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O monitoramento


O monitoramento das condicionalidades relativas à saúde no caso dos povos indígena pode ser feita pela FUNASA, por meio de um cartão de vacinação mantido atualizado e por registros de consultas de gestantes, quando for o caso. Nos Postos de Saúde, onde estão radicados os Agentes Indígenas de Saúde (AIS) ou, onde não os há, auxiliares de enfermagem, esse acompanhamento pode ser feito; eles são mesmo parte das atividades previstas para os AIS. No entanto, o acompanhamento pré-natal não deve ser exigido, levando-se em conta a inexistência de profissionais qualificados nos Postos de Saúde (cf. descrição dos serviços acima, item 3.2.2), e, quando muito, nos Pólos Base, geralmente distantes das aldeia, embora se possa sugerir que as visitas periódicas da Equipe Multiprofissional de Saúde às áreas incluam uma avaliação das condições de saúde das gestantes, mesmo que não como condicionalidade.

No caso dos quilombolas, a ausência de serviços específicos torna a questão mais difícil. Quando há Posto de Saúde, ou Unidade Básica de Saúde, próxima às residências dos beneficiários, pode-se exigir o acompanhamento do crescimento das crianças e, se for o caso, das gestantes, registrados em cartões de vacinação e da criança e da gestante. Quando há atendimento do PSF, a Equipe da Saúde da Família pode fazer o acompanhamento e registro.

No caso da educação, a freqüência na escola só poderá ser exigida para aqueles que tenham comprovadamente acesso a ela, enquanto, no caso da educação diferenciada indígena, ele deva ser definido em coerência com a proposta curricular específica.

O registro pode ser repassado à Secretaria de Renda de Cidadania do Ministério de Desenvolvimento e Combate à Fome por meio de um relatório regular.



    1. Portas de Saída

      1. As diretrizes gerais

Relativo ao monitoramento do cumprimento das condicionalidades, o objetivo do Programa é garantir as portas de saída, ou seja, que, ao término do benefício, a família tenha condições de gerar sua própria renda.

      1. Os casos indígena e quilombola

Essa é uma das questões mais difíceis. As portas de saída das diretrizes do Programa podem não ser adequadas nem ao caso indígena nem ao quilombola, a não ser em situações excepcionais. A lógica da inclusão social como uma inclusão no mercado deve ser relativizada para esses casos, enquanto a lógica de inclusão a serviços pode ser mantida, desde que respeitando as políticas e os direitos especiais referentes a essas populações.

No entanto, programas e projetos de desenvolvimento sustentável e auto-gestão podem ser reforçados pelo PBF, de modo a garantir a autonomia de produção e gestão e de aquisição de recursos financeiros, o que deve ser levado a cabo por uma política de intersetorialidade. A introdução de novas parcerias e a inserção em programas complementares pode vir a ser um critério para a definição das portas de saída.

É importante garantir que a formulação dessa Política respeite os direitos especiais, que são, aliás, para os povos indígenas, constitucionais, e as políticas especiais deles decorrentes, evitando-se assim que haja um retrocesso nas conquistas desses povos das últimas décadas, e que o PBF não se torne uma política integracionista, levando à inclusão e integração desses povos à economia nacional sem que se respeite sua autonomia cultural27. Essa lógica, vale lembrar, deve valer igualmente para os povos indígenas e quilombolas, a quem devem ser garantidos sua autonomia cultural e organizacional. Portanto, o PBF pode ser interligado a políticas de desenvolvimento sustentável e gestão de projetos, mas de modo a respeitar essa autonomia.

Deve-se, no entanto, refletir sobre a viabilidade da previsão da saída dessas comunidades desde que começaram a serem atendidas pelo PBF; há inúmeros casos espalhados pelo país de comunidades com dificuldade de mapear os diversos benefícios a que podem pleitear e os responsáveis por eles, e que de tempos em tempos se sentem traídas por terem retirados benefícios a que fizeram jus durante um período sem poder antecipá-lo. Portanto, se o PBF de índios e quilombolas mantiver a diretriz de um limite de tempo para o benefício, suas condições devem ser deixadas claras para as comunidades que se inserem no PBF.

