Tribunal de contas da união tc 004. 228/2015-4



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 004.228/2015-4

GRUPO I – CLASSE VII – Plenário.

TC 004.228/2015-4.

Natureza(s): Desestatização.

Órgão/Entidade: Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel).

Responsável: João Batista de Rezende (CPF 472.648.709–44) – Presidente da Anatel.

Interessado: Agência Nacional de Telecomunicações e Tribunal de Contas da União.

Advogado constituído nos autos: não há.


SUMÁRIO: DESESTATIZAÇÃO. LICITAÇÃO PARA OUTORGA DO DIREITO DE EXPLORAÇÃO DE CAPACIDADE EM SATÉLITE BRASILEIRO PARA TRANSPORTE DE SINAIS DE TELECOMUNICAÇÕES. ACOMPANHAMENTO DO PRIMEIRO ESTÁGIO, NOS TERMOS DA INSTRUÇÃO NORMATIVA TCU 27/1998. MONITORAMENTO DE RECOMENDAÇÃO DO ACÓRDÃO 848/2014-TCU-PLENÁRIO. CUMPRIMENTO. APROVAÇÃO. RESTITUIÇÃO DOS AUTOS À UNIDADE TÉCNICA PARA ACOMPANHAMENTO DOS PRÓXIMOS ESTÁGIOS.

RELATÓRIO

Tratam os autos de processo de licitação da outorga de direito de exploração de satélite brasileiro para o transporte de sinais de telecomunicações e uso de radiofrequências associadas, pelo prazo de quinze anos, prorrogável uma única vez por igual período, em posições orbitais que estejam em processos de coordenação ou de notificação em nome do Brasil, ou resultantes de processos de coordenação a serem iniciados junto à União Internacional de Telecomunicações (UIT), conduzido pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel).

2. Transcrevo, a seguir, com ajustes de forma, a instrução lavrada por auditora da SeinfraAeroTelecom, a qual contou com a anuência do corpo dirigente da unidade, conforme pronunciamentos de peças 12 e 13:

“(...)

3. O acompanhamento dos processos de outorga de serviços públicos, nos termos do art. 7º da Instrução Normativa (IN)-TCU 27/1998, deve ser realizado de acordo com os seguintes estágios:



a) primeiro estágio - exame da viabilidade da concessão ou da permissão;

b) segundo estágio - exame da pré-qualificação, se houver; exame do edital e da minuta dos contratos;

c) terceiro estágio - exame da habilitação e do julgamento das propostas; e

d) quarto estágio - exame do ato de outorga e dos contratos assinados.

4. As licitações para outorga de direito de exploração de satélite brasileiro são regidas pela Lei 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações, LGT), pela Resolução Anatel 65/1998 (Regulamento de Licitação) e pela Resolução Anatel 220/2000 (Regulamento sobre o Direito de Exploração de Satélite para Transporte de Sinais de Telecomunicações).

5. De acordo com a Decisão 320/2000-TCU-Plenário, as autorizações a serem outorgadas na forma estabelecida pela LGT apresentam todas as características de uma concessão, de forma que se deve proceder ao acompanhamento dessas autorizações nos moldes da IN-TCU 27/1998. Portanto, no âmbito do TCU, as outorgas de autorização de radiofrequências e de direitos de exploração de satélite são analisadas por meio do mesmo acompanhamento dispensado às concessões, de acordo com o entendimento espelhado no voto da citada Decisão:

‘autorizações a serem outorgadas na forma estabelecida pela Lei Geral de Telecomunicações (Lei 9472/1997) muito pouco se distinguem de uma concessão, sendo oportuna a proposta do analista para que a avaliação da presente outorga e de outras autorizações com características semelhantes seja realizada nos moldes do acompanhamento de concessões previstos nas Instrução Normativa TCU 10/1995 e sua sucedânea IN TCU 27, de 7/12/1998.’

6. Assim, esta instrução cuida da análise de primeiro estágio, nos termos do art. 9º da IN-TCU 27/1998.



HISTÓRICO

7. No âmbito do TC 000.800/2014-7, em 13/1/2014, a Anatel encaminhou o estudo de viabilidade referente ao primeiro estágio da licitação 1/2014-SOR/SPR/CD-Anatel, que tinha objeto análogo ao tratado no presente processo e que foi apreciada por intermédio dos Acórdãos 473/2014 e 848/2014-TCU-Plenário. Nesta última deliberação, o TCU decidiu:

9.2. recomendar à Anatel, com fundamento no art. 250, II, do Regimento Interno do TCU, que, nos estudos de viabilidade econômico-financeira das próximas licitações, aprimore as estimativas de investimentos e taxas de ocupação inicial e final, por meio do acréscimo de dados de outros satélites em operação em posições brasileiras;

8. A licitação de direito de exploração de satélite tratada no presente processo é a primeira realizada pela Anatel desde que esse Acórdão foi exarado, portanto nesta instrução também será avaliado o cumprimento dessa recomendação.



EXAME TÉCNICO

I. Tempestividade e completude da documentação encaminhada

9. De acordo com o art. 7º, inciso I, da IN-TCU 27/1998, e considerando o objeto a ser licitado, os documentos referentes ao primeiro estágio consistem no estudo de viabilidade técnica e econômica do direito de exploração de satélite brasileiro. Determina ainda a IN-TCU 27/1998, em seu art. 8º, inciso I, que a documentação supracitada deverá ser encaminhada a este Tribunal, observando-se prazo de ‘trinta dias, no mínimo, antes da publicação do edital de licitação’.

