse expurgado. Em relação à parcela de sobrepreço que independia do julgamento de mérito sobre a adequação da faixa de aceitabilidade de propostas, o TCU proferiu o Acórdão 2.537/2010-TCU-Plenário, determinando a realização de audiências dos responsáveis e oitivas da Petrobras e dos consórcios contratados. Já em relação ao Pipe Rack, foi apontado sobrepreço no valor de R$ 516 milhões, sob nova abordagem de auditoria, considerando as produtividades das equipes de trabalho.

Novas análises se fazem necessárias nesses contratos, tanto do Pipe Rack quanto das unidades de processo, assim como nas obras da UCR, contratada diretamente ao valor de R$ 1,93 bilhão, desta vez à luz das evoluções contratuais e do ambiente de mercado construtor eventualmente cartelizado em possível conluio com a alta administração da Petrobras em que se deram as contratações, como descortinado pela Operação Lava Jato.

No quarto bloco, se tratou da contratação das obras das Tubovias do Comperj, em cujo processo licitatório foram apuradas falhas no julgamento de propostas, além da existência de sobrepreço e inadequação de sanções aplicadas frente a inexecução contratual.

Para a construção das Tubovias do Comperj, houve três consecutivas tentativas de contratação, sendo que na terceira (com estimativa aumentada em 40% pela Petrobras), a Comissão de Licitação desclassificou as três melhores propostas de preço sob alegação de inexequibilidade. Porém, se comparadas à estimativa do primeiro certame, as propostas estariam dentro da faixa de aceitabilidade de preços. Com isso, o certame foi considerado irregular e foi determinada sua anulação, conforme Acórdão 3.344/2012-TCU-Plenário.

Não obstante, a Petrobras interpôs embargos de declaração e posterior pedido de reexame, mesmo diante de decisão que visava a tutela de seu patrimônio. Enquanto não foram decididos os embargos, a obra prosseguiu até o ponto em que restou configurado significativo risco de dano reverso, caso fosse cumprida a decisão de anulação do certame. Frente a essa nova situação, o Tribunal reformou sua decisão, por meio do Acórdão 2.143/2013-Plenário, sem contudo deixar de dar prosseguimento à responsabilização pela contratação irregular no TC 006.576/2012-5.

No quinto e último agrupamento de processos, constam dois relacionados aos aspectos de gestão das obras do Comperj. No primeiro (TC 006.283/2013-6), foram apontadas irregularidades na gestão do fornecimento dos equipamentos UHOS e seus impactos no cronograma integrado e no orçamento geral do empreendimento, ainda pendentes de deliberação plenária. O segundo processo (TC 006.981/2014-3) apontou gestão temerária da implantação do Comperj e aguarda análises técnicas de oitivas e audiências determinadas por meio do Acórdão 3.090/2014-Plenário.

Por último, também foi objetivo destes trabalhos avaliar a situação atual das obras e sua expectativa de conclusão. De início, constatou-se que os custos aprovados para as obras de implantação do Trem 1 da refinaria - única etapa aprovada do empreendimento - evoluíram de US$ 7,97 bilhões para US$ 14,65 bilhões (incremento de 83,8%). Além disso, foi constatado um avanço físico de 83,38% das obras dessa primeira etapa - Trem 1 da refinaria.

Apesar da expressividade da completude das obras, elas foram postergadas por extenso período de tempo pela Petrobras, motivada por medidas de preservação de caixa e alegados problemas na cadeia de fornecedores oriundos das investigações da "Operação Lava Jato". A nova previsão de partida do Trem 1 da refinaria é apenas em 2021. Isso resultará, segundo a própria Companhia, em custos adicionais de US$ 1,8 bilhão, impactando ainda mais o Valor Presente Líquido do empreendimento - que já era negativo, fazendo-o atingir o patamar de US$ 14,36 bilhões negativos.

