Tribunal de contas da união tc 029. 346/2013-4



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13. As relações de aspecto guardam, portanto, proporcionalidade em relação às resoluções nativas. Diante destes elementos, passo ao exame do caso concreto.

14. Como se pode depreender da tabela acima, a resolução nativa exigida pelo edital ora examinado (1920 x 1200) corresponde a uma relação de aspecto 16:10 (1,60).

15. Ocorre que, de acordo com o mesmo edital, seriam aceitos monitores nos formatos 16:10 ou 16:9. Ora, a partir da mesma tabela, fica evidente a incompatibilidade de exigir-se que um monitor com relação de aspecto 16:9 apresente resolução nativa de 1920 x 1200, por absoluta impossibilidade gráfica.

16. Portanto, parece bastante plausível a justificativa apresentada pela EBSERH no sentido de que, caso o monitor ofertado fosse 16:10, este deveria ter a resolução nativa de, no mínimo, 1920 x 1200 linhas. Por outro lado, caso o monitor fosse 16:9, este deveria ser capaz de receber e processar imagens geradas na resolução 1920 x 1200. Para maior detalhamento, trago à colação trecho das razões apresentadas pela representada:

Para esclarecer, a resolução exigida tem importância na medida em que o descritivo permitia a oferta de monitores nos dois padrões de razão de tela, ou seja, 16:9 ou 16:10. As implicações destes formatos são as seguintes:

1. Em se tratando de monitores de LCD, temos normalmente as configurações 4:3, 5:4, 16:9 e 16:10.

2. A resolução intrínseca destes monitores é razão da proporção entre o número de colunas (horizontal) pelo número de linhas (vertical), ou seja, quando o numerador é dado pela resolução desejada e o denominador é igual a 120 por convenção. Isto é: 1920/120 (colunas) = 16 e 1200/120 (linhas) = 10, resultando em 16:10 para a resolução 1920 colunas por 1200 linhas. O mesmo raciocínio se dá para monitores com proporção 16:9, ou seja: 1920/120 (colunas) = 16 e 1080/120 (linhas) = 9, logo, a proporção da tela é de 16:9 para a resolução 1920 colunas por 1080 linhas, e assim por diante.

3. Como foi permitida a oferta nos dois padrões de proporção (16:9 ou 16:10), a exigência precisava ser comprovada com a característica de aceitar sinais de resolução maior ou igual a 1200 linhas.

(...)

6. No caso em questão, bastaria, quando o monitor oferecido fosse padrão de proporção 16:9, identificar, em obediência aos itens do edital que orientaram quanto à forma da apresentação da proposta, onde deveriam os licitantes demonstrar claramente as características exigidas, que o monitor, apesar de ter 1920 colunas por 1080 linhas de resolução, era capaz de trafegar e ou amostrar sinais de 1200 linhas.



17. Significa que, apesar da aparente inconsistência conceitual (resolução nativa x resolução máxima), as evidências sugerem que, na verdade, a exigência da resolução de 1920 x 1200 linhas feita no edital, quando tratar-se de monitor 16:9, refere-se à resolução máxima, e não à resolução nativa. E de acordo com as justificativas encaminhadas pela EBSERH, a empresa vencedora logrou comprovar que seu produto é capaz de receber e processar sinais com resolução de 1920 x 1200 linhas.

18. Importante frisar, ainda neste tópico, que, na audiência pública lançada pela entidade previamente à abertura do certame, o único questionamento acerca da resolução exigida para os monitores versou sobre “a vantagem da resolução de (sic) 1940 x 1080 linhas”, encaminhada pela empresa Olympus. Em sua resposta, a EBSERH explicou que a resolução fixada em edital foi especificada pelos próprios Hospitais Universitários, de modo a atender as necessidades técnicas e didáticas, uma vez que os monitores servirão para acompanhamento de procedimentos pelos alunos universitários. Não foi apontada qualquer outra dúvida ou questionamento pelas demais empresas interessadas.

19. Conclui-se, portanto, que as disposições relativas à resolução do monitor não podem ser apontadas como óbice intransponível ao entendimento das exigências editalícias ou à formulação das propostas, não se identificando, aqui, irregularidade capaz de macular o procedimento licitatório.