10. A Anatel encaminhou, em 6/3/2015, o estudo (peça 4), acompanhado de mídia CD (peça 1) com vários anexos com informações que embasaram suas conclusões, além das planilhas e dos cálculos respectivos. O edital desta licitação foi aprovado pelo Conselho Diretor da agência na sua 770ª Reunião, em 26/2/2015, nos termos da Análise 20/2015-GCMB, disponível no endereço http://www.anatel.gov.br/Portal/verificaDocumentos/documento.asp?numeroPublicacao=324252&assuntoPublicacao=An%E1lise%20n%BA%2020/2015%20-%20MB&caminhoRel=null&filtro=1&documentoPath=324252.pdf, com a indicação expressa que somente será publicado após exaurido o prazo previsto na IN-TCU 27/1998. O estudo foi aprovado pelo superintendente de Planejamento e Regulamentação no Despacho 1.457/2015-SPR, em 5/3/2015, com base na delegação prevista na Portaria Anatel 407/2014 da competência atribuída ao Conselho Diretor no art. 133, inciso XII, do Regimento Interno da agência.

11. Por meio do Ofício 0074/2015-TCU/SeinfraAeroTelecom, de 17/3/2015, a Unidade Técnica do TCU encaminhou diligência à Anatel com vistas a esclarecer alguns pontos (peça 5). Em 20/3/2015, a Anatel encaminhou tempestivamente a resposta à diligência por meio do Ofício 13/2015/AUD-Anatel (peça 9).

12. Deste modo, conclui-se que foi encaminhada de forma regular toda a documentação necessária para análise do primeiro estágio, conforme art. 7º, inciso I, alínea a, e art. 8º, inciso I, ambos da IN-TCU 27/1998.

II. Análise do estudo de viabilidade econômica

13. O estudo de viabilidade apresentado baseia-se na montagem de um plano de negócios num horizonte de quinze anos, prazo da autorização, pelo método do valor presente do fluxo de caixa descontado, a fim de determinar o preço mínimo de cada um dos quatro direitos de exploração de satélite a serem licitados. Em seu bojo, traz cálculos de taxa de desconto, receitas, despesas e investimentos associados à outorga.

14. Com intuito de esclarecer dúvidas e de solicitar à Anatel que verificasse a necessidade de realizar algumas correções no estudo, em 17/3/2015 foi realizada diligência à agência (peça 5). As questões demandas foram respondidas pela Anatel no dia 20/3/2015, por meio do Ofício 13/2015/AUD-Anatel (peça 9), e serão analisadas com mais detalhes ao longo da avaliação do estudo feita na presente instrução.

II.1. Informações gerais sobre o estudo

15. O estudo a ser avaliado na presente instrução determina o preço mínimo a ser considerado em cada um dos quatro lotes da licitação que irão conferir direitos de exploração de satélite brasileiro e radiofrequências associadas (peça 1, p. 7).

16. A Anatel buscou estruturar um plano de negócios considerando uma operadora-modelo e dados contábeis de operadoras de satélites até o final de 2013. A agência estimou que o período de exploração do satélite seria composto por uma fase inicial de quatro anos para o desenvolvimento e lançamento do satélite e mais onze anos de efetiva operação, totalizando um plano de negócios com período de quinze anos (peça 4, p. 6).

17. Para estimar o perfil do satélite-modelo, a Anatel utilizou como base os dados dos satélites em operação no país, resultando em um modelo composto por transponders na banda ‘C’ e na banda ‘Ku’. Como justificativa da escolha das bandas a serem consideradas, a agência afirmou (peça 4, p. 7):

As bandas ‘C’ e ‘Ku’ foram utilizadas, exclusivamente, por constituírem-se nas únicas faixas de frequências objeto de efetiva exploração econômica em nosso país entre os anos 2005 a 2013.

18. Conforme já descrito anteriormente, para definir o preço mínimo a ser ofertado pelas licitantes, a Anatel utilizou o método do fluxo de caixa descontado, utilizando-se como taxa de desconto o custo médio ponderado de capital, chamado de Weighted Average Cost of Capital (WACC).

19. A modelagem utilizada é semelhante à que foi empregada na licitação de 2014, analisada pelo TCU no âmbito do TC 000.800/2014-7. As principais alterações foram a atualização dos dados usados para estimar os parâmetros do modelo, devido ao tempo transcorrido desde a elaboração do estudo de 2014, e a inclusão de mais dados nos cálculos de investimentos e taxa de ocupação, provenientes de satélites brasileiros lançados nos últimos anos.

II.2. Fluxo de caixa descontado e suas variáveis

20. Para calcular o preço mínimo da licitação, conforme explicado anteriormente, a Anatel utilizou o valor presente dos fluxos de caixa do estudo, considerando o prazo do projeto e o custo médio ponderado de capital (WACC). O estudo afirma sobre o WACC (peça 45, p. 17):

(...) deverá ser corrigido pela inflação brasileira esperada para o período para obter-se a taxa de desconto considerada no Estudo, ou seja, o WACC real após a incidência de impostos.

