Revisitando a política cambial externa e a industrializaçÃo no governo provisório de 1930: a cobertura cambial e o início do psi


A crise de 1929 e a construção da legislação cambial brasileira



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3. A crise de 1929 e a construção da legislação cambial brasileira

A origem da regulamentação cambial brasileira remonta a uma situação conjuntural crítica. Em vista da generalizada crise de liquidez, ou do que se chamou de dollar shortage, que vigorou até o fim da década de 1960, a maior parte dos países emergentes adotou regimes cambiais complexos, altamente controlados10, com taxas múltiplas de câmbio e inúmeras variedades de restrições quantitativas e administrativas, além das tarifárias, que vigorariam ainda por várias décadas (Franco & Demosthenes, 2004). O Brasil não foi exceção.

Ainda que não se possa dizer que as transações externas não fossem anteriormente objeto de regulação e controle por parte das autoridades públicas, ocorreu aqui a inauguração de um amplo período em que o controle cambial passou a dominar a esfera das transações externas, apenas flexibilizado, em uma perspectiva de longo prazo, a partir dos anos 1990, quando uma conjuntura externa favorável, de excesso de moeda conversível, possibilita a reorganização da estrutura de controles sobre os fluxos e transações externas.

Seguidas crises cambiais levaram o Brasil a montar um arcabouço jurídico bastante controlador e burocrático. O caráter endógeno dos chamados controles de capitais, tese posta por Cardoso e Goldfajn (1997) demonstra que a escassez de divisas em um país não detentor de moeda conversível leva a autoridade monetária a introduzir uma série de controles cambiais, de forma a manter a normalidade dos fluxos de transações da economia interna com o exterior – o que naturalmente ocorre sob estresse em períodos de iliquidez internacional. É a conjuntura mais ou menos favorável, em termos de disponibilidade de moeda conversível, que permite o afrouxamento ou o aperto das regras do mercado de câmbio, e a maior ou menor saída de divisas do país. Assim, regras cambiais e taxas de câmbio são utilizadas, oscilando entre o maior e menor rigor em razão da conjuntura externa.

De fato, poucos países têm a capacidade de emitir moeda que exerça a função de meio de pagamento internacional (Eichengreen e Hausmann, 1999). Isso torna necessário o equilíbrio entre as receitas e as despesas nas transações de um país com o resto do mundo (Almeida, 1994), bem como o acompanhamento permanente do pagamento das transações externas. No limite, em casos de desequilíbrios, ocorre a adoção de mecanismos variados de controle cambial, exercidos por meio de racionamento de divisas (controle quantitativo), regime cambial, encargos financeiros (obrigatoriedade de depósitos não remunerados ou aquisição de títulos governamentais como forma de encarecer as divisas e reduzir sua demanda) ou impostos sobre aquisição de divisas, restrições à saída de capitais para o exterior, e até mesmo a utilização de sistemas de taxas múltiplas de câmbio. São todos expedientes já utilizados no país, mais efetivamente a partir da década de 1930, quando se inaugura um longo período de falta de liquidez internacional, ensejando um gerenciamento mais eficaz das contas externas.

A introdução do expediente da prática do orçamento de câmbio do país nesse período também se insere nesse contexto, conjugando os esforços de coordenação entre o acompanhamento das disponibilidades cambiais e da emissão de licenças de importação. A lógica de regulação de qualquer mercado subentende que, sempre que se está diante de recursos escassos, é preciso fazer um orçamento, ou seja, planejar os gastos, como qualquer empresa faz, inclusive o Governo Federal com a elaboração do orçamento público. Sob essa ótica, o mesmo deve ser feito para lidar com um dos recursos mais escassos para os países em desenvolvimento, que não é nem moeda nacional nem títulos públicos (ambos de emissão doméstica), mas sim a moeda estrangeira necessária para manter em funcionamento uma economia que necessita fazer compras e pagamentos no exterior. Medidas de controles se justificam quando há um racionamento de divisas devido a dificuldades crônicas de financiamento do balanço de pagamentos. No Brasil, “divisas sempre foram uma mercadoria rara. Daí a construção de uma legislação cujo objetivo maior sempre foi o de racionar a utilização da moeda estrangeira, canalizando-a para usos tidos como prioritários, como a importação de gêneros de primeira necessidade” (Loyola, 2003).

