Tribunal de contas da união tc 004. 313/2014-3



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II - Contextualização

9. Conforme se verifica no relatório, a representação em apreço, bem como aquela constante do processo nº TC 005.346/2014-2, trouxe ao conhecimento deste Tribunal indícios de irregularidade no Pregão Eletrônico para Registro de Preços 2/2014, cujo objeto é a “contratação de empresa especializada em prestação de serviços de rede dinâmica de distribuição de conteúdo e aceleração de aplicações transacionais na WEB, não intrusiva, incluindo atenuação e atendimento de tráfego malicioso, permitindo o bloqueio dos acessos não legítimos, incluindo serviços de ativação, monitoração, ajustes e configuração, para atender às demandas do Ministério de Minas e Energia – MME e demais órgãos participantes da Ata de Registro de Preços, de acordo com as especificações técnicas, quantidades e exigências constantes no Termo de Referência”.

10. Segundo pontuado em ambas representações, haveria restrição indevida à competição. Além disso, a Sefti, em sua primeira manifestação, vislumbrou a ocorrência de sobrepreço que, em determinado item, chegaria a 130,79%.

11. Tal contexto motivou a expedição de medida cautelar e ensejou oitivas tanto do MME, na condição de gerenciador do certame, quanto da empresa considerada vencedora no pregão – Edge Technology Ltda. (Edge).

12. Recebidas as informações solicitadas, a Sefti, por intermédio da instrução contida à peça 20, promoveu novo exame dos autos e concluiu que remanesciam, parcialmente, os indícios de sobrepreço inicialmente observados. Entendeu, também, que as justificativas apresentadas não elidiam a prefalada restrição à competitividade.

13. Considerando essas conclusões, tanto o MME quanto a empresa Edge espontaneamente compareceram aos autos e apresentaram novos elementos. A Sefti, por intermédio da derradeira instrução acostada à peça 31, examinou as informações apresentadas pelo ministério e ratificou seu posicionamento anterior, propondo, na essência, que fosse assinalado prazo para que o MME anulasse o certame em tela.

14. Com o objetivo de avaliar os elementos contidos nos autos, passo a discorrer sobre os indícios de restrição à competitividade apontados tanto pela Sefti quanto pela Level 3 para, na sequencia, avaliar se procedem os indícios de sobrepreço apontados pela unidade instrutiva.

III – Dos indícios de restrição indevida à competitividade.

15. Consoante antecipado, a Sefti vislumbrou indícios de restrição indevida à competitividade em virtude das seguintes exigências editalícias:

a) os itens 4.5.2. e 7.1.4.2. do edital, relacionados à comprovação de que os serviços contratados fossem prestados a partir de uma quantidade mínima de provedores, de data centers e de servidores instalados em ambientes de terceiros, sem justificativa técnica adequada;

b) o item 9.1.3. do termo de referência exige que a declaração de capacidade técnica fornecida pela licitante informe pelo menos dez clientes do Brasil que utilizam a rede CDN proposta, sem esclarecer o motivo para tal exigência.

16. Em relação ao indício de impropriedade contido na alínea “a”, a unidade técnica, em síntese, questionou a justificação apresentada pelo órgão gerenciador do certame para a especificação de uma rede dinâmica de distribuição (Content Delivery Network – CDN) com topologia descentralizada.

17. Para tanto, ponderou, mediante instrução acostada à peça 20, que as especificações contidas no edital direcionavam o certame para aquisição de solução de CDN da plataforma Akamai, impedindo, assim, a participação de empresas que ofertassem a solução de CDN com topologia centralizada.

18. Além disso, entendeu que tal topologia permitia que apenas 4 empresas estivessem aptas a participar da licitação, motivo pelo qual a escolha do MME deveria estar respaldada em estudos técnicos preliminares sólidos, os quais demonstrassem que apenas a solução de CDN da plataforma Akamai seria a única capaz de atender às necessidades dos órgãos participantes da ata de registro de preços.

19. Especificamente quanto aos estudos apresentados pelo MME em atenção à oitiva promovida por este Tribunal, a unidade técnica consignou que “não trazem elementos que fundamentem tais exigências, pois não definem os sistemas críticos, a quantidade atual de acessos para tais sistemas e nem apresentação projeções que demonstrem a necessidade de distribuição em pelo menos seis provedores e seis data centers brasileiros; tampouco há elementos que justifiquem a exigência de servidores dentro de pelo menos cinco provedores de acesso distintos em pelo menos três regiões do pais”.

20. Além disso, em relação às informações complementares apresentadas pelo MME por intermédio da peça 26, a unidade instrutiva pontua:

28. O MME conclui, em suas justificativas, que a solução descentralizada é a única que atenderia às necessidades do ministério, por possuir maior disponibilidade, distribuição geográfica, performance, escalabilidade e segurança. Contudo, o MME não apresenta estudos que sugiram claramente que a demanda de acessos aos sistemas do órgão justificaria a contratação de solução que apresente as funcionalidades mencionadas.