Diante de todo o exposto e dado o caráter consolidador e informativo do presente relatório, em síntese, do apanhado histórico das fiscalizações empreendidas pelo Tribunal nas obras de implantação do Comperj, conclui-se que para cada determinação corretiva do TCU, a resposta comum da Petrobras foi a interposição de recursos e medidas processuais tendentes a postergar o cumprimento das determinações, provocando, em alguns casos, a perda de efetividade das ações de controle externo. Caso a caso, as oportunidades de melhoria na gestão estratégica de respostas da Petrobras às fiscalizações de controle externo serão encaminhadas aos respectivos processos.

Assim, propõe-se o encaminhamento de cópia de inteiro teor do relatório e acórdão que vierem a ser proferidos aos processos conexos, para que, no âmbito de cada um deles, as informações e papéis de trabalho colacionados no presente relatório (já constituído no intuito de atualizar o contorno fático para a viabilização do deslinde meritório daqueles autos já constituídos) subsidiem as análises dos eventuais descumprimentos de determinação indicados, com as consequentes responsabilizações.

Além disso, será proposto encaminhamento de igual cópia de inteiro teor do relatório e acórdão que vierem a ser proferidos ao Conselho Fiscal da Petróleo Brasileiro S.A., à Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados, à CPI da Petrobras na Câmara dos Deputados e ao Ministério Público Federal, prestando as informações relativas à atuação do Tribunal de Contas da União no âmbito das obras de implantação do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro e as ações realizadas pela Petrobras frente às determinações do Tribunal.

6 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO (Proposta da equipe)

Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, para posterior encaminhamento ao gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator Vital do Rêgo, propondo:

4.1 - determinar à SeinfraPetróleo que:

4.1.1 - encaminhe cópia do inteiro teor do relatório e acórdão que vier a ser proferido aos processos 021.324/2008-6, 009.835/2010-5, 007.315/2011-2, 007.648/2012-0, 009.834/2010-9, 006.637/2012-4, 006.576/2012-5, 031.029/2013-2, 006.981/2014-3 e 006.283/2013-6, para que, no âmbito de cada um deles, as informações colacionadas no presente relatório subsidiem as análises de eventuais descumprimentos de determinação, bem como as consequentes responsabilizações.

4.1.2 - encaminhe cópia do inteiro teor do relatório e acórdão que vier a ser proferido ao ao Conselho Fiscal da Petróleo Brasileiro S.A., à Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados, à CPI da Petrobras na Câmara dos Deputados e ao Ministério Público Federal;

4.2 - arquive o presente processo, nos termos do art. 169, inciso II, do Regimento Interno do TCU.


  1. Concluso o Relatório de Fiscalização, o titular da 1ª Diretoria Técnica da Seinfra-Petróleo, na condição de supervisor da auditoria, pronunciou-se quanto aos relatos da equipe, tecendo especial consideração em relação à confidencialidade dos autos (peça 15):

Trata-se de auditoria realizada nas obras de construção do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro - Comperj, no âmbito do Fiscobras/2015, em cumprimento ao Despacho de 17/12/2014, do Min. Walton Alencar Rodrigues (TC 029.823/2014-5).

As razões que motivaram esta auditoria foram a necessidade de prestar informações atualizadas a respeito do empreendimento Comperj ao Congresso Nacional e demonstrar de que forma o TCU vem fiscalizando as obras de sua implantação; sem prejuízo de coligir informações necessárias ao deslinde meritório dos processos de controle externo abertos neste Tribunal.

Foram avaliados dez processos abertos na primeira Diretoria Técnica da SeinfraPetróleo, específicos sobre o Comperj, dando notícias de seus objetos de fiscalização, das deliberações do TCU e das ações subsequentes adotadas pela Petrobras.

Ao final dos trabalhos técnicos, foi relatado um achado de auditoria: Descumprimento de determinação exarada pelo TCU. No entanto, registrou a equipe que o achado não é propriamente hábil a demonstrar ilegalidade estrita em descumprimentos de determinações exaradas pelo TCU, mas expor consequências de ações subsequentes da Petrobras, em decorrência das irregularidades desvendadas pelas fiscalizações e das determinações para adoção de medidas corretivas, recorrentemente alardeadas por esta Corte.

De modo geral, concluiu a equipe que para cada determinação corretiva do TCU, a resposta comum da Petrobras foi a interposição de recursos e medidas processuais tendentes a postergar o cumprimento das determinações, o que provocou, em alguns casos, a perda de efetividade das ações de controle externo encampadas pelo Tribunal.