Particularmente, a década de 1930 é um desses períodos críticos de falta de moeda conversível que assolou não apenas o Brasil como todos demais países agroexportadores à época, imprimindo a necessidade de soluções de gerenciamento das contas externas do país. A crise de 1929, identificada como a pior crise financeira mundial de todos os tempos, levou, sobretudo, à constatação de que o setor externo é variável primordial a ser administrada pelo Governo Federal, ainda que graus de liberdade sejam pequenos diante de iliquidez internacional crítica e de não conversibilidade da moeda nacional. É nesse contexto, exposto na seção anterior, que se devem observar as medidas de governo impostas para o controle das transações externas. A origem dos princípios fundamentais da “centralização cambial”, da “cobertura cambial” e do “curso forçado” é aí delimitada, cuja funcionalidade foi relevante para o equacionamento dos fluxos cambiais durante os vários períodos de estresse de falta de divisas, característicos do país até os anos 1990.

De fato, a construção da legislação do mercado de câmbio do país tem suas origens nas dificuldades externas vividas em decorrência da crise de 1929. Vargas tomou posse como chefe do Governo Provisório em novembro de 1930, quando o país já se encontrava mergulhado em profunda crise econômica, que internacionalmente já havia sido iniciada há mais de um ano (Fonseca, 2003b). Tratava-se de um regime de exceção em que o Governo Provisório exercia discricionariamente, em toda a sua plenitude, as funções e atribuições, não só do Poder Executivo, como também do Poder Legislativo. Com o Congresso fechado, pelos efeitos do movimento de 1930, o novo governo passou a legislar através de decretos presidenciais, materialmente com força de lei – alguns ainda vigentes, reafirmadas na Constituição Federal de 1988. Foi assim que o governo estruturou o mercado de câmbio, regulando os fluxos de oferta e demanda de divisas, com reflexos sobre a formação da taxa de câmbio. O controle cambial passou a fazer parte do vocabulário corrente das transações externas.

O termo refere-se ao uso de medidas administrativas de gerenciamento do balanço de pagamentos em todas suas contas. Ou seja, é um conceito amplo, englobando a imposição de restrições a transações em moedas estrangeiras num sentido abrangente, podendo ser usado para controlar os fluxos da conta corrente do balanço de pagamentos – por exemplo, pela proibição da importação legal de um determinado bem –, não se limitando a transações da conta capital e financeira (Paula, 2003, p.5). O conceito também abrange todos os tipos de restrições e regulações que possam ser impostas no mercado cambial de forma ampla, inclusive o acesso dos participantes no mercado – prerrogativa legal atribuída atualmente ao Banco Central. Além disso, compreende as medidas no sentido de restringir as importações e limitar os gastos com serviços estrangeiros e com o movimento de capitais para exterior, referindo-se a transações correntes ou financeiras. De fato, o BC, detentor do monopólio das operações cambiais, pode e de fato restringe operações de acordo com critérios variados, como volume e finalidade, além de contar com o dispositivo, ocasionalmente acionado, da centralização cambial (Franco, 1992, p.9), como ocorrido durante os anos 1980, derivado da prerrogativa do monopólio cambial11.

A leitura literal do texto emanado no decreto 20.451, editado por Getúlio Vargas em 28 de setembro de 1931, constitui fonte primária indispensável para contextualizar as dificuldades vividas à época para o equacionamento das contas externas, ao estabelecer normas para as vendas de letras de exportação ou de valores transferidos do estrangeiro:

O Chefe do Governo Provisório da República dos Estados Unidos do Brasil, atendendo à anormalidade da atual situação e à necessidade de centralizar as operações de aquisição cambiária para o fim de evitar especulações danosas aos interesses do País, decreta:

Art. 1º As vendas de letras de exportação ou de valores transferidos do estrangeiro só poderão ser feitas ao Banco do Brasil.