29. As necessidades de maior disponibilidade e distribuição geográfica demandadas no termo de referência do certame em análise, que afastam a possibilidade de fornecedores que oferecem solução centralizada de distribuição de conteúdo na internet, deveriam apresentar justificativas técnicas que, no mínimo, apontassem dificuldades atuais no acesso em determinadas regiões do país ou do mundo que pudessem ser resolvidas com a topologia descentralizada. Sem essas justificativas, a necessidade de se optar por uma solução, em princípio, muito mais onerosa, não fica estabelecida.”

21. Com as devidas vênias, divirjo das conclusões a que chegou a unidade instrutiva.

22. Inicialmente, pondero que as referidas conclusões seriam aplicáveis a certames cujo objeto efetivamente fosse restritivo e que apenas buscassem incremento na disponibilidade dos serviços de rede. Essa seria a justificativa para se exigir minudente especificação/identificação de sistemas críticos, análises relativas a quantidades de acesso e a identificação de gargalos.

23. No caso concreto, contudo, furta-se a unidade instrutiva a observar que o certame possui fim diverso. Busca, precipuamente, conforme destacado pelo MME em suas manifestações (peças 17 e 26), bem como em diversos itens do termo de referência, o incremento da segurança da rede, dos sistemas e das informações do MME e dos demais órgãos participantes do certame.

24. Nesse sentido é o seguinte excerto1, o qual destaco a título ilustrativo:

A necessidade de incremento nos procedimentos de segurança tecnológica do MME, a fim de proteger a rede e preservar sistemas relevantes, é óbvia ante a denúncia da Rede Globo de Televisão, feita por meio do programa "Fantástico" (veiculado no dia 07II 0/20 13), acerca da invasão dos sistemas de comunicação e de armazenamento de dados deste Ministério, por uma agência canadense (C SEC), com apoio da Agência Americana (NSA), na tentativa de obtenção de informações estratégicas.



Por essa razão, o Sr. Ministro de Estado de Minas e Energia determinou à Secretaria Executiva e à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração, que procedesse rigorosa avaliação de segurança nas infraestruturas tecnológica e de comunicações do Órgão e que reforçasse ao máximo a segurança de proteção dos dados, informações e de comunicações, visto a relevância técnica e econômica das informações aqui armazenadas” (grifos acrescidos).

25. Como resposta à determinação do Sr. Ministro de Estado, a área técnica do MME identificou a solução Content Delivery Network – CDN como alternativa viável e promoveu, na sequência, estudo destinado a identificar os modelos “CDN existentes no Brasil e no mundo, e, principalmente qual a solução mais adequada para prover o padrão de qualidade na prestação dos serviços de Internet deste órgão comparados com instituições similares e empresas do setor privado, que são modelos no atendimento ao público a partir da Internet”.

26. Tal estudo, contido às fls. 3/12 da peça 26, contempla características gerais de redes CDN, precisamente descreve as topologias centralizada e descentralizada, apresenta quais são os fornecedores dessas topologias e promove a avaliação técnica de ambos os modelos, concluindo que a apenas a topologia descentralizada atenderia aos anseios do Ministério.

27. Ao examinar as informações apresentadas tanto pelo MME quanto pela empresa Edge, concluo que a solução proposta se coaduna com os objetivos daquele Ministério.

28. Nesse sentido, ressalto que as redes CDN consistem, em linguajar menos técnico, em solução destinada à entrega de conteúdo WEB por meio da internet, conteúdo este que parte de servidores cache, localizados externamente aos data-centers dos órgãos contratantes.

29. Essa concepção de rede produz três efeitos imediatos. A um, ocorre o aprimoramento na disponibilização de conteúdo em face da melhoria significativa da latência percebida pelo utilizador e da taxa de transferência de dados, eis que os servidores utilizados em redes da espécie possuem grande capacidade e estão fisicamente mais próximos dos usuários finais. Em segundo lugar, decresce a carga exercida sobre os data-centers dos órgãos, os quais passam a demandar requisitos de infraestrutura reduzidos. A três, há concomitante incremento na segurança de rede, pois as tentativas de violação da segurança enfrentarão barreiras localizadas tanto nos servidores cache quanto aquelas já implementadas nos data-centers dos órgãos contratantes.

30. Tais características ganham outra proporção quando as redes de distribuição de conteúdo são concebidas de forma descentralizada, pois tal topologia, ao agregar um maior número de servidores cache, os quais também estão conectados a diversos provedores de serviço de internet, está apta a fornecer diferentes soluções, dentre as quais cito a redundância de rotas para a transferência de dados/informações, a mitigação de ataques destinados à negação de serviços e o fornecimento de mais camadas de segurança. Essas e outras características, previstas neste contrato, podem ser compulsadas no item 2.1.2.2.1 das justificativas técnicas apresentadas pelo MME (peça 26), bem como na manifestação da empresa Edge (peça 15).