Por outro lado, a manutenção da lógica da porta de saíde pode ser importante para fortalecer a intersetorialidade do Programa, e garantir a articulação com outras medidas, como a delimitação de Terra, a oferta de serviços de saúde e educação específicos e de qualidade, e a implantação de projetos de sustentabilidade.

Sugere-se, portanto, os seguintes cuidados:



  • Que as portas de saída não sejam definidas de acordo com o critério de inclusão social como inclusão no mercado de trabalho, mas de acordo com o contexto cultural;

  • Que a substituição da renda do PBF por uma renda auto-gerida seja feita de modo a respeitar: a cultura e as formas organizacionais dos povos atendidos; sua autonomia decisória; o meio ambiente;

  • Que projetos de produção e gestão autônoma de renda sejam previstos para ocorrer simultaneamente ao período de benefício, e sejam realizados respeitando-se o direito à diferença;

  • Que o período de tempo do benefício e as condições para sua suspensão sejam prévia e plenamente discutidos e esclarecidos com a comunidade atendida.

    1. Gestão e Controle Social

      1. As diretrizes gerais

No nível federal, na Secretaria Nacional que compõe o Ministério de Desenvolvimento e Combate à Fome; descentralizada, envolvendo uma Coordenação Municipal do Programa (que engloba as diversas secretarias e o Comitê Gestor do Fome Zero) e a fiscalização por Conselhos Gestores; poderá caber ao Governo estadual o apoio logístico ou mesmo a coordenação do programa, enquanto ao Município cabe implementá-lo.

      1. Os casos indígena e quilombola

Uma das possibilidades é a instituição de uma Coordenação ou Comissão que formule diretrizes e avalie o andamento do programa, sediada na Secretaria Nacional do Programa e composta por membros dos Ministérios envolvidos nos diversos aspectos do programa – Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Educação; Saúde; Meio Ambiente; Desenvolvimento Agrário –, por Funai, Fundação Palmares e SEPPIR, além de representante(s) da ABA e da participação de representantes dos povos indígenas e de comunidades remanescentes de quilombo (que podem ser 05 delimitados territorialmente, por exemplo, 01 representante da Região Norte, 01do Nordeste, 01 do Centro-Oeste, 01 do Sudeste e 01 do Sul)28.

Essa possibilidade teria a vantagem de centralizar o monitoramento e regular o PBF garantindo-se a universalidade e a especificidade da Política, com interlocução direta e regular com os espaços deliberativos do PBF, mas a desvantagem de possivelmente criar uma comissão complexa e avantajada.

Outra possibilidade é instituir uma gestão distrital, em que cada região teria uma coordenação ou comissão para a formulação de diretrizes e o acompanhamento da implantação do PBF às populações indígenas e quilombolas em sua região, descentralizando-se a gestão em uma lógica regional.

Essa possibilidade tem a vantagem de permitir um acompanhamento regional mais completo e direto, mas a desvantagem de levar à instituição de muitas novas instâncias, o que demanda tempo de constituição.

É importante que se garanta o acompanhamento da implantação específica do PBF no nível local/municipal. A Coordenação Municipal do Programa deverá comportar um acompanhamento da implantação do PBF em comunidades indígenas e quilombolas sob sua jurisdição, e a essas comunidades deve ser garantido assento nos Conselhos Gestores.


    1. Mecanismos de Monitoramento e Avaliação

Os mecanismos de monitoramento deverão incluir avaliações dos impactos nas relações sociais no contexto sociocultural particular a cada implantação do Programa para essas populações. As comissões gestoras instituídas para o acompanhamento contínuo do Programa nesses casos poderão ser um canal de visibilização dessas questões, e sugerir, quando necessário, modificações ou estudos de impacto. Elas deverão constituir, em geral, o principal mecanismo de monitoramento e avaliação do Programa.