Art. 2º As coberturas assim adquiridas serão distribuídas periodicamente entre todos os bancos, para atender:

1º, a necessidades imprescindíveis do Governo Federal, dos governos dos Estados ou dos municípios;

2º, à importação de mercadorias;

3º, a outras necessidades, de acôrdo com as determinações vigentes”.

Assim, o artigo 1º, do decreto 20.451, estabeleceu o monopólio do Banco do Brasil na compra de cambiais, o banco oficial que controlava e executava a política cambial conforme diretrizes do Governo Federal. O artigo 2º expôs a hierarquia de necessidades de uso da cobertura cambial, ao priorizar as necessidades de divisas pelo governo, em suas três esferas, seguida da importação geral de mercadorias, e posteriores necessidades conjunturais. O Brasil adotou, dessa forma, o chamado “monopólio de câmbio”, tornando defeso qualquer ingresso ou remessa de divisas que não transitasse ou fosse autorizado pelo Banco do Brasil, a quem competia, privativamente, a operacionalização de conversão de moedas.

Portanto, a entrada e a saída de divisas passaram a ser centralizadas, controlando-se diretamente todo o fluxo de moeda estrangeira no mercado de câmbio. Isso permitiu a ordenação adequada das prioridades de pagamentos ao exterior dos setores público e privado. A grande vantagem do regime de monopólio de câmbio é, de fato, utilizá-lo em períodos de escassez de divisas, pois facilita o controle da entrada e saída de divisas por um órgão centralizador (Franco, 2000). Em decorrência, a prerrogativa do monopólio implicava a que os devedores brasileiros, desejosos de pagar compromissos externos, viessem ao centralizador para adquirir a moeda estrangeira, chegando a criar “fila” para remessas ao exterior, tornando a dívida externa privada também uma questão de país. Posteriormente, a prerrogativa do monopólio foi retransmitida para a Sumoc12 e, finalmente, ao Banco Central. Isso também lhe confere a possibilidade de utilizar o mecanismo de centralização cambial em períodos de escassez de divisas, para o gerenciamento do mercado em períodos de crises13.

Decorre do monopólio de câmbio a regulação do montante mantido em poder das instituições financeiras exercendo transações com moeda estrangeira no país. Isso permite à autoridade monetária controlar o que se chama de “posição de câmbio” das instituições financeiras que operam em câmbio no País, conforme situação conjuntural das transações externas bem como objetivos de política econômica. Basicamente, a posição de câmbio é o resultado líquido do volume das operações de compra e venda de moeda estrangeira realizadas pelas instituições autorizadas/credenciadas a operar em câmbio, expressando o saldo entre as compras e vendas de câmbio14. Constitui, assim, suporte para a autoridade monetária conduzir a política cambial, permitindo controlar o montante de divisas a ser mantido pelas instituições financeiras.

Em seguida, o segundo pilar da legislação básica foi erigido através da edição do decreto 23.258, que pode ser interpretado como indicativo de que o monopólio cambial no Banco do Brasil não era instrumento suficiente para sustentar os fluxos externos se não houvesse cambiais no Brasil. Ou seja, se os exportadores, fonte básica de divisas para o país, não internalizassem as receitas de exportação em moeda estrangeira e vendessem-nas, no caso, ao Banco do Brasil. A ideia básica surge no preâmbulo do texto legal, ao justificar a instituição de fiscalização sobre os bancos no sentido de “prevenir e coibir o jogo do câmbio”, no interesse do bem público para assegurar apenas as operações legítimas. Quais sejam, as transacionadas conforme a legislação em vigor, em estabelecimento autorizado, e com fundamentação econômica, já previsto na Lei 4.182, de 1920. Implicitamente, o decreto atribuiu à autoridade cambial o poder discricionário de designar que operações eram permitidas.

Ao mesmo tempo, o artigo 1o subentende o monopólio cambial do BB estabelecido anteriormente pelo decreto 20.451/31, dada a delegação dessa responsabilidade a agentes por ele autorizados. Sobretudo, a nova peça jurídica expôs a prática de operações lesivas aos interesses nacionais, por entidades domiciliadas no país, como forma de burla às prescrições legais, subentendida a atuação das instituições financeiras atuantes no mercado de câmbio. É o artigo 1º que introduz a figura do câmbio ilegítimo no arcabouço legal brasileiro, constituindo o principal embasamento dos processos administrativos conduzidos nos últimos anos pelo BC contra quem supostamente estaria em desacordo com essa norma. Mas o conteúdo principal está, certamente, na obrigação de os exportadores trazerem para o país toda a receita obtida com as vendas externas. Isso se constituiu no mecanismo através do qual a instabilidade da receita comercial pode ser evitada.