31. Ainda com esse principal enfoque, devo ressaltar que o edital também prevê a implantação de ferramentas de segurança que não concorrem com aquelas que comumente integram os data-centers dos órgãos contratantes, mas que as complementam. Como exemplo cito a solução site shield, a qual garante que o endereço na internet do data-center do órgão contratante (IP de origem) somente possa ser conectado por servidores do site shield. Tal implementação permite que o firewall do órgão contratante, o qual já existe, seja programado com uma lista restritiva de endereços com vistas a apenas permitir o tráfego originado dos servidores site shield.

32. Devo ressaltar, também, que o MME efetivamente ponderou acerca da inadequação das redes CDN com topologia centralizada para o atendimento de suas necessidades. Destacou que, muito embora trouxessem benefícios relacionados à disponibilidade e também à segurança, possuíam limitações decorrentes do pequeno número de pontos de presença dos provedores dessas soluções, os quais poderiam acarretar a indisponibilidade dos serviços de internet do Ministério na hipótese de ataques de negação de serviços ao servidor CDN Centralizado, o qual não possuiria redundância, ou mesmo na hipótese de problemas entre a conexão desse servidor CDN com a rede exterior. Ademais, tal solução não estaria apta a fornecer os mesmos serviços de segurança previstos em redes cuja topologia é descentralizada.

33. Sobre a utilização de redes com topologia centralizada, o MME chegou à seguinte conclusão:

A solução de CDN [centralizada], conforme colocado anteriormente, faz com que o usuário da solução se comunique com o(s) Data Center(s) do provedor deste serviço. Caso este mesmo provedor possua poucos pontos de presença, o comportamento será muito semelhante a um modelo de entrega tradicional, já utilizado pelo órgão, não apresentando ganhos expressivos, pois essa solução estará suscetível às mesmas falhas e problemas de interconexão entre as operadoras atuais”.

34. Em face dessas constatações, julgo que as conclusões da unidade técnica são equivocadas. Focam-se, exclusivamente, na necessidade de serem apresentadas justificativas para a melhora de disponibilização de conteúdo e não abrangem o necessário cotejo dos diversos requisitos de segurança contidos no termo de referência, os quais se coadunam com motivação apresentada pelo MME para promover o certame em análise.

35. Passando à suposta restrição indevida à competitividade em face da escolha de uma rede CDN com topologia descentralizada, fornecida no Brasil apenas pela Akamai, memoro que constam dos autos elementos capazes de demonstrar que a escolha promovida pelo MME não foi arbitrária, mas partiu da análise técnica das soluções CDN existentes no mercado.

36. Nesse sentido, repiso que o MME detalhou as características intrínsecas a ambas topologias de rede e concluiu, motivadamente, que as redes com topologia centralizada não atenderiam aos seus anseios em decorrência da limitação inerente a existência de poucos pontos de presença, a qual as tornam suscetíveis a falhas de segurança e de disponibilidade, na hipótese de problemas de interconexão ou de ataques destinados à negação de serviços. Além disso, embora as redes com topologia centralizada contivessem soluções destinadas à segurança, essas não se equivaleriam à implementação que se faz possível com a adoção de redes com topologias descentralizadas.

37 Além de devidamente fundamentada a escolha promovida pelo MME, outro fator contribui para afastar a conclusão de que houve restrição indevida da competitividade em face da escolha da rede CDN descentralizada, fornecida pela Akamai.

38. Refiro-me à constatação de que a unidade técnica equivocou-se em sua primeira manifestação ao pontuar que apenas 4 empresas estariam aptas a comercializar a solução em comento. Na verdade, conforme informações apresentadas tanto pelo MME quanto pela empresa Edge, há 15 (quinze) empresas, as quais estão aptas a comercializar a solução CND da Akamai em solo nacional. São elas: Edge Technology, Otiwan Unfolding Solutions, Fouritil Tecnologia, Exbiz Telecom, Site Blindado, Betta Group, Interatell, Sk, Know, Alog Data Centers do Brasil, Teevo Tecnologia da Informação, Dimension Data, UolDiveo, ISI - Informações e Soluções Inovadoras, Flashsec e Servix Informática Ltda..

39. Por fim, forçoso ressaltar que a ponderação tecida pela unidade técnica, relacionada ao fato de apenas quatro dessas empresas efetivamente participarem dos certames, não possui o condão de apor a característica de restritiva à licitação em apreço pois, em termos objetivos, a especificação contida no termo de referência possibilitava que qualquer uma das 15 empresas que atuam como canal de vendas da Akamai pudesse competir no certame.

40. Não vislumbro, portanto, qualquer impropriedade relacionada à restrição indevida à competividade em decorrência da topologia de rede escolhida.