De início, consigno que os trabalhos técnicos não carecem, a meu juízo, de quaisquer aperfeiçoamentos. O relatório expõe com clareza os objetivos da auditoria, os critérios adotados e os exames efetuados, razão pela qual anuo, na totalidade, às conclusões alcançadas.

Sem prejuízo de minha concordância, considero relevante abordar um elemento não de natureza técnica, mas instrumental: o sigilo das informações.

Note-se que a equipe técnica registrou ter recebido a solicitação de tratamento sigiloso irrestrito a todas as informações encaminhadas em respostas aos ofícios de requisição, sob a alegação de que os dados apresentados podem representar vantagem competitiva a agentes econômicos.

Assim, por estar o TCU custodiando informações supostamente sigilosas, por prudência e em obediência à Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011), a equipe técnica manteve o grau de sigilo atribuído aos documentos elencados como evidências dos trabalhos, bem como do próprio relatório de auditoria. No entanto, a própria Petrobras não fez o mínimo, que é observar os requisitos legais fundamentais para a classificação de informações com restrição de acesso, como disposto no citado diploma legal em seu artigo 28.

Partindo, portanto, do princípio básico da LAI que expressa em seu art. 3º, inciso I, o dever de observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção, a ausência de indicação precisa dos pressupostos de fato e de direito que suportam a desejada restrição de acesso ensejaria a publicidade das informações. Não obstante, em confronto com o dever do Estado de controlar o acesso e divulgação de informações sigilosas, mesmo diante de dados e informações apenas indicados como sigilosos pela Petrobras (sem respeitar os requisitos legais de classificação), agiu de fato prudentemente a equipe técnica, ao buscar a proteção dos documentos que evidenciam os trabalhos de auditoria do acesso público; postura com a qual anuo, nesta fase processual.

Não obstante, a situação a ser enfrentada atrela-se ao sigilo atribuído ao relatório de auditoria.

Em linhas gerais, foram consignados no relatório apenas dados consolidados de contratações, estimativas de custos, investimentos e de resultados de análises econômicas do Comperj, além de outros dados genéricos. Em nenhum momento se discorreu acerca de tecnologias proprietárias da Petrobras - ou por ela contratadas, sobre o processo de refino, metodologias próprias de estimativas ou sobre estratégias de distribuição, transporte ou comercialização de produtos. No mais das vezes, foram expostos dados extraídos tão somente de contratações de obras de construção civil e de montagem eletromecânica que, salvo melhor juízo, não se revestem da capacidade de revelar segredo industrial decorrente da exploração direta da atividade econômica da estatal petroleira.

Ademais, a quase totalidade das informações consignadas no relatório já foram ao descortino público, seja por meio do Juízo Federal encarregado da condução da Operação Lava Jato, seja pela própria imprensa. Não há, portanto, informação nova disposta no relatório de auditoria; quando muito, apenas um dado ou outro já divulgado e que teria sido atualizado pela equipe técnica, à luz dos novos elementos angariados durante os trabalhos.

Em contraponto ao desejo da estatal pela não publicidade das informações, está o dever de transparência das contratações públicas, estatuído não apenas na Lei Maior da República, mas na própria Lei de Acesso à Informação, que impôs como obrigação aos órgãos e entidades públicos promover, independentemente de requerimentos, a divulgação de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. Ora, na atual situação em que se encontra a Petrobras, tendo vindo a público recentemente registrar perdas contábeis por desvalorização de ativos que montam R$ 21,8 bilhões apenas no Comperj, e tendo seu nome e/ou de seus ex-gestores envoltos em um sem número de processos judiciais que tratam de lavagem de dinheiro e pagamento de propinas relacionadas justamente a obras como as fiscalizadas pelo Tribunal, o descortino social das supostas informações sigilosas passa a ser mais do que imposição legal por representar interesse coletivo, mas medida de tutela do patrimônio de imagem da Petrobras.

Mais do que nunca é hora de expor à sociedade o que de fato houve nessas contratações, corrigir as falhas, punir culpados, e adotar medidas proativas de controle, de modo a recolocar a maior estatal brasileira de volta ao patamar de empresa sólida e respeitada em que merece estar.