No limite, essa garantia de recursos ao PSI também foi, em última análise, um instrumento que delineou efetivamente a possibilidade aos capitais privados de buscarem a inversão diversificada em atividades voltadas ao mercado interno onde havia “maior possibilidade de lucro”, frente à crise do setor de exportação cafeeira (Fonseca, 2003b, p. 137), reconfigurando a estrutura produtiva doméstica. A observação direta do desempenho das importações não descarta a nossa hipótese de que as novas medidas cambiais estiveram efetivamente correlacionadas com as transações realizadas, além da reconstituição do nível de renda interna. Os dados do IBGE (1986) apontam para 1933 justamente é o ano de inversão da tendência declinante de importações, que passam de um nível de USD 225 milhões em 1930 para o patamar de apenas USD 92 milhões em 1932. Em 1933 houve uma recuperação de mais de 60% de seu valor, quando sobem para USD 148 milhões, com recuperação posterior gradativa ao longo da década.

Em especial, o Decreto 23.258, de 19 de outubro de 1933 constituiu uma das principais regras de gerenciamento cambial. Esse pilar – uma norma recepcionada com força de lei pelo regime constitucional de 1988 –, dispõe sobre o ilícito administrativo de sonegação cambial, estabelecendo originalmente, ipsis litteris, que:

Art. 1º - São consideradas operações de câmbio ilegítimas as realizadas entre bancos, pessoas naturais ou jurídicas, domiciliadas ou estabelecidas no país, com quaisquer entidades do exterior, quando tais operações não transitem pelos bancos habilitados a operar em câmbio, mediante prévia autorização da fiscalização bancária a cargo do Banco do Brasil.

(...)

Art. 3º - São passíveis de penalidades as sonegações de coberturas nos valores de exportação, bem como o aumento de preço de mercadorias importadas, para obtenção de coberturas indevidas.

Art. 5º - Fica revigorado o art. 56 da Lei nº 4.440, de 31 de dezembro de 1921, que proibiu a exportação do ouro, prata e outros metais preciosos amoedados, em barras ou em artefatos”15.

É essa a base legal de exigência de cobertura cambial para as exportações. Assim, obrigou os exportadores a vender a moeda estrangeira auferida em suas transações ao BC ou a uma instituição por ele autorizada, evitando dessa forma uma “fuga de capitais”. Em paralelo à condução da política de manutenção das exportações de café, que representavam 71% das exportações, voltou-se o governo para a manutenção da capacidade de importação, que abrangia uma variedade de bens de capital, matérias-primas, produtos intermediários e bens de consumo durável (Baer, 1988, p.96). Ao editar o decreto 23.258 em 1933, o governo garantiu que a cobertura cambial das exportações fornecesse as divisas necessárias para dar curso às “importações essenciais” da economia doméstica, medida com efeitos econômicos de caráter muito mais de longo prazo do que a manutenção artificial da renda do setor cafeeiro.

Importante ressaltar o indício da prática anterior corrente de indução da internalização das divisas sobre os exportadores, como apontado por Franco & Demósthenes (2004), com o decreto formalizando-a. Num período crítico para o setor externo, o decreto foi a principal medida estabilizadora do mercado cambial, que passou a contar com uma entrada de dólares bastante previsível e estável, resultante do saldo comercial, (Almeida, 1994), independentemente de empréstimos externos, então indisponíveis. Nessa concepção, com a definição da fonte de oferta de divisas e com o controle da demanda de importações e demais compromissos externos (havia controle também sobre os fluxos financeiros, em especial, relativos a obrigações de empréstimos ingleses), o preço (a taxa de câmbio) pôde ser administrado pelo governo. O mercado cambial e os fluxos externos seriam acomodados através da regulação das quantidades de demanda e oferta de dólares, criando-se um ponto de equilíbrio para as transações registradas no balanço de pagamentos.