41. Passando o tópico seguinte, mediante o qual são suscitados indícios de restrição indevida à competitividade em face de o item 9.1.3. do termo de referência exigir que a declaração de capacidade técnica fornecida pela licitante informe pelo menos dez clientes do Brasil que utilizam a rede CDN proposta, lembro que a segunda avaliação promovida pela Sefti, cujo excerto aplicável transcrevo a seguir, concluiu que o certame havia sido direcionado para a empresa Edge Technology Ltda:

52. Conforme exposto no item I desta instrução (parágrafos 29-41), as qualificações técnicas no PE SRP 2/2014 direcionam o certame para a contratação de solução CDN/Akamai, cuja plataforma tem poucos fornecedores no Brasil. A exigência de quantidade mínima de dez clientes vem restringir ainda mais o conjunto das empresas aptas a participar do certame do MME sem que os estudos técnicos preliminares (peça 17, p. 55-109) apresentem argumentos técnicos e/ou econômicos que respaldem tal exigência.



53. Além disso, não há razão técnica para considerar que uma empresa que atende a menos de dez clientes não tenha capacidade para prestar os serviços licitados, principalmente no caso do PE SRP 2/2014, em que somente empresas autorizadas pela Akamai podem fornecer a mencionada solução. É razoável supor que a representante exclusiva da plataforma só conceda autorização para empresas capazes de fornecer os serviços com a qualidade necessária.

54. O PE SRP 2/2014 contou com a participação de três fornecedoras da citada plataforma: ISI, Flashsec e Edge, e é possível inferir que somente a Edge teria o mínimo de dez clientes em sua carteira, tendo em vista a desclassificação da ISI e o curto tempo de existência da empresa Flashsec, criada cerca de quatro meses antes da licitação do MME.

55. É pertinente destacar que a empresa ISI apresentou declaração de teor semelhante no PE SRP 20/2013, promovido pelo MinC, porém onze dos quatorze clientes por ela citados pertenciam, na verdade, à carteira da empresa Edge Technology, conforme foi constatado no TC 003.168/2014-0 (peça 44, p. 11 do TC 003.168/2014-0).

56. Constata-se que o resultado do PE SRP 2/2014 foi direcionado para a empresa Edge Technology Ltda., que seria a única empresa apta, entre as concorrentes, a apresentar a declaração com a quantidade de clientes exigida no item 9.1.3 do TR. Dessa forma, conclui-se que as justificativas apresentadas não afastaram a irregularidade apontada, caracterizando direcionamento e tratamento desigual dos concorrentes, em desacordo com o art. 37, inciso XXI da Constituição Federal/1988.”

42. Como é possível observar, as ponderações tecidas pela unidade instrutiva seriam válidas se, no caso concreto, o edital exigisse que a citada relação apenas contemplasse clientes da licitante, e não da plataforma CDN.

43. Contudo, a redação do citado dispositivo, transcrito a seguir, somada às explicações do MME, conduz a entendimento diverso, no sentido de que o órgão buscava identificar se a empresa licitante atuava em rede de plataforma CDN descentralizada que possuísse, em território nacional, ao menos dez clientes. Observe-se:

9.1.3 Declaração que comprove a existência de servidores dentro de pelo menos cinco provedores de acesso distintos, dentre eles: Claro, Oi, G VT, NET, TJM/Intelig e Telefônica, e que estejam em pelo menos três regiões do país. Para tanto, o CONTRATANTE poderá realizar diligência, presencial ou de forma eletrônica, afim de comprovar a veracidade da declaração. De forma eletrônica se dará utilizando comandos de "nslookup ", "traceroute" e outros comandos que permitam comprovar que o endereço IP de um determinado cliente do licitante é entregue pela rede do operador declarado, tais procedimentos também poderão ser realizados em diligência presencial. Para tanto, na declaração, deve ser informado, pelo menos 10 (dez) clientes do Brasil que utilizam a rede CDN proposta e seus respectivos endereços do portal (FQDNFully Qualfied Domam Name) " (Grifos acrescidos).

44. Nessa linha são as seguintes ponderações do MME, in verbis:

Conforme se verifica, a exigência contida no edital se limita à apresentação de "Declaração que comprove a existência de servidores dentro de pelo menos cinco provedores de acesso distintos, em pelo menos quatro regiões do país... ". Além disso, solicita no item 9.1.3 que sejam relacionados pelo menos 10 clientes do Brasil que utilizam a rede CDN proposta. Não se exige em nenhum momento que os clientes sejam do licitante, mas sim clientes atendidos pela solução CDN que é representada pelo licitante.



A exigência tem por objetivo permitir eventual diligência eletrônica, sem que sejam necessários quaisquer deslocamentos de técnicos do Ministério.”