20. Por fim, ainda em relação a este tópico, devo destacar que a questão relativa à resolução dos monitores ofertados pela empresa Stryker do Brasil Ltda. encontra-se judicializada (AO 62180-18.2013.4.01.3400/DF, em trâmite no Tribunal Regional Federal da Primeira Região, sob o nº AI 0066723-79.2013.4.01.0000/DF), sendo que ali foi negada a antecipação da tutela (peça 39).



b) aceitação de itens acima do valor estimado pela administração, em descumprimento ao item 6.1.2 do edital do Pregão 21/2013.

21. Em relação a este aspecto, a entidade esclareceu que, para determinados itens (4, 5, 10, 38, 39, 45, 46, 62, 63, 92, 109, 110, 111, 131, 132, 133, 134), espalhados por diversos grupos, a diferença se deu, na verdade, em razão de erro no registro do quantitativo no Comprasnet.

22. Conforme relatado, o sistema não permitiu a correção dos quantitativos para os números previstos no edital, uma vez que o certame já estava em curso. Por esta razão, optou-se por dar continuidade à licitação, sem prejuízo de informar aos participantes o ocorrido, a fim de que pudessem ajustar suas propostas às quantidades efetivamente demandadas no edital. A documentação encaminhada comprova tal ocorrência.

23. Aliás, o próprio edital, em seu item 1.3, já previa que, no caso de discordância entre as descrições do edital e do Comprasnet, prevaleceria aquele, sendo este mais um elemento a militar a favor da regularidade dos procedimentos.



24. Ademais, conforme se constata na tabela seguinte, mesmo com a falha no quantitativo de determinados itens, foram obtidos, ao final do certame, descontos em relação ao valor de referência:

Item

Valor Global de Referência

Valor Global Aceito

Desconto /Acréscimo

Empresa vencedora

1

R$ 67.925.404,97

R$ 47.181.500,00

31%

H Strattner e Cia Ltda.

2

R$ 2.956.910,18

Cancelado na aceitação

3

R$ 4.667.722,90

R$ 1.738.000,00

63%

Labor Med Aparelhagem de Precisão Ltda.

Grupo 1

R$ 5.020.697,60

R$ 4.750.000,00

5%

H Strattner e Cia Ltda.

Grupo 2

R$ 5.382.986,00

R$ 5.315.004,80

1%

H Strattner e Cia Ltda.

Grupo 3

R$ 2.444.583,00

R$ 2.990.000,46

-22%

H Strattner e Cia Ltda.

Grupo 4

R$ 25.849.578,20

R$ 22.197.100,00

14%

H Strattner e Cia Ltda.

Grupo 5

R$ 7.052.953,50

R$ 6.711.999,75

5%

H Strattner e Cia Ltda.

Grupo 6

R$ 15.394.657,70

R$ 13.749.999,50

11%

H Strattner e Cia Ltda.

Grupo 7

R$ 20.622.970,50

R$ 18.580.000,50

10%

H Strattner e Cia Ltda.

25. Especificamente no que tange ao grupo 3, único em que, a princípio, foi apurado acréscimo, os cálculos encaminhados na oitiva evidenciam que, ao considerarmos os quantitativos efetivamente previsto no instrumento convocatório, o valor global de referência foi, na verdade, equivalente a R$ 3.162.952,94, de modo que o valor global aceito representou um desconto de 5,47%, e não o suposto acréscimo de 22%.

26. Quanto aos demais itens em que se observou adjudicação por valores acima da referência, é importante destacar, inicialmente, que todos eles fazem parte de grupos de produtos a serem adquiridos em conjunto. É o que se extrai das justificativas apresentadas e também do item 6.2 do edital, ao estabelecer que a classificação das propostas será pelo critério de menor preço global.

27. Conforme esclarece a entidade em suas justificativas:

(...) o agrupamento ocorreu exatamente em virtude da viabilização técnica, haja vista que foram formadas as caixas por especialidade médicas cirúrgicas, pelo fato do conjunto de itens não ser, na rotina hospitalar, desmembrável, como se peças individuais fossem. A formação desses "kits” garante: a rotina hospitalar; a composição adequada de cada caixa cirúrgica; o completo processo entre o centro cirúrgico - central de esterilização (prática internacionalmente reconhecida), e a desnecessidade de centro de distribuição, conforme informado no Comprasnet.