Bancos de dados previamente existentes sobre essas populações, inclusive os gerados por Organizações Não-Governamentais, podem ser utilizados como referência para o monitoramento da universalidade do cadastramento dos grupos sociais e étnicos que compõem as categorias sociais de que se trata aqui.

Avaliações de impacto podem ser feitas com alguma regularidade por consultores especialmente contratados para esse fim; nesse caso, sugere-se a abertura de uma licitação, com avaliação de curriculum vitae, em que se verifique a experiência do candidato em avaliação de implantação de políticas públicas e, especialmente,com a população em questão ou grupos culturais próximos.


    1. Intersetorialidade

A intersetorialidade é uma condicionante do bom funcionamento do Programa, especialmente se mantido seu limite de duração do benefício e sua ligação com projetos de geração e gestão de renda autônomos. Para isso, a constituição de uma comissão intersetorial, como a descrita acima, é de extrema relevância, assim como a de parcerias com os diversos órgãos que atuam em outros Programas voltados a essas populações (descritos nos itens 3 e 4, acima).

A intersetorialidade será também importante para a garantia de que os equipamentos e serviços de educação e saúde sejam devidamente disponibilizados a cada uma dessas populações.



A implantação do Programa não deve excluir, e, ao contrário, deve ser articulado, a outras medidas referentes a essas populações, tais como a delimitação de terras e o apoio a projetos de sustentabilidade.

  1. Recomendações

Para que o PBF incorpore satisfatoriamente as realidades socioculturais de povos indígenas e quilombolas, será interessante que se realizem ações complementares a possibilitarem as modificações e os ajustes aqui sugeridos:

  • Quando da modificação do Cadastro Único, prever a inserção dessas realidades e de indicadores de renda e dependência da renda que cubram suas particularidades, tal como discutido no item 5.5, e realizar um pré-teste com essas populações;

  • A realização de oficinas de treinamento dos agentes de cadastramento, para que dêem conta das particularidades dessas situações;

  • Consultas amplas, contínuas e de representatividade nacional e étnica com representantes indígenas e quilombolas para discutir as condições do PBF;

  • O fortalecimento da intersetorialidade, articulando-se ações e garantindo-se o acesso aos serviços de educação e saúde a essas populações;

  • O monitoramento e a avaliação contínua do PBF e de seus impactos nas populações beneficiadas e em suas relações com as populações vizinhas;

  • A instituição de um mecanismo paritário de acompanhamento e controle da execução e implantação do PBF às populações indígenas e quilombolas.

  1. Algumas sugestões e inquietações dos participantes do seminário

As sugestões levantadas no seminário foram incorporadas nos itens relevantes; nesse espaço, apresento algumas inquietações expressas ao longo das discussões, como um complemento ao debate técnico das diretrizes do PBF.

  1. Em um debate geral sobre os benefícios às populações indígenas e quilombolas no PBF, definiu-se que elas devem ser contempladas, sob risco de se desenhar uma nova linha de exclusão e discriminação; no caso específico dos remanescentes de quilombos, lembrou-se que o ADCT 68 chamou a atenção para populações que estavam alijadas de serviços básicos; ambas seriam, portanto, populações-alvo de discriminação e exclusão, tendo menor acesso a serviços, o que as qualifica ao Programa; sua inclusão no Programa não deve ser definida por sua condição de índio ou quilombola, mas por sua situação de dependência de uma renda que não supre – porém, quando incluídos, devem sê-lo diferenciadamente;

  2. Se esse é um Programa de Transferência de Renda, o critério fundamental para a elegibilidade deve ser a dependência da renda para a subsistência; esse ponto é fundamental, e consensual. No entanto, surgiram preocupações sobre se (a) esse programa não reforçaria a dependência; (b) se sua implantação levando-se em conta as famílias não reforçaria tendências de fragmentação; e (c) se a definição de comunidades beneficiadas segue uma priorização do grau de dependência da renda, não se levaria a uma migração entre comunidades, ou seja, que famílias não-beneficiadas porque suas comunidades não foram eleitas como prioritárias não procurariam comunidades eleitas para serem contempladas pelo Programa.