45. Dito isto, não deve prosperar o entendimento consignado pela unidade instrutiva de que houve direcionamento indevido do certame à empresa Edge.

46. Ademais, no concernente às ponderações da Sefti de que a empresa ISI Ltda. fora desclassificada por não apresentar tal relação de clientes, os elementos contidos nos autos assinalam em sentido diverso, restando evidenciado que a desclassificação da citada empresa decorreu da não apresentação da declaração contida no item 7.1.4.2. do edital, a qual exigia a comprovação de servidores em pelo menos cinco provedores de acesso distintos, em pelo menos quatro regiões do país.

47. Por todo exposto, não vislumbro indícios de restrição indevida à competividade.



III – Dos Indícios de Sobrepreço.

48. Passando aos indícios de sobrepreço inicialmente apontados, ressalto que a unidade instrutiva, ao tempo de sua primeira instrução, suscitou:

Constata-se que parte dos itens do PE SRP 2/2014 apresentam indícios de sobrepreço, de 11,11% a 130,79%, quando comparados com valores obtidos pelo Ministério da Cultura (MinC) no PE SRP 20/2013 (peça 3, p. 117-119), realizado em 24/12/2013. Os dois certames possuem objetos semelhantes e foram realizados em um intervalo curto de tempo, o que permite a comparação de preços”.

49. Naquela ocasião também foram apontados, em relação à plataforma básica de 20 MPV/mês licitada pelo MME, indícios de sobrepreço que, a depender da comparação utilizada, chegavam a 233%.

50. Ao promover a análise das manifestações do MME e da empresa Edge, restou demonstrado que os certames promovidos pelo MME e pelo Ministério da Cultura possuíam grandes diferenças relacionadas aos quesitos de segurança, os quais possuem implementação muito mais robusta no pregão em exame.

51. Em face dessas particularidades, a Sefti reviu seu posicionamento e consignou em sua segunda instrução que “ os indícios de sobrepreço do PE SRP 2/2014 em relação ao PE SRP 20/2013 do MinC restringem-se à plataforma básica de 3 MPV (8,9%), à plataforma básica de 5 MPV (5%) e ao apoio técnico especializado (11,11%)”.

52. Além disso, em relação ao item “plataforma básica de 20 MPV/mês”, a comparação feita com o PE SRP 23/2012-MEC demonstrou que o sobrepreço inicialmente observado diminuiu de 49,5% para 9,4%. Ao ser promovida a comparação desse item com o PE SRP 38/2012 – TSE, o sobrepreço preliminar de 233% diminuiu para 45,79%.

53. Não obstante a grande oscilação nas identificações do sobrepreço, a unidade concluiu o seguinte:

127.4 há indícios de sobrepreço para a plataforma básica de 3 MPV, plataforma básica de 5 MPV e para o Apoio Técnico Especializado de, respectivamente, 8,9%, 5% e 11,11% em relação ao PE SRP 20/2013 do MinC (item III.2, parágrafo 78);

127.5 há indícios de sobrepreço para a plataforma básica de 20 MVP do PE SRP 2/2014- MME de 9,40% em relação ao PE SRP 23/2012-MEC e de 45,79% em relação ao PE SRP 38/2012- TSE (itens III.3 e III.4, parágrafos 94 e 110).”

54. Faço, a seguir, algumas ponderações sobre a análise empreendida pela unidade instrutiva.



Iii - 1 – Dos Indícios Sobrepreço para a Plataforma Básica de 3 Mpv, Plataforma Básica de 5 Mpv e para o item Apoio Técnico Especializado.

55. Inicialmente, no concernente à conclusão de que houve indícios de “sobrepreço para a plataforma básica de 3 MPV, plataforma básica de 5 MPV e para o Apoio Técnico Especializado”, observo que a unidade técnica considerou correta a tabela comparativa apresentada pelo MME, apenas fazendo ressalvas quanto ao item “apoio técnico especializado”, o qual não constou do comparativo elaborado pelo Ministério.

56. Nesse sentido, ressalto que em relação à plataforma básica de 3 MPV, a cognição inicial da Sefti foi alterada, tendo o sobrepreço diminuído de 130,79% para 8,9%. De igual sorte, o indício relacionado à plataforma 5MPV foi alterado de 94,11% para 5%. Quanto ao apoio técnico especializado, manteve-se a oscilação de 11,11% entre os certames utilizados para a comparação.

57. Ao examinar os motivos das oscilações acima enumeradas, observo que as manifestações do MME e da empresa Edge evidenciam que os dois certames possuem grandes diferenças que não puderam ser identificadas em sede de cognição sumária. As explicações trazidas aos autos demonstraram que as diferenças estão vinculadas à implementação de soluções de segurança, a qual onera os preços praticados no PE SRP 2/2014. Segregados esses itens de segurança, chegou-se a essa derradeira comparação.