28. Com efeito, a partir do edital (item 2 do Termo de Referência), é possível identificar que cada um dos grupos destina-se a uma especialidade ou modalidade de procedimento médico específico. Plenamente justificável, portanto, o agrupamento de determinados itens.

29. Prosseguindo com suas explicações, a EBSERH informa que o procedimento encontra amparo nas próprias orientações contidas no sítio de compras do Governo Federal, conforme se pode observar:

(...) 5- PREGÃO ELETRÔNICO PREÇO GLOBAL (LOTE)

5.1.1. No Pregão por Lote, como os Fornecedores enviam suas propostas?

R - O(s) grupo(s) formado(s) no SIDEC refletir-se-ão na tela de proposta do Fornecedor, que obrigatoriamente, terá que cotar todos os itens do grupo, como condição de participação. O Sistema fará automaticamente a totalização dos valores cotados para os itens do grupo; As propostas são enviadas da mesma forma que a atual, porém para o preenchimento do grupo, o Fornecedor terá que fazer seu detalhamento em outra janela, preenchendo, obrigatoriamente, todos os itens do grupo, fornecendo a quantidade total solicitada, tanto para os pregões SISPP como SISRP, salvando, em seguida, a proposta.

5.1.2. No Pregão por Lote, como serão efetuados os lances pelos Fornecedores?

R - Os lances para os grupos serão feitos em telas diferentes da tela principal do envio de lances, para cada item do grupo. O lance vencedor, será o menor lance na soma total dos itens do grupo.

5.1.3. No Pregão por Lote, como serão tratadas as demais funcionalidades para o Fornecedor?

R - As demais funcionalidades para o Fornecedor, como a intenção de recursos e a fase de recursos serão tratadas por grupo e não pelos seus itens.

(...)


5.2 - PREGOEIROS

5.2.1. Como é feita a Análise das Propostas pelo pregoeiro?

R - O pregoeiro, quando acessar a opção "Análise das Propostas" de um grupo, visualizará todas as propostas enviadas. A desclassificação de um Fornecedor será feita para toda a sua proposta para o grupo. O pregoeiro, ao abrir os itens para análise, abrirá os grupos e procederá à análise das propostas dos itens daquele grupo. A desclassificação de um único item de um determinado grupo implicará na desclassificação da proposta para todo o grupo, ou seja, a proposta somente será aceitai se atender aos requisitos para todos os itens do grupo.

5.2.2. Como é feita a fase de lances pelo pregoeiro?

R - O pregoeiro, ao abrir o grupo, estará automaticamente abrindo todos os seus itens para lances. Na fase de lances, muito embora a classificação final seja pelo valor global do grupo, a disputa será por item. A cada lance ofertado (por item), o Sistema atualizará automaticamente o valor global do grupo, sagrando-se vencedora a empresa que ofertar o menor valor global do grupo; O pregoeiro apenas acompanhará os lances, como faz atualmente, podendo excluir lances de itens do grupo e acompanhar os melhores lances para o grupo (que define o vencedor) e para os seus itens do grupo.



5.2.3. Como é feita a fase de Aceitação pelo Pregoeiro?

R - Nesta fase, a classificação dos Fornecedores dar-se-á de acordo com a melhor proposta total para o grupo. O pregoeiro será levado automaticamente a visualizar todos os itens do grupo e poderá confirmar a aceitação do Fornecedor. A recusa de algum Fornecedor acarretará a recusa, automática, de todos os itens do grupo por ele ofertado.

30. De fato, o procedimento de agrupamento encontra-se amparado na legislação aplicável, uma vez que foi fixado, no edital, o critério de aceitabilidade por preço global, conforme exigido no art. 40, inciso X, da Lei nº 8.666/1993.

31. Assim, em que pese o fato de determinados itens terem sido adjudicados por valores superiores à referência, não há como desconhecer que os grupos foram adjudicados pelo menor preço global ofertado, inclusive com desconto sobre o valor estimado pela administração.

32. Aliás, importa frisar que o interesse está na aquisição de cada caixa cirúrgica destinada a uma especialidade médica. Daí a necessidade de divisão e aquisição dos produtos por grupos, a fim de manter a compatibilidade entre os componentes de cada caixa. Neste sentido foi a própria manifestação da entidade, nos seguintes termos:

A Ebserh não descumpriu o item 6.1.2 do edital do Pregao Eletrônico nº 21/2013, o qual dispõe que não será aceita a proposta ou lance vencedor cujo preço seja incompatível com o estimado pela Administração, tendo em vista que foram aceitas as propostas compatíveis com os valores estimados para os respectivos grupos.