21. Assim, com vistas a trazer o WACC a valor real, observa-se que no estudo a Anatel considerou como índice de correção a taxa correspondente ao centro da meta de inflação brasileira, em um percentual de 4,5% (peça 4, p. 21). Entretanto, ao verificar a forma como foram trazidas a valor real as outras variáveis presentes no fluxo de caixa, como os preços e despesas operacionais, observa-se que a agência optou por adotar como índice de correção o IPCA (peça 4, mídia anexa). Com relação a essa diferença de critérios, a Unidade Técnica do Tribunal solicitou à Anatel (peça 5, p. 2):

a) justifique:

a.1) a sua opção metodológica de utilizar diferentes índices de correção para dados contidos no mesmo estudo, como a escolha da taxa correspondente ao centro da meta de inflação para o WACC e a escolha do IPCA para os preços e despesas operacionais de referência do estudo;

22. Em resposta à diligencia, a Anatel apresentou a seguinte justificativa para a diferença entre os índices (peça 9, p. 2):

5.2.2. A esse respeito, vale relembrar que o IPCA é o índice de correção utilizado no estudo no que concerne a despesas e preços de referência, pois esses dados provêm de ocorrências passadas, para as quais já se conhece a taxa de inflação real.

5.2.3. Por outro lado, o WACC real é utilizado no estudo como taxa de desconto para trazer a valor presente resultados de fluxo de caixa previstos para os próximos 15 anos, uma vez que a taxa real não é conhecida. Nesse sentido, é importante que o valor do índice de inflação utilizado para a obtenção do WACC real reflita, com o menor erro possível, a inflação anual efetiva dos próximos 15 anos, cenário que esbarra na dificuldade do mercado de realizar projeções de inflação de tão longo prazo. (sem grifos no original)

23. Verifica-se que para a Anatel a utilização do IPCA, um índice baseado em dados de ocorrências passadas, não seria o melhor indicador para se utilizar como taxa de desconto no WACC já que este trabalha com valores futuros, de modo que a agência optou por utilizar como índice de correção o centro da meta de inflação. Como justificativa para essa decisão, a Anatel afirmou (peça 9, p. 2):

5.2.4. Ao analisarmos a forma como a política monetária brasileira tem sido conduzida desde 2003, quando foi estabelecida a meta de inflação de 4,5% a.a, observa-se que o Governo Federal vem atuando no sentido de aproximar a taxa anual de inflação do centro da meta, utilizando os instrumentos de política monetária de praxe, como a variação da Taxa de Juros para títulos federais (Selic) e na Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), dentre outros.

5.2.5. Essa atuação, que vem se refletindo em aumentos sequenciais da Selic, o que corrobora a premissa de se utilizar o centro da meta como referencial para deflacionar o WACC nominal, tendo em vista que, sob a vigência do Sistema de Metas para a inflação, é de se esperar, no longo prazo, a convergência entre a taxa esperada e a realizada. E não poderia ser diferente, uma vez que uma política monetária divergente provocaria o agravamento da crise de confiança do mercado na condução da política econômica brasileira.

5.2.6. Portanto, considerando a necessidade de utilização de uma taxa de inflação que reflita o cenário brasileiro nos próximos 15 anos, que o mercado não faz projeções de longo prazo para a taxa de inflação e que a política econômica de longo prazo do governo está alicerçada, dentre outros, no atingimento, através da política monetária, da meta de inflação estabelecida, consideramos que a utilização do centro da meta de inflação, de 4,5% a.a, como a taxa de inflação anual dos próximos 15 anos, é a decisão que traz menos risco à solidez do modelo de precificação aplicado a este estudo e, portanto, a mais adequada para o cálculo do WACC real. (sem grifos no original)

24. Dessa forma, para realizar a correção dos dados contábeis provenientes das operadoras de satélites em operação a Anatel utiliza um índice de 5,29%, correspondente à média da variação do IPCA no período analisado, e para a correção da projeção do plano de negócios, trazido a valor presente, a agência utiliza um índice de 4,5%, correspondente ao centro da meta de inflação prevista no Brasil.

25. Ainda com relação ao fluxo de caixa apresentado no estudo da Anatel, foi considerada como taxa de depreciação (peça 4, p. 16):

‘Foi utilizada a taxa de depreciação constante da Instrução Normativa SRF 162/1998, descrita no item 8802 da Referência NCM3 referente a veículos espaciais (incluídos os satélites). Sendo assim, a taxa de depreciação para o equipamento satélite será de 10% (dez por cento) ao ano, consequentemente por um prazo de dez anos.‘

26. No arquivo ‘Anexo V – Plano de negócios’ (peça 1, mídia anexa), verificou-se que essa taxa de depreciação passou a ser considerada a partir do ano 5 do fluxo de caixa, embora no ano 4 desse mesmo fluxo o satélite modelo já estivesse em operação, ainda que com capacidade reduzida. Entretanto, segundo o art. 305, § 2º, do Decreto Presidencial 3.000/1999, a quota de depreciação é dedutível a partir da época em que o bem é instalado, posto em serviço ou em condições de produzir. Assim, de acordo com o Decreto Presidencial, no presente estudo a taxa de depreciação deveria ser considerada a partir do ano 4 do fluxo de caixa, e não do ano 5 como a agência havia considerado.

27. Em resposta à diligência (peça 9, p. 3), a Anatel afirmou que os ajustes apontados foram realizados e encaminhou novo estudo com esses valores já corrigidos (peça 9, mídia anexa).