58. Noto, também, que a comparação realizada pelo MME apenas contempla os valores históricos dos serviços constantes do certame do Ministério da Cultura, não tendo sido aplicado nenhum tipo de atualização monetária antes de ser promovida a comparação de valores.

59. Julgo que tal fato deve ser ponderado neste caso concreto, pois na hipótese de serem atualizados os valores constantes do certame realizado pelo MinC, seja pelo IGP-M ou pela variação cambial, que à época montavam 9,33% e 17%, respectivamente, os prefalados indícios de sobrepreço deixariam de existir, restando afastados para os itens “plataforma básica de 3 MPV”, “plataforma básica de 5 MPV” e “apoio técnico especializado”.



III - 2 – Dos Indícios Sobrepreço para a Plataforma Básica de 20 Mpv/mês.

60. Passando ao tópico seguinte, no qual são discutidos indícios de sobrepreço para a “plataforma básica de 20 MVP” do PE SRP 2/2014- MME, os quais chegaram a 9,40% quando comparada ao PE SRP 23/2012-MEC e a 45,79% quando comparada ao PE SRP 38/2012- TSE, observo que a discussão contida nos autos perpassa pela metodologia adotada na comparação de preços.

61. Nesse sentido, a unidade técnica pondera, nos seguintes termos, que os valores constantes do PE SRP 23/2012-MEC e do PE SRP 38/2012- TSE deveriam ser corrigidos pelo IGP-M:

85. Discorda-se, contudo, dos critérios adotados pelo MME e pela Edge para corrigir os preços homologados pelo MEC no PE SRP 23/2012. O MME considera a variação do dólar (17%) enquanto a Edge faz cálculo um pouco mais elaborado (50% da variação do dólar acrescido ao IGP-M acumulado de 9,33%), mas que apresenta percentual semelhante de 17,83%.



86. É fato que os preços de bens e serviços de informática sofrem influência do dólar, uma vez que parte dos insumos são importados. Porém, entende-se que os serviços do PE SRP 23/2012- MEC devem ser corrigidos pelo IGP-M para comparação com os preços obtidos pelo MME, uma vez que o IGP-M é o índice previsto no contrato do MEC para reajuste dos preços contratados e também pelo fato do IGP-M refletir parcialmente a variação do dólar.

87. Além disso, o próprio MME reconhece que nem todos os insumos que compõem os serviços de informática são balizados pelo dólar, o que prejudica a utilização da variação total do dólar como critério para correção dos preços obtidos pelo MEC, principalmente quando se constata a oscilação significativa da moeda americana durante o ano de 2014. Em abril de 2014, por exemplo, a maior cotação do dólar foi de R$ 2,28, o que significaria uma diferença a maior de 11,7% em relação à cotação do dólar na data em que a ARP do MEC foi assinada, em vez da variação de 17% apurada em fevereiro.

88. Por sua vez, a correção defendida pela empresa Edge de 17,83% (metade da variação cambial + IGP-M acumulado) também revela-se inapropriada pois o IGP-M já reflete parcialmente a oscilação do dólar.

[...]

105. Discorda-se, contudo, dos métodos adotados pelo MME e pela Edge para corrigir os preços homologados pelo TSE no PE SRP 38/2012 e considera-se que o preço homologado pelo TSE deve ser corrigido somente pelo IGP-M pelos mesmos motivos expostos na análise do item III.3 (parágrafos 86-88).” (grifou-se)

62. Ao compulsar o raciocínio apresentado pela Sefti, dissinto da conclusão de que deve ser utilizado o IGP-M para fins de correção dos valores a serem comparados.

63. Sobre o tema, tenho manifestado, verbi gratia o disposto no Acórdão 1.163/2014 - Plenário, que a simples aplicação de índices econômicos tende a promover distorções nos valores a serem comparados, especialmente na hipótese de serem utilizados índices com destinação diversa à do objeto atualizado.

64. Neste caso concreto, muito embora a unidade técnica apresente o entendimento de que o IGP-M deva ser utilizado em face de estar previsto nos contratos e de refletir, parcialmente, a variação do dólar americano, deve ser notado que tal índice não contempla as especificidades do mercado de prestação de serviços de informática.

65. Com efeito, o IGP-M, conforme descrito no sítio da Fundação Getúlio Vargas2tem como base metodológica a estrutura do Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna (IGP-DI), resultando da média ponderada de três índices de preços: o Índice de Preços ao Produtor Amplo (IPA-M), o Índice de Preços ao Consumidor (IPC-M) e o Índice Nacional de Custo da Construção (INCC-M)”.

66. Ao examinar os índices que o compõe, constato que o único que contempla equipamentos de informática é o IPA-M, o qual “está estruturado para medir as variações médias dos preços recebidos pelos produtores domésticos na venda de seus produtos”.