Nesse ponto, é preciso destacar a peculiaridade do objeto do certame, no qual os grupos são compostos por itens que necessariamente deverão ser adquiridos em conjunto, tendo em vista que os grupos são formados por caixas de especialidades medico cirúrgicas, pelo fato de o conjunto de itens não ser, na rotina hospitalar, desmembrável corno se fossem pecas individuais. Com isso, foi planejada aquisição de grupos completos, de modo que a análise dos valores item a item se mostra infrutífera, posto que deve ser observado o valor global do grupo.

33. A EBSERH reconhece, ainda, que:

(...) se, de fato, a aquisição de itens separadamente fosse realizada, dar-se-ia oportunidade de ganhos extraordinários por parte do fornecedor. Não sendo esse o caso, a aquisição dos grupos completos - caixas cirúrgicas traz a certeza de que a economia obtida pela proposta vencedora será refletida no dispêndio dos recursos públicos.

34. Por outro lado, apesar do reconhecimento da entidade no sentido de que o critério de aceitabilidade por menor preço global apenas se justifica na medida em que as aquisições serão feitas por grupo, observo que as atas de registro de preços decorrentes do certame consignaram os preços por item, e não por grupo, circunstância que, a rigor, poderia induzir à possibilidade de aquisição individualizada dos itens, seja pela EBSERH ou por outros órgãos ou entidades que venham a aderir às sobreditas atas.

35. Diante destas considerações, entendo pertinente a fixação de determinação à entidade para que se abstenha de adquirir, ou mesmo de autorizar adesões com vistas à aquisição individual de itens, medida que irá garantir à Administração o desconto global obtido em cada grupo.

c) negociação, pelo Pregoeiro do certame, somente pelo chat do portal Comprasnet, da aquisição de quantitativo diverso do registrado no sistema para alguns itens.

36. Em relação a esta impropriedade, manifesto-me, na linha da unidade técnica, no sentido de que, apesar da falha no registro de certos quantitativos no Comprasnet, que ocasionou a negociação dos quantitativos corretos pelo chat do sistema de compras, não houve prejuízo ao andamento do certame.

37. Mesmo porque, conforme informado pela entidade, o esclarecimento acerca dos quantitativos corretos foi igualmente registrado na Ata Deliberativa do dia 11 de setembro de 2013, bem como havia, no edital, orientação no sentido de que, ante qualquer divergência entre o instrumento convocatório e as informações do Comprasnet, aquele deveria prevalecer. Ademais, as propostas acabaram por contemplar os quantitativos corretos, que também foram acertadamente inseridos na ata de registro de preços decorrente do certame.

d) negociação que auferiu valores acima dos que já haviam sido ofertados pelos licitantes em determinados itens.

38. Quanto a este fato, a entidade esclarece que o próprio sistema teria feito ajustes nas propostas para que se conformassem aos novos valores globais ofertados durante a negociação. Aqui, creio que as justificativas não são aptas a afastar a irregularidade.

39. Conforme ressaltado pela Selog, independentemente do critério de adjudicação, a disputa é realizada sempre por itens, método inclusive previsto no próprio edital. Não há razão, portanto, para a adjudicação de itens por valores maiores dos que já haviam sido ofertados na fase de lances.

40. Ocorre que, após as negociações, os valores globais dos grupos foram reduzidos em relação à proposta obtida na fase de lances. Significa que, na verdade, alguns itens componentes de cada grupo foram objeto de reduções que compensaram o aumento identificado em outros deles, culminando com um desconto global ao final da etapa.

41. Para solucionar a presente impropriedade, e impedir que os itens que sofreram aumento após a negociação sejam adquiridos individualmente, creio que seja suficiente a determinação por mim já sugerida anteriormente, no sentido de que as aquisições sejam realizadas apenas por grupo, garantindo-se, assim, o ganho global obtido.

e) desclassificação, pelo Pregoeiro do certame, sem motivação, de três empresas no item 1 (Labor Med, HPF Surgical Ltda. e Loidia Maria Moreira - ME), em desacordo com o art. 22, § 3º, do Decreto 5.450/2005, e em ofensa ao princípio do julgamento objetivo, inserto no art. 3º, caput, da Lei 8.666/1993 e no art. 5º, caput, do Decreto 5.450/2005.