II.3. Receitas consideradas no estudo

28. No fluxo de caixa da modelagem, a Anatel considerou como receitas do satélite-modelo ‘o produto do preço de referência pela quantidade de MHz ocupados (taxa de ocupação do satélite-modelo), considerando-se sua capacidade total por banda’ (peça 4, p. 11).

29. Novamente, a Anatel calculou a taxa de ocupação do satélite com base nos dados reais dos satélites em operação no país. Considerou-se uma taxa de ocupação inicial para o primeiro ano de operação do satélite em cada banda (C e Ku) e uma taxa de ocupação em regime permanente, vigente até o final do período de operação.

30. Sobre a estimativa do preço de referência, a Anatel afirmou (peça 4, p. 8):

Preço de referência foi calculado, basicamente, por meio da divisão entre a Receita Operacional Líquida (ROL) mensal e a capacidade satelital média comercializada (em MHz)

31. Nos arquivos de apoio encaminhados pela Anatel, verifica-se que o arquivo ‘Planilha auxiliar – Cálculo preço’ (peça 4, mídia anexa) serviu como base para calcular os valores do preço de referência previsto no estudo. Entretanto, a Unidade Técnica identificou uma inconsistência na estimativa do preço de uma das operadoras no arquivo citado. Assim, por meio de diligência, solicitou-se à Anatel que verificasse a correção ‘da estimativa de preço de referência para aquela empresa, afastando inconsistências referentes à utilização indevida de valores de receita de outros satélites em detrimento do valor do próprio satélite em análise’ (peça 5, p. 2).

32. Em resposta à diligência, a Anatel afirmou (peça 9, p. 2):

O cálculo da estimativa de preço referente à comercialização de capacidade espacial pela empresa (...) foi verificado, sendo detectado que os dados e os vínculos pertinentes estão corretos, embora haja, de fato, erro na nomenclatura dos satélites em cada linha da planilha. A inconsistência foi corrigida, sem impacto no cálculo realizado.

33. Dessa forma, conforme afirmado pela Anatel, a inconsistência apontada pela Unidade Técnica correspondia a uma falha formal na redação dos campos presentes na planilha, de modo que não houve prejuízo dos valores considerados na construção do preço mínimo apresentado. Assim, a agência corrigiu a nomenclatura dos campos da planilha e encaminhou novo estudo contendo esses ajustes (peça 9, mídia anexa).

II.4. Investimentos utilizados na modelagem

34. No presente estudo, foi considerado um montante de investimento a ser realizado pela licitante vencedora de forma que foi distribuído entre os seis primeiros anos de vigência do contrato. Essa modelagem se diferencia daquela apresentada na Licitação 1/2014-SOR/SPR/CD-Anatel dado que na modelagem anterior foi considerada uma distribuição de investimentos ao longo de todos os quinze anos de contrato. Sobre a alteração do estudo, a Anatel afirmou (peça 4, p. 11):

Essa abordagem representa um aprimoramento em relação aos estudos anteriores, pois aproxima o fluxo dos investimentos ao que tem sido observado na prática – note-se que a diluição dos valores de investimento em todo o período de 15 anos do projeto, entendida como razoável em análises pregressas, não tem ocorrido efetivamente, seja por limitações contratuais ou quaisquer outras.

35. Observa-se, então, que a Anatel buscou aprimorar as estimativas de investimentos por meio do acréscimo de dados de satélites em operação em posições brasileiras, conforme recomendação do TCU no item 9.2 do Acórdão 848/2014-TCU-Plenário.

36. Ao avaliar a utilização dos investimentos no estudo, esta Unidade Técnica observou que o valor de investimentos considerado no fluxo de caixa, arquivo ‘Anexo V – Plano de Negócios’ (peça 1, mídia anexa), não correspondia ao valor calculado no arquivo ‘Anexo IV – Investimento’ (peça 1, mídia anexa). Assim, por meio de diligência, foi solicitado à Anatel que verificasse a correção ‘do cálculo da média de investimento no ano 5, afastando inconsistências como o uso, no fluxo de caixa do preço mínimo, de um valor de investimento superior ao calculado no estudo’ (peça 5, p. 3).

37. Em resposta à diligência (peça 9, p. 3), a Anatel afirmou que a discrepância detectada foi corrigida, em linha com os comentários apresentados pelo Tribunal. Diante da necessidade de correção dos valores utilizados na modelagem, em 20/3/2015 a Anatel encaminhou ao TCU novo estudo contendo os ajustes citados (peça 9, mídia anexa).



II.5. Despesas Operacionais utilizadas na modelagem

38. A Anatel estimou as despesas operacionais a partir dos dados provenientes dos satélites em operação até o ano de 2013 no país. A distribuição desses gastos foi feita a partir do quinto ano do plano de negócios, dado que a agência considerou um período de quatro anos de desenvolvimento do satélite em que somente ocorreriam gastos relacionados a investimentos. Foi aplicada às despesas operacionais a taxa de produtividade anual do setor de telecomunicações calculada pela Anatel (peça 4, p.11).