Isso posto, submeto os autos à apreciação superior, para posterior remessa ao Gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator Vital do Rêgo, com as propostas originalmente consignadas pela equipe técnica, acrescidas da consideração pelo registro do relatório de auditoria como documento público.



  1. Ao final o dirigente da Seinfra-Petróleo, anuindo às sugestões da equipe de auditores e do supervisor dos trabalhos, acostou seu pronunciamento à peça 16:

Não há achado de alta complexidade ou grande impacto.

Não obstante, tanto ressalto a relevância do trabalho, como indico a precisão da manifestação precedente do supervisor. A auditoria empreendeu histórico do empreendimento, aliado ao acompanhamento "pari passu" realizado por esta Corte. Demonstrou-se que, diante dos riscos e irregularidades alardeados pelo TCU, caso adequadamente tratados os potenciais prejuízos então ajuizados, o resultado aos cofres da Companhia poderia ser outro.

De acordo com essa indução, de todo adequada a juntada da decisão que este Tribunal deliberar a cada um dos processos abertos para a apuração de prejuízos, de modo a auxiliar à devida delimitação de responsabilidades. Destaco, entre os processos abertos, o TC 006.981/2014-3, que avalia a "gestão do Comperj". Considerando os fatos escrutinados naquele trabalho, com a identificação de potencial gestão temerária, acredito que o cenário de alertas indicados pelo TCU seja primordial para averiguar as exigibilidades do "gestor médio" da Companhia, em seu dever de diligência de assegurar os interesses da estatal.

Alinho-me também às considerações do Diretor em face do não atendimento da Lei de Acesso à Informação nas classificações de sigilo dos documentos entregues à auditoria, pela Petrobras. Ao restringir o acesso público das informações, afinal, deve existir uma motivação hábil a sombrear a publicidade e a transparência devida pela Companhia aos cidadãos e a seus acionistas. Quando inexiste tal justificativa, pautada nos requisitos estabelecidos pela Lei 12.527/2011, abre-se caminho para a invalidação do ato que classificou a informação.

A Lei 9.784/1999, em seu art. 50, impõe a motivação como requisito de validade do ato administrativo. Ausente - ou, principalmente, inconsistente - a justificativa, nos fins do interesse público primário, o ato pode (e deve) ser desconstituído.

No caso concreto, nos moldes da bem colocada manifestação do supervisor, não se vislumbra prejuízo à companhia do livre acesso às informações. Pelo contrário: tal "accontability" incrementaria a sua governança.

Em verdade, é praxe na estatal a "pré-classificação" de todo e qualquer documento enviado ao TCU como sigiloso. Via de regra, tais classificações vêm desacompanhadas das justificativas hábeis para a limitação de acesso. A recalcitrância, nesse pano de fundo, mais se assemelha a eventual barreira à publicação de falhas da gestão da Companhia, que propriamente o enquadramento legal decorrente da preponderância de outros valores públicos (ou mesmo empresariais) prestigiados.

Em face do que expus, assim, sem prejuízo da classificação do relatório como público pelo diretor, tal como empreendido pela equipe, sugiro acrescentar à proposta de encaminhamento o seguinte:

Determinar à Petrobras, com base no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, doravante, sob pena de os documentos serem considerados como públicos, atente para a necessidade de elencar os motivos estabelecidos no art. 22 c/c 28 da Lei 12.527/2011, sempre que a Companhia classifique como "não públicos" os documentos e informações encaminhadas a esta Corte, fazendo acompanhar de elementos que consubstanciem os seguintes elementos, nos termos do art. 14, §§ 1º e 3 da Resolução-TCU 254/2013:

i) grau de confidencialidade (público, reservado, secreto, ultrassecreto, pessoal ou sigiloso);

ii) grupo de pessoas que pode acessar a informação;

iii) assunto sobre o qual versa a informação;

iv) justificativa e fundamento legal da classificação;

v) data de término da restrição de acesso ou evento que defina o termo final alternativo;

vi) responsável pela classificação.

Eis o Relatório.






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