Ainda coube ao decreto 23.258/33 introduzir um novo paradigma institucional ao definir como operação ilegítima de câmbio aquela realizada fora do estabelecimento monopolista ou, posteriormente, fora de estabelecimento bancário autorizado pelo detentor do monopólio de câmbio (hoje o BC), além de consolidar a necessidade da cobertura cambial nas exportações. Sob a nova institucionalidade, a “sonegação de cobertura cambial”, ou a prática de sub ou superfaturamento no comércio exterior, também passou a ser objeto de multa, a qual foi rotineiramente aplicada pelo Banco Central através de processos administrativos, até a mudança da norma em 2006.

Implícito à cobertura cambial, com a venda direta a banco autorizado ou diretamente ao monopolista, imprimiu também a vedação da chamada “compensação privada de câmbio”, que era o mecanismo pelo qual uma empresa poderia pagar importações com recursos provenientes diretamente das exportações, sem a necessidade de antes internar os dólares no país. Os compromissos dos exportadores passariam pelo crivo do governo, entrando na fila de prioridade cambial da economia doméstica. A esse respeito, Loyola (2005) ressalta que o próprio decreto 20.451/31, ao criar a obrigação de que todas as operações de câmbio passassem a ser conduzidas de forma individualizada no país e por meio de instituições autorizadas pelo BC, acaba também configurando a vedação da compensação privada de câmbio, posteriormente expressamente proibido pelo artigo 10 do decreto 9.025/46.

Por fim, nesse contexto de escassez de divisas, cabe ressaltar o artigo 5º do decreto, o qual “revigorou” o impedimento de exportação de ouro, prata e outros metais amoedados, constante no texto do art. 56 da Lei nº 4.440, de 31 de dezembro de 1921. Surgem, assim, os princípios introduzidos na legislação em decorrência da “penúria cambial” que se seguiu à queda do preço do café nos mercados internacionais, como conseqüência da crise de 1929.

Outra peça fundamental na legislação envolvendo as transações monetárias no país esteve no decreto 23.501, publicado em 27 de novembro de 1933. É fonte primária para verificar a transição não apenas do país como de países centrais que abandonam o padrão-ouro e passam a estipular o chamado “curso forçado” do papel moeda como meio de troca oficial, meio de unidade e de referência com poder liberatório em contratos. Nessa ocasião, com a mudança no regime monetário, eram finalmente resolvidas várias décadas de controvérsias monetárias, introduzindo-se um sistema monetário baseado na moeda fiduciária inconversível, o “curso forçado”. O decreto 23.501/33, depois renovado praticamente sem alterações pelo decreto-lei 857/69, ainda em pleno vigor, vedava a estipulação de pagamento em ouro ou moeda estrangeira para transações entre residentes.

Assim, o decreto declara nula “qualquer estipulação de pagamento em ouro, ou em determinada espécie de moeda, ou por qualquer meio tendente a recusar ou restringir, nos seus efeitos, o curso forçado do mil réis papel”. A própria contextualização do decreto feita em sua introdução é fonte rica de informações da conjuntura econômica da época, junto do papel do Estado. Ali se ressalta a função essencial e privativa do Estado de criar e defender sua moeda, assegurando-lhe seu poder liberatório (contratual); a atribuição inerente à soberania do Estado em decretar o curso forçado do papel moeda, “como providência de ordem pública”; ressaltando, ainda, que “em quási tôdas as nações tem sido decretada a nulidade da cláusula ouro e de outros processos artificiosos de pagamento, que importem na repulsa ao meio circulante”. França, Inglaterra e Estados Unidos adotaram rigorosas medidas similares, para evitar, ou sustar, a depreciação de sua moeda papel, além dos países cujos sistemas monetários sofreram profundo abalo pela crise de 1929, “dada a desvalorização quási total de sua moeda fiduciária”.