39. A estimativa das despesas operacionais foi feita a partir dos dados contábeis das operadoras de satélites, conforme demonstrado no arquivo ‘Anexo III – Despesas Operacionais’ (peça 4, mídia anexa). A Anatel obteve essa estimativa a partir das despesas contidas na Demonstração do Resultado do Exercício (DRE) de cada ano e de cada empresa. Entretanto, observou-se que para uma delas houve discrepância entre as despesas consideradas operacionais no ano de 2007 e nos anos seguintes. Para a DRE de 2007 a Anatel considerou no estudo as despesas administrativas e as despesas com depreciações e amortizações, mas para os anos de 2008 e 2009 considerou somente as despesas administrativas (peça 4, mídia anexa). É possível observar que o valor das despesas operacionais no ano de 2007 ficou discrepante com relação aos outros anos, sendo em alguns casos quase duas vezes o valor dos outros períodos.

40. Essa discrepância foi questionada pela Unidade Técnica do TCU, que solicitou à Anatel que verificasse a correção do valor considerado como despesas operacionais para aquela empresa no ano de 2007, afastando inconsistências referentes ao acréscimo de despesas em seu valor que não foram consideradas nos demais anos (peça 5, p.3).

41. Em resposta à diligência, a Anatel afirmou (peça 9, p. 3):

5.5.1 (...) Ao se analisar os elementos considerados no cálculo das despesas operacionais (...), confirmou-se que em anos diferentes haviam sido consideradas contas de despesas operacionais diversas. A esse respeito, detectou-se que esse fato também estava ocorrendo entre as contas de despesa utilizadas para as demais exploradoras de satélites, devido à diferença de apresentação dos dados por cada uma delas.

5.5.2. Portanto, a fim de adequar o cálculo global da despesa, foram revistos todos os valores correspondentes às três empresas em cada ano, a fim de se alinhar a base de comparação, havendo alterações, em alguns casos, nos valores previamente utilizados. Com efeito, a partir das demonstrações do resultado do exercício (DRE) anexas ao estudo, todas as contas associadas à despesa operacional foram consideradas. (sem grifos no original)

42. Diante da constatação das inconsistências apontadas pela Unidade Técnica do Tribunal, a Anatel verificou a necessidade realizar outros ajustes nos dados utilizados na modelagem, de forma que, em 20/3/2015, encaminhou ao TCU novo estudo já considerando as correções feitas (peça 9, mídia anexa)



II.6. Avaliação geral do estudo de viabilidade econômica

43. Tendo em vista que, conforme relatado anteriormente, a Anatel aprimorou seus estudos utilizando estimativas baseadas em dados de outros satélites, conforme recomendado pelo TCU, propõe-se considerar como implementada a recomendação do item 9.2 do Acórdão 848/2014-TCU-Plenário.

44. De acordo com o estudo de viabilidade encaminhado pela Anatel originalmente, o preço mínimo da licitação para cada lote era de R$ 22.522.941,80, resultando em valor total do certame de R$ 90.091.767,20, considerando os quatro lotes existentes. Após os ajustes e correções apontados por esta Unidade Técnica, o preço mínimo de licitação de cada um dos quatro direitos de exploração de satélite brasileiro ficou em R$ 27.094.274,64. Portanto, o total das quatro etapas passou a ser de R$ 108.377.098,55. Destaca-se que as alterações propostas pelo Tribunal representaram um aumento de 20% no preço mínimo previsto inicialmente pela Anatel em cada um dos lotes, resultando em um aumento total do certame de R$ 18.285.331,36 considerando as quatro etapas da licitação.

45. Comparando-se o presente estudo com o modelo utilizado na licitação de 2014, observa-se que o valor do preço mínimo de cada posição orbital aumentou de R$ 12,2 milhões para R$ 27 milhões. Atribui-se esta diferença principalmente ao acréscimo de mais dados do setor e à atualização dos valores empregados. Registre-se que os valores pagos pelas posições orbitais na última licitação variaram entre R$ 26,8 milhões e R$ 65 milhões (peça 4, p. 25).



CONCLUSÃO

46. Tratam os autos de análise do primeiro estágio da licitação para outorga de direito de exploração de satélite brasileiro para o transporte de sinais de telecomunicações, nos termos do disposto na IN-TCU 27/1998. No certame são ofertados quatro direitos de exploração de satélite brasileiro, correspondendo a quatro posições orbitais, licitados em etapas sucessivas, por um período de 15 anos prorrogáveis por igual período a título oneroso (parágrafos 1 e 2).

47. O certame tratado na presente instrução foi feito nos moldes da Licitação 1/2014-SOR/SPR/CD-Anatel realizada pela Anatel em 2014. Na análise realizada pelo TCU à época resultou na deliberação do Acórdão 848/2014-TCU-Plenário que recomendou à agência que, nos estudos de viabilidade econômico-financeira das próximas licitações, aprimorasse as estimativas de investimentos e taxas de ocupação inicial e final, por meio do acréscimo de dados de outros satélites em operação em posições brasileiras (parágrafo 7).

48. Em 6/3/2015 foi encaminhado ao TCU pela Anatel o estudo (peça 4) e sua mídia CD (peça 1), contendo anexos com informações como, planilhas, cálculos e dados referentes ao estudo (parágrafos 10 a 14).

49. O estudo de viabilidade econômica se baseou no método de fluxo de caixa descontado utilizando dados provenientes de operadoras de satélites no país e utilizando como taxa de desconto o custo médio ponderado de capital, chamado de WACC (parágrafos 15 a 24).