42. Em relação a esta ocorrência, manifesto minha integral concordância com as ponderações da unidade técnica, no sentido de que a atuação do pregoeiro ofendeu os ditames do art. 22, § 3º, do Decreto nº 5.450/2005, bem como o princípio do julgamento objetivo. Para melhor esclarecimento, faço breve síntese dos fatos.

43. Após a etapa de lances, foram formalmente desclassificadas as duas melhores propostas para o item 1, apresentadas pelas empresas Stryker do Brasil, ora representante, e Confiance Medical, em razão do não cumprimento de exigências técnicas, não sendo identificada qualquer falha neste procedimento. Em seguida, o pregoeiro passou a convocar as empresas para negociação, na sequência das propostas melhores classificadas na fase de lances.

44. A primeira convocada foi a empresa Labor Med Aparelhagem de Precisão Ltda., que, inicialmente, ofertou R$ 253.800,71. Após questionamento do pregoeiro se essa era mesmo a melhor oferta, a empresa reduziu sua proposta para R$ 249.320,00, valor considerado inaceitável pelo pregoeiro. Em seguida, foi apresentada proposta de R$ 248.000,00 que, segundo o pregoeiro, também não atendia aos interesses da entidade, sendo recusada pelo seguinte motivo: impossibilidade de negociação.

45. A segunda convocada foi a empresa HPF Surgical Ltda., que não atendeu ao chamamento para negociação, razão pela qual sua proposta foi recusada, sendo registrado o seguinte motivo: licitante ausente da sessão pública, impossibilitando o Pregoeiro de negociar sua proposta.

46. A terceira convocada foi a empresa H Strattner e Cia Ltda., que, inicialmente, ofereceu R$ 288.000,00, ocasião em que a entidade esclareceu que já havia recusado proposta mais vantajosa. Naquele momento, a sessão foi encerrada, em razão do horário. Na sessão seguinte, dando continuidade às negociações, a empresa H Strattner e Cia Ltda. ofereceu proposta de R$ 242.900,00, que foi recusada pelo seguinte motivo: impossibilidade de negociação.

47. A quarta convocada foi a empresa Loidia Maria Moreira, que informou não poder reduzir o valor ofertado na fase de lances (R$ 500.000,00), razão pela qual também teve sua proposta recusada, sendo registrado o seguinte motivo: impossibilidade de negociação.

48. Diante deste panorama, considerando que a proposta mais vantajosa obtida após a rodada de negociações fora apresentada pela empresa H Strattner e Cia Ltda. (R$ 242.900,00), foi ela reconvocada, iniciando-se, assim, nova negociação, momento em que a empresa ofertou o lance final de R$ 239.500,00, que foi aceito pelo pregoeiro.

49. Em suas justificativas, a entidade informa o seguinte:

Os atos do pregoeiro quando da negociação de preços foram pautados na legislação pátria, conforme preconiza o artigo 24, §§ 8° e 9º, do Decreto n° 5.450/2005.

(...)

A intenção da Administração foi promover um intenso embate entre os potenciais fornecedores dos equipamentos, de forma a produzir vantagem na aquisição pela redução dos preços ofertados. Esses dados levaram a Administração a questionar o salto de valores entre a proposta inabilitada, R$ 168.000,00, e a próxima na ordem de classificação, R$ 256.000,00, um relevante montante de R$ 88.000,00, representando acréscimo de 56%. O Pregoeiro decidiu, com isso, extrair dos potenciais fornecedores as melhores propostas, pois, não obstante existir diferença de qualidade entre os equipamentos ofertados, notadamente pela inabilitação de dois licitantes, era evidente que havia margem para redução de preços e negociação agressiva.



A dinâmica então adotada nessa etapa de negociação foi a de buscar o melhor valor pela conferência, com todos os licitantes, de quais seriam as menores ofertas de seus produtos. O interesse público em adquirir produtos de boa qualidade com preços diferenciados foi erguido, de forma a evitar que o particular obtenha lucro excessivo, acima do justo, da Administração Publica. Assim, foram dadas oportunidades aos concorrentes de se manifestarem nesse sentido, tendo a Administração se baseado na premissa de que somente seriam aceitáveis valores menores.