Assim, nos EUA, “qualquer obrigação anteriormente contraída, embora nela se contenha semelhante disposição, será resgatada pelo pagamento dólar por dólar, em qualquer moeda metálica ou papel de curso legal". Ou seja, estabeleceu-se a retroatividade de tais medidas, da mesma forma que o estabelecido na Alemanha, Bélgica, Romênia, Grécia, Bulgária, França, dando amparo legal para que todas as somas estipuladas para pagamento em espécie pudessem ser pagas em moeda de curso forçado, não obstante as cláusulas ou disposições distintas anteriores. No Brasil, passou a não ter amparo legal qualquer cláusula, convenção ou artifício, que visasse “subttrair o credor ao regime do papel moeda de curso forçado, recusando-lhe ou diminuindo-Ihe o poder liberatório integral, que o Estado em sua soberania lhe conferiu”. O decreto traz o seguinte teor:

Art. 1º É nula qualquer estipulação de pagamento em ouro, ou em determinada espécie de moeda, ou por qualquer meio tendente a recusar ou restringir, nos seus efeitos, o curso forçado do mil réis papel.



Art. 2º A partir da publicação dêste decreto, é vedada, sob pena de nulidade, nos contratos exeqüíveis no Brasil, a estipulação de pagamento em moeda que não seja a corrente, pelo seu valor legal”.

Através dessa disposição, o “curso forçado” da moeda nacional, estabelecido na década de 1930 pelo decreto 23.501/33, posteriormente consolidado pelo decreto-lei 857, de 11/09/1969, e confirmado pelas leis 9.069/95 (Plano Real) e 10.192/01, também é uma norma básica do modelo cambial do vigente, imprescindível para a visão completa da regulação cambial do país. Através dele, passa a não existir amparo legal à estipulação contratual de pagamento em ouro ou em moeda estrangeira no país, que restrinjam ou recusem nos seus efeitos o curso legal da moeda. Ou seja, suspende-se a efetividade da chamada “cláusula-ouro” do então texto do código civil (par. 1º, art. 947), que permitia que partes privadas liquidassem dívidas com moedas estrangeiras. No limite, pode-se dizer que essa disposição é base para a aferição de eventuais “ganhos de senhoriagem” pelo governo, defendido por Arida (2003, p.153), ao se posicionar contra a ampliação da conversibilidade da moeda no nível das transações internas, afastando a utilização de moedas estrangeiras no território nacional.

De forma geral, pode-se creditar a tais medidas, o fato de, em parte, o impacto da depressão sobre o produto real brasileiro ter sido relativamente modesto, quando comparado com os outros países, especialmente os desenvolvidos. Sua queda foi de 5,3% de 1929 a 1931, o pior ano da recessão. Em 1932 o PIB cresceu de fato 4% e, já em 1933, em torno de 9%. Certamente o abandono do padrão-ouro em 1930, rompendo com a vinculação entre choques externos e a base monetária, evitou uma situação mais adversa à economia doméstica, dando maior grau de liberdade à política econômica, ao lado da política de manutenção de renda do setor cafeeiro. Cortou-se, sobretudo, a dependência da estabilidade doméstica em relação ao movimento de entrada de capitais estrangeiros. A base monetária caiu até o início de 1931, mas passou a crescer significativamente a partir 1931, desatrelada do cenário externo. A queda dos preços domésticos concentrou-se em 1930 e 1931, praticamente estabilizando-se em 1932-33. Não se pode descontextualizar a edição do decreto 23.501 desse quadro, provavelmente imprimindo os efeitos legais necessários para estabelecer, de jure, o novo padrão monetário não conversível em ouro.

Os referidos textos legais são marcas, portanto, da transição de uma economia primário-exportadora baseada no café, com um regime cambial e comercial relativamente livre, para uma economia voltada para dentro, com controles mais estritos sobre as transações externas. O quadro seguinte condensa os pilares básicos, alguns mais enfatizados e conhecidos, ressaltados por uns ou por outros, mas certamente cada qual com seu papel fundamental para a configuração atual do regime cambial do país:

Tabela 2. Quadro-resumo da legislação cambial básica


Norma

Ementa

Decreto 20.451/31

Estabelece regime de monopólio cambial

Decreto 23.258/33

Institui obrigatoriedade de cobertura cambial

Decreto 23.501/33

Institui o “curso forçado” da moeda nacional

Fonte: elaboração própria


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