50. Ao avaliar a modelagem apresentada, verificou-se que a Anatel aprimorou seus estudos utilizando estimativas baseadas em dados de outros satélites, de forma que propõe-se considerar como implementada a recomendação do item 9.2 do Acórdão 848/2014-TCU-Plenário (parágrafos 35 e 43).

51. Entretanto, foram constatadas pela Unidade Técnica do Tribunal algumas inconsistências nos estudos que foram posteriormente corrigidas pela Anatel por meio de um novo estudo já com os devidos ajustes (parágrafos 27, 33, 37 e 42).

52. O preço mínimo de cada um dos lotes da licitação foi estimado inicialmente pelo estudo de viabilidade em R$ 22.522.941,80, resultando em valor total do certame de R$ 90.091.767,20, considerando todos os lotes existentes. Após os ajustes e correções destacados por esta Unidade Técnica, o preço mínimo de cada lote passou a ser R$ 27.094.274,64. Como estão previstos quatro lotes para a cessão de direitos de exploração de satélite, o valor total esperado para o certame é de R$ 108 milhões (parágrafos 44).

53. Ressalta-se que esse preço mínimo já leva em consideração os ajustes e correções necessárias para sanar as impropriedades apontadas pelo Tribunal em sua atuação na análise de primeiro estágio da presente licitação. Tais alterações significaram um incremento de aproximadamente R$ 18,2 milhões (20%) no certame em relação ao valor apresentado inicialmente pela Agência (parágrafo 44).

54. Ao comparar o presente estudo com o modelo utilizado na licitação de 2014, verifica-se que o valor do preço mínimo de cada posição orbital aumentou, indo de R$ 12,2 milhões para R$ 27 milhões, devido à inserção de dados de satélites já em operação no país e à atualização de alguns parâmetros. Ressalta-se que os valores pagos pelas posições orbitais na última licitação variaram entre R$ 26,8 milhões e R$ 65 milhões (parágrafo 45).

55. De acordo com o disposto no parágrafo 2º do artigo 4º da Resolução TCU 254/2013, que dispõe sobre a classificação da informação quanto à confidencialidade no âmbito do Tribunal, cabe ‘ao TCU respeitar a classificação atribuída na origem às informações recebidas de pessoa física ou jurídica externa ao Tribunal’. A Agência, ao encaminhar o Estudo para Determinação do Preço Mínimo pelo Direito de Exploração de Satélite Brasileiro para Transporte de Sinais de Telecomunicações (peça 4), objeto de análise do presente processo, ressaltou que (peça 1, p. 2):

Tendo em vista a sensibilidade de algumas das informações obtidas das empresas exploradoras de satélites brasileiros que embasara o estudo ora encaminhado, solicita-se que seja dispensado tratamento sigiloso a este estudo.

56. Diante da solicitação da Anatel, considera-se como sigiloso o conteúdo das peças 1 a 4 e peça 9. Como as peças 5, 6, 7 e 10 contêm informações do estudo de viabilidade apresentado pela agência, considera-se que essas peças também estão compreendidas dentro do sigilo solicitado pela Anatel.

VOLUME DE RECURSOS FISCALIZADOS E BENEFÍCIOS DO CONTROLE EXTERNO

57. O Volume de Recursos Fiscalizados – VRF, nos processos de fiscalização deste Tribunal, tem seus critérios para cálculo e registro determinados pela Portaria-TCU 222, de 10/10/2003. Consoante item 1.2 dessa Portaria, ‘quando forem examinados procedimentos licitatórios que ainda não tenham resultado no empenho da despesa, o VRF corresponderá ao valor estimado pelo órgão com base na pesquisa prévia de mercado, ou, tendo havido adjudicação para uma empresa, o VRF será o valor da proposta vencedora’.

58. Desse modo, o VRF neste processo deve ser calculado pela soma do preço mínimo obtido pela Anatel para cada uma das quatro posições que serão licitadas, que totalizou R$ R$ 108.377.098,55 conforme parágrafo 44 da presente instrução.

59. A identificação e a divulgação dos benefícios do controle têm por objetivo demonstrar os resultados obtidos pelo TCU no exercício de suas atribuições. A nova sistemática de identificação e registro de benefícios do controle encontra-se regulamentada por meio da Portaria-TCU 82, de 29/3/2012, e da Portaria-Segecex 10, de 30/3/2012, e tem como parâmetros a confiabilidade, a transparência, a universalidade e a auditabilidade.

60. Preliminarmente, entende-se que as diversas deliberações do Tribunal na apreciação dos procedimentos de outorga de direitos de exploração de satélites ensejam o aprimoramento desses procedimentos pela Agência Reguladora, como ocorreu, por exemplo, com a Decisão 319/2000 e os Acórdãos 2.212/2006-TCU-Plenário, 1.555/2007-TCU-Plenário, 3.106/2013-TCU-Plenário e 848/2014-TCU-Plenário.

61. Assim, no caso dos presentes autos, os benefícios diretos qualitativos de controle classificam-se, em: melhorar processos de trabalho, melhorar a gestão administrativa e promover a expectativa de controle, nos termos dos itens 56.7, 56.9 e 66.1 do documento Orientações para Benefícios do Controle, aprovado pela Portaria-Segecex 10/2012.