Ocorre que a rodada de negociação não alcançou valores próximos aos ofertados pelos licitantes inabilitados. De fato, verificou-se grande diferença entre o menor valor após negociação e o preço ofertado pela Ultima licitante inabilitada. Assim, o Pregoeiro, visando não perder a oportunidade de viabilizar a aquisição dos equipamentos, e ainda em busca do menor preço, finalizou a negociação voltando-se ao licitante cuja oferta final foi a menor, insistindo em redução de valores pela grande monta da contratação.

Dessa forma, o item foi aceito e passou-se à habilitação da empresa H Strattner e Cia Ltda, que sagrou-se vencedora.

50. Feito este breve introito, trago à colação os dispositivos legais e infralegais que normatizam a matéria discutida, in verbis:

Lei nº 10.520/2002

Art. 4º A fase externa do pregão será iniciada com a convocação dos interessados e observará as seguintes regras:

(...)

XI - examinada a proposta classificada em primeiro lugar, quanto ao objeto e valor, caberá ao pregoeiro decidir motivadamente a respeito da sua aceitabilidade;



(...)

XVI - se a oferta não for aceitável ou se o licitante desatender às exigências habilitatórias, o pregoeiro examinará as ofertas subseqüentes e a qualificação dos licitantes, na ordem de classificação, e assim sucessivamente, até a apuração de uma que atenda ao edital, sendo o respectivo licitante declarado vencedor;

XVII - nas situações previstas nos incisos XI e XVI, o pregoeiro poderá negociar diretamente com o proponente para que seja obtido preço melhor;

Decreto nº 5.450/2005

Art. 9º Na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado o seguinte:

(...)

IV - elaboração do edital, estabelecendo critérios de aceitação das propostas;



Art. 22. (...)

§ 3o A desclassificação de proposta será sempre fundamentada e registrada no sistema, com acompanhamento em tempo real por todos os participantes.

Art. 24. (...)

§ 8o Após o encerramento da etapa de lances da sessão pública, o pregoeiro poderá encaminhar, pelo sistema eletrônico, contraproposta ao licitante que tenha apresentado lance mais vantajoso, para que seja obtida melhor proposta, observado o critério de julgamento, não se admitindo negociar condições diferentes daquelas previstas no edital.

§ 9o A negociação será realizada por meio do sistema, podendo ser acompanhada pelos demais licitantes.

Art. 25. Encerrada a etapa de lances, o pregoeiro examinará a proposta classificada em primeiro lugar quanto à compatibilidade do preço em relação ao estimado para contratação e verificará a habilitação do licitante conforme disposições do edital.

(...)

§ 5o Se a proposta não for aceitável ou se o licitante não atender às exigências habilitatórias, o pregoeiro examinará a proposta subseqüente e, assim sucessivamente, na ordem de classificação, até a apuração de uma proposta que atenda ao edital.



51. Como se pode observar, a norma confere ao pregoeiro a prerrogativa da negociação após a fase de lances. Contudo, deve-se ter em mente que a negociação, assim como qualquer outra etapa dentro do certame, possuiu seus exatos contornos e limites definidos em norma própria.

52. De fato, a negociação compõe o estágio em que o pregoeiro irá examinar a aceitabilidade das propostas, sendo que tal juízo circunscreve-se à verificação de sua exequibilidade e sua compatibilidade em relação ao estimado para a contratação (exame do preço), bem como para auferir o preenchimento de todas as exigências habilitatórias previstas no instrumento convocatório, tanto em relação à licitante como em relação ao objeto (exame do objeto).

53. No que se refere ao exame do objeto, a análise do pregoeiro tem como moldura os requisitos ínsitos ao edital, não lhe sendo permitido, portanto, utilizar-se de quaisquer outros parâmetros que não aqueles originalmente delimitados pela administração, até porque foram eles que balizaram inteiramente as propostas oferecidas pelas interessadas.

54. Por sua vez, o exame de preço também não foge ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, sob pena de tornar subjetiva tal apreciação, o que certamente fragilizaria todo o certame. Não por outra razão é que o art. 25,




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