67. Veja-se que o IPA-M responde por 60% do IGP-M, e os equipamentos de informática têm peso diminuto em sua composição. Não se mostra adequado, portanto, supor que o IGP-M reflete com razoável precisão os valores de mercado dos serviços contidos no certame sub examine.

68. Lembro que a própria unidade técnica fez ponderações sobre a dificuldade encontrada para definir critérios adequados para a correção dos valores praticados no certame do Ministério da Cultura, utilizado para fins de comparação. Veja-se:

94. Por todo o exposto, com as devidas ressalvas sobre a dificuldade de definir o critério adequado para correção do preço pago pelo MEC, conclui-se que o indício de sobrepreço de 49,5% apontado na instrução preliminar não se confirmou e que a diferença a maior para a plataforma de 20 MPV licitada pelo MME foi de 9,4% em relação ao pregão do MEC.” (grifos acrescidos)

69. Ainda sobre a definição de critérios para a atualização dos valores com fins de comparação de valores de mercado, julgo que a simples aplicação da variação cambial, nos moldes propostos pelo MME, também não se mostra razoável, pois, embora existam diversos insumos que oscilem diretamente com o câmbio, há outros que são internalizados, os quais respeitam o sistema de custos vigente no Brasil.

70. Julgo que essas ponderações evidenciam quão difícil é promover o cotejo de preços de certames distintos, realizados em momentos diversos. Assim, considero que devem preponderar, com vistas a diminuir os problemas advindos da atualização monetária por meio da aplicação de índices preestabelecidos, tanto a comparação de certames realizados em momentos mais próximos quanto o princípio da razoabilidade.

71. Nesse sentido, inclusive, é a Instrução Normativa 5, de 27 de junho de 2014, da Secretária de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a qual determina em seu artigo 2º o seguinte:

Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização de um dos seguintes parâmetros, observada a ordem de preferência:

I - Portal de Compras Governamentais - www.comprasgovernamentais.gov.br;

II - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso;

III - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços; ou

 IV - pesquisa com os fornecedores.” (grifou-se)

72. Voltando ao caso concreto, observo que as análises empreendidas pela unidade técnica conduzem a duas conclusões distintas. A uma, ao serem comparados os itens da “plataforma básica de 20 MVP/mês” com o certame do Ministério da Cultura (PE SRP 23/2012-MEC), chegou-se a um sobrepreço de 9,40%. A duas, promovida a comparação com o certame PE SRP 38/2012- TSE, chegou-se a indício de sobrepreço da ordem de 45,79%.

73. Especificamente quanto ao PE SRP 23/2012-MEC, devo ressaltar que o indício de sobrepreço constatado na derradeira análise empreendida pela Sefti decresceu de 49,5% para 9,4%, promovendo-se a correção dos valores do certame do MinC pelo IGP-M. Ao serem adotados outros critérios de atualização monetária, os indícios de sobrepreço reverteram-se em economia ao MME.

74. No que toca à utilização de outros critérios de atualização monetária, insta ressaltar que o MME apresentou metodologia na qual os valores são integralmente corrigidos pela variação cambial, chegando-se a uma economia de 12,22% para o item em apreço. A empresa Edge, por seu turno, apresentou metodologia diversa, na qual aplica o IGP-M somado a 50% da variação cambial. Tal método conduz a uma economia de 13,01%.

75. Na linha do que defendi anteriormente, não se mostram razoáveis os cálculos embasados apenas no IGP-M acumulado ou apenas na variação cambial. Tal conclusão não significa, contudo, chancela à metodologia apresentada pela empresa Edge, muito embora possua o entendimento de que a variação cambial também deva ser considerada para a composição dos valores de mercado.

76. Na verdade, frente à constatação de que a formação de preços de mercado não pode decorrer da simples aplicação do IGP-M ou mesmo da variação cambial, concluo que não há elementos aptos a respaldar a conclusão de que o item em apreço possui indícios de sobrepreço quando comparado à contratação realizada pelo MinC.

77. De igual modo, quando promovida a comparação com o PE SRP 38/2012- TSE, deve ser assentado que o sobrepreço passou de 233% (primeira instrução da Sefti) para 45,79%, quando corrigidos os valores pelo IGP-M e excluídos os diversos serviços de segurança constantes apenas do certame do MME. As análises realizadas pelo MME e pela empresa Edge chegaram a variações diversas, indicando oscilações de 27% e 19,65%, respectivamente.

78. Como resposta à oscilação constatada, a empresa Edge trouxe ponderações de cunho mercadológico, tais como o interesse de contratar junto ao TSE em razão da visibilidade que o mencionado contrato traria, eis que estava iniciando suas operações junto à administração pública.

79. Não obstante essas ponderações, o MME, em suas manifestações complementares, informou que o TSE realizou novo certame em 2014 (PE SRP 38/2014 – TSE), também destinado à contratação de Rede Dinâmica de Distribuição, que contou com valores muito similares aos do Ministério de Minas e Energia. Tal certame teve o valor fechado para o melhor lance de Plataforma de 20MPV/mês a R$ 295.000,00, o que representaria uma diferença de 2,57%.