62. O benefício efetivo, indireto e quantitativo financeiro obtido foi de R$ 18.285.331,36 (parágrafo 44). Conforme orientações de valoração de benefícios da Segecex, este valor corresponde à diferença entre o preço mínimo da outorga inicialmente calculado no estudo e o preço após a intervenção do TCU no caso de haver proponentes vencedoras em todos os lotes licitados.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

63. Diante do exposto, e com fulcro no art. 9º da IN-TCU 27/1998, propõe-se:

a) considerar, com fulcro no art. 258, inciso II, do Regimento Interno do TCU:

a.1) como implementada a recomendação do item 9.2 do Acórdão 848/2014-TCU-Plenário;

a.2) que no presente processo, sob o ponto de vista formal, a Agência Nacional de Telecomunicações atendeu aos requisitos previstos na Instrução Normativa TCU 27/1998 para a outorga de direito de exploração de satélite brasileiro;

a.3) que dentro do escopo de trabalho e sanados todos os pontos levantados pelo TCU, não foram detectadas desconformidades relevantes no estudo de viabilidade técnica e econômica do empreendimento, de acordo com os princípios e as normas aplicáveis à outorga de direito de exploração de satélite brasileiro;

b) preservar o sigilo dos estudos econômico-financeiros elaborados pela Anatel e da respectiva análise detalhada que foi preparada pela SeinfraAeroTelecom;

c) enviar cópia da deliberação que vier a ser proferida neste processo, bem como do relatório e voto que a fundamentarem, à Anatel; e

d) restituir os autos à SeinfraAeroTelecom para acompanhamento dos demais estágios deste processo de desestatização.”

É o relatório.


VOTO

Tratam os autos de processo de licitação da outorga de direito de exploração de satélite brasileiro para o transporte de sinais de telecomunicações e uso de radiofrequências associadas, pelo prazo de quinze anos, prorrogável uma única vez por igual período, em posições orbitais que estejam em processos de coordenação ou de notificação em nome do Brasil, ou resultantes de processos de coordenação a serem iniciados junto à União Internacional de Telecomunicações (UIT), conduzido pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel).

2. Nesse certame serão ofertados quatro direitos de exploração (lotes), correspondendo a quatro posições orbitais, licitados em etapas sucessivas.

3. O satélite é um dos meios pelos quais diversos serviços de telecomunicações podem ser explorados, com a utilização das radiofrequências associadas ao direito de exploração para tráfego de voz e de dados. Portanto, o provimento de capacidade satelital não se confunde com a exploração de serviços de telecomunicações, mas a ela está ligado diretamente.

4. Trata-se, nesta oportunidade, da avaliação do primeiro estágio da outorga, que consiste na apresentação do estudo de viabilidade do empreendimento, nos termos da Instrução Normativa TCU 27/1998. Por se tratar de assunto correlato, avalia-se também o atendimento ao item 9.2 do Acórdão 848/2014-TCU-Plenário, o qual recomendou à Anatel o aprimoramento de estimativas de estudos de viabilidade econômico-financeira que viessem a ser apresentados por ocasião de novas licitações dessa natureza.

5. Anuo ao exame da unidade técnica, o qual incorporo às minhas razões de decidir, sem prejuízo das considerações que passo a tecer.

6. A viabilidade do objeto licitado é avaliada pelo consagrado método do Fluxo de Caixa Descontado (FCD), onde são calculados dados de taxa de desconto (custo médio ponderado de capital), receitas, despesas e investimentos associados à outorga. O resultado dessa metodologia estabelece o preço mínimo associado a cada um dos quatro direitos de exploração, a partir dos quais os licitantes darão seus lances no leilão.

7. A Anatel estruturou plano de negócios considerando uma operadora-modelo e dados contábeis de operadoras de satélites até o final de 2013, estimando um período de exploração composto por fase inicial de quatro anos, para o desenvolvimento e lançamento do satélite, e por fase de efetiva operação de onze anos, perfazendo o prazo de outorga de quinze anos.

8. Para estimar o perfil do satélite-modelo, a Anatel baseou-se em dados dos satélites em operação no país, resultando em um modelo composto por transponders na banda “C” e na banda “Ku”.

9. Com relação à taxa de desconto, foi calculado um valor real de 9,05%, após correção pelo índice de 4,5% (correspondente ao centro da meta de inflação no Brasil). Para outras variáveis da modelagem, a exemplo dos preços e despesas de referência, foi utilizado o valor de 5,29% como taxa de correção, correspondente à média da variação do IPCA entre 2005 e 2013.

10. Para estimar as receitas, multiplicou-se o preço de referência pela quantidade de MHz ocupados, com base na taxa de ocupação do satélite-modelo. O preço de referência, por sua vez, foi calculado pela divisão entre a receita operacional líquida e a capacidade satelital média comercializada pelas empresas.

11. Os investimentos, aprimorados pelo acréscimo de dados de satélites operando em posições brasileiras, conforme recomendação do TCU no item 9.2 do Acórdão 848/2014-TCU-Plenário, foram distribuídos nos primeiros seis anos do prazo da outorga e basearam-se em dispêndios relativos à construção do satélite e estações, lançamento, equipamentos necessários à operação e seguro de satélites brasileiros em operação.

12. As despesas operacionais de referência tomaram por base Demonstrações do Resultado do Exercício (DRE) das empresas com satélites em operação até o ano de 2013 no país, as quais foram distribuídas a partir do quinto ano do plano de negócios. Essa distribuição representa um aperfeiçoamento do estudo e leva em consideração um período de quatro anos de desenvolvimento do satélite, em que somente ocorreriam gastos relacionados a investimentos. Estimou-se um crescimento das despesas pela aplicação da taxa média de produtividade anual do setor de telecomunicações entre os anos de 2005 a 2013, calculada em 3,47%.

13. Registro que a percuciente análise da unidade técnica suscitou algumas questões e foi responsável por alterações no estudo de viabilidade referentes à taxa de depreciação, dados de investimento e estimativa de despesas operacionais. Essas alterações aumentaram em cerca de R$ 4,6 milhões o valor do preço mínimo para cada um dos quatro lotes objeto da disputa, o que representa um aumento de 20%.

14. A Anatel já realizou seis licitações dessa natureza nos anos de 1998, 1999, 2001, 2006, 2011 e 2014. O TCU, ao longo do tempo, vem promovendo a melhoria dos estudos de viabilidade apresentados pela agência reguladora (Decisão 319/2000 e os Acórdãos 2.212/2006-TCU-Plenário, 1.555/2007-TCU-Plenário, 3.106/2013-TCU-Plenário e 848/2014-TCU-Plenário). Essa atuação da Corte de Contas resultou em um aumento do preço mínimo para cada posição orbital de R$ 12 milhões para R$ 27 milhões, comparando a licitação realizada em 2014 e a que ora se examina.

15. Destaco, por relevante, proposta da unidade técnica de não fazer menção ao termo “aprovação”, referente ao estágio que ora se examina. Esse formato de proposta vem se repetindo em diversas instruções das secretarias do TCU, nos mais diversos processos de desestatização, como os examinados nos processos TC 025.089/2013-7 (transporte interestadual de passageiros), TC 037.843/2011-7 (terminais portuários), TC 003.238/2011-0 (concessão rodoviária), TC 007.578/2013-0 (concessão de aeroportos) e TC 000.800/2014-7 (exploração de posições orbitais).

16. Com efeito, a Instrução Normativa TCU 27/1998 não faz menção à aprovação dos processos de desestatização, mas sim ao seu acompanhamento, fiscalização e avaliação, razão pela qual registro minha concordância com o encaminhamento proposto pela unidade técnica.

17. Assim, considerando o envio tempestivo da documentação pela Anatel; as pertinentes análises realizadas pela unidade técnica; a aderência às normas legais e regulamentares e o grau de evolução alcançado pela metodologia de cálculo do preço mínimo, pugno por atendidas as disposições da Instrução Normativa TCU 27/1998 atinentes ao acompanhamento do primeiro estágio da outorga em questão.

18. Encerrando o meu voto, considero importante seja atendida a solicitação da Anatel e da unidade técnica de apor a chancela de sigilo às peças 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9 e 11 destes autos, frente à sensibilidade das informações de empresas exploradoras de satélites brasileiros que serviram de fonte de informações para a determinação dos preços mínimos.

19. Por fim, informo que a Anatel publicou no Diário Oficial da União (DOU), Seção 3, página 117, de 8/4/2015, o Aviso de Licitação 1/2015/SOR/SPR/CD-Anatel, que cuida do certame em questão.

Ante o exposto, manifesto-me por que seja adotado o acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 6 de maio de 2015.

BRUNO DANTAS

Relator

ACÓRDÃO Nº 1105/2015 – TCU – Plenário


1. Processo nº TC 004.228/2015-4.

2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Desestatização.

3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Interessado: Agência Nacional de Telecomunicações e Tribunal de Contas da União.

3.2. Responsável: João Batista de Rezende (CPF 472.648.709–44) – Presidente da Anatel.

4. Órgão/Entidade: Agência Nacional de Telecomunicações.

5. Relator: Ministro Bruno Dantas.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações (SeinfraAeroTelecom).

8. Advogado constituído nos autos: não há.


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento do primeiro estágio de outorga do direito de exploração de satélite brasileiro para transporte de sinais de telecomunicações.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante os motivos expostos pelo Relator e com fundamento no art. 1º, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 258, II, do Regimento Interno do TCU e com os arts. 1º e 7º, inciso I, da Instrução Normativa TCU 27/1998, em:

9.1 considerar implementada a recomendação do item 9.2 do Acórdão 848/2014-TCU-Plenário;

9.2 considerar que no presente processo, sob o ponto de vista formal, a Agência Nacional de Telecomunicações atendeu aos requisitos do primeiro estágio da outorga previstos na Instrução Normativa TCU 27/1998;

9.3 considerar que, dentro do escopo de trabalho e sanados todos os pontos levantados pelo TCU, não foram detectadas desconformidades relevantes no estudo de viabilidade técnica e econômica do empreendimento, de acordo com os princípios e as normas aplicáveis à outorga de direito de exploração de satélite brasileiro;

9.4 considerar sigilosas as peças 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10 e 11 destes autos, com fundamento nos arts. 4º, § 2º e 5º, § 4º da Resolução TCU 254/2013;

9.5 enviar cópia desta deliberação, bem como do relatório e voto que a fundamentam, à Anatel;

9.6 restituir os autos à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações para acompanhamento dos demais estágios deste processo de desestatização.
10. Ata n° 16/2015 – Plenário.

11. Data da Sessão: 6/5/2015 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1105-16/15-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Ana Arraes, Bruno Dantas (Relator) e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho.





(Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ



(Assinado Eletronicamente)

BRUNO DANTAS



Presidente

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN



Procurador-Geral




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