80. Ao receber tal informação, determinei à Sefti, por intermédio do despacho contido à peça 27, que promovesse nova análise para o item Plataforma Básica de 20MPV/mês. Contudo, a unidade técnica furtou-se a cumprir aquilo que lhe foi determinado ao ponderar:

56. Em relação à adição de nova contratação para avaliação de sobrepreço (no caso o Pregão 38/2014 do TSE, citado nos novos elementos apresentados pelo MME) entende-se desnecessária tal análise. Além de demandar nova análise para cotejar os requisitos técnicos da recente contratação do TSE para avaliar a similaridade dos mesmos com a contratação ora em análise, a inclusão do Pregão 38/2014 para análise de sobrepreço mostra-se, de fato, desnecessária uma vez que já existem diversos comparativos apresentados na instrução anterior que apontam pela existência de sobrepreço não somente no item de 20 MVP, mas também em outro item (peça 20, p. 20, item 127.4).”

81. Em decorrência da mora da unidade instrutiva, meu gabinete promoveu a comparação dos requisitos técnicos contidos tanto no certame do MME quanto naquele último realizado pelo TSE (PE SRP 38/2014 – TSE), constatando que se referem ao mesmo serviço licitado, contendo especificações técnicas muito semelhantes. Confirmou-se a diferença de preços da ordem de 2,57%.

82. Tal fato evidencia que os preços praticados no pregão do MME se assemelham sobremaneira com aqueles praticados no último certame do TSE (PE SRP 38/2014), bem como com aqueles praticados pelo Ministério da Cultura, dependendo, neste caso, do índice de atualização monetária utilizado.

83. Assim, considerando que os valores ora examinados se assemelham àqueles praticados tanto no âmbito do PE SRP 38/2014-TSE quanto no âmbito do PE SRP 23/2012-MEC, bem como que os referidos certames aconteceram em momento mais próximo, sofrendo, por consequência, menor distorção de valores em face da atualização monetária, não vislumbro elementos aptos a caracterizar a existência de sobrepreço no item Plataforma Básica de 20MPV/mês.

IV – Conclusão.

84. Por todo exposto, concluo que os indícios de irregularidades inicialmente identificados nos autos, concernentes à suposta restrição à competitividade e à existência de sobrepreço, não se confirmaram, motivo pelo qual inexistem óbices para a continuidade do certame.

Ante o exposto, VOTO por que seja adotado o Acórdão que submeto à avaliação desse colendo colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 3 de setembro de 2014.

JOSÉ JORGE

Relator

ACÓRDÃO Nº 2312/2014 – TCU – Plenário


1. Processo nº TC 004.313/2014-3.

1.1. Apenso: 005.346/2014-2

2. Grupo II – Classe VII – Assunto: Representação

3. Interessado: Edge Technology Ltda. (05.378.180/0001-63);

4. Órgão: Ministério de Minas e Energia.

5. Relator: Ministro José Jorge.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (SEFTI).

8. Advogado constituído nos autos: Thiago Lucas Gordo de Sousa (OAB/DF 17.749); Mariana Mello Ottoni (OAB/DF 33.989/DF); André Puppin Macedo (OAB/DF 12.004).

9. Acórdão:

Vistos, relatados e discutidos esses autos de representação formulada pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti), versando sobre possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico para Registro de Preços 2/2014, conduzido pela Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério das Minas e Energia (MME).

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. indeferir o requerimento de a empresa Level 3 Comunicações do Brasil Ltda. ingressar como parte interessada no processo;

9.2. conhecer da presente representação, porquanto preenchidos os requisitos de admissibilidade constantes nos artigos 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno deste Tribunal, para, no mérito, considerá-la improcedente;

9.3. revogar a medida cautelar destinada à suspensão dos atos decorrentes da Ata de Registro de Preços do PE SRP - 2/2014, autorizando a continuidade dos atos;

9.4. encaminhar cópia desta deliberação, bem como do relatório e voto que a fundamentam, à empresa Level 3 Comunicações do Brasil LTDA representante no TC 005.346/2014-2, ao Ministério de Minas e Energia e à empresa Edge Technology Ltda; e

9.5. arquivar os presentes autos.
10. Ata n° 34/2014 – Plenário.

11. Data da Sessão: 3/9/2014 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2312-34/14-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge (Relator), José Múcio Monteiro e Bruno Dantas.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.



(Assinado Eletronicamente)

JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES



(Assinado Eletronicamente)

JOSÉ JORGE



Presidente

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN



Procurador-Geral


1 Peça 17, folha 3

2 http://portalibre.fgv.br/main.jsp?lumChannelId=402880811D8E34B9011D93086A466B16





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