  3. Que se beneficiem também comunidades que estão nas fronteiras nacionais;

  4. Que se afirme a coletividade – já que, em um critério de definição de identidade como o utilizado pelo censo, pergunta-se a identidade individual, que não gera direitos; trata-se aqui, deve-se enfatizar, de identidades coletivas, étnicas, definidas pela auto-adscrição e referidas à coletividade, o que gera direitos coletivos.

  5. Que o Programa seja adequado aos índios e quilombolas, de modo a respeitar suas especificidades mas não excluí-los e pô-lo à parte de Programas desse tipo, sob risco de desenhar novas linhas de exclusão e discriminação;

  6. Que o Programa contemple os índios citadinos e as comunidades quilombolas inseridas em contexto urbano;

  7. Que a porta de saída seja definida por critérios de inserção e inclusão também específicos e diferenciados, de modo a não transformar o Programa em uma política integracionista;

  8. Que os indicadores de renda sejam capazes de abarcar as condições socioculturais dessas populações;

  9. Que se faça uma divulgação ampla do Programa e de seus critérios;

  10. Que o PBF não perca seu caráter transitório e emergencial, e seja articulado a outras Políticas e Projetos, de modo a garantir o acesso a elas, e de modo a não omitir o Estado de suas obrigações frente a essas populações, como Demarcação de Terra, serviços de saúde e educação diferenciados e de qualidade.

  11. Que Projetos e Programas como esses sejam inseridos nos Programas de Educação, de modo a permitir seu amplo conhecimento e discussão por parte das comunidades beneficiadas;

  12. Que o direito à saúde e ao atendimento de qualidade deve ser assegurado, e pode ser mantido pelo programa, garantindo-se seu direito a uma Atenção à Saúde diferenciada;

  13. Que se evite um possível caráter assistencialista do Programa – para o que se sugere que condicionalidades devem ser mantidas para se reforçar um compromisso dessas populações.

  14. Que esse Programa possa ser meio de reforço de outras demandas políticas, tais como as referidas à demarcação de terras e a serviços de saúde e educação de qualidade;

  15. Que, nos casos em que serviços de educação e saúde não sejam oferecidos, e portanto as condicionalidades não possam ser respondidas, os beneficiários não sejam punidos, já que se constitui em uma omissão do Estado;

  16. Que, no caso dos quilombolas principalmente, se assegure sua inserção no PBF, dado um diagnóstico de que eles são particularmente excluídos das políticas públicas; que se atente à dificuldade contemporânea de definição e identificação dessas populações, de modo a evitar exclusões;

  17. Que não se confunda, para as Comunidades de Remanescentes de Quilombos, o critério racial e identitário;

  18. Que se avalie, como um possível impacto, o reforço à dependência, e que se evite, como já avaliado em outras experiências (como o recebimento de cesta básica pelos Guarani do litoral paulista, que teriam deixado de cultivar a terra), que essas populações deixem de buscar sua sustentabilidade e se apóiem no assistencialismo do Estado.



  1. Bibliografia e Fontes Consultadas

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LIMA, Antônio Carlos de Souza. Um Grande Cerco de Paz.

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RICARDO, Carlos Alberto (org.), 2000. Povos Indígenas no Brasil, 500 anos depois. São Paulo, Instituto Socioambiental.

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VIANA, Ana Luiza D’Ávila. Programa Bolsa Família. Documento não impresso.

WAGNER, Alfredo Berno de Almeida (2002). “Os quilombos e as novas etnias”. In: O’DWYER, Eliane Catarino (org.), 2002.

www.socioambiental.org.br

www.quilombos.org.br

www.saude.gov.br

www.trabalhoindigenista.org.br

www.koinonia.org.br

www.inesc.org.br

www.abONG.org.br

Anexo I

Descrição do Seminário com Antropólogos e Especialistas

em Assuntos Indígenas e Quilombolas e

Lista de Participantes do Evento
Realizou-se um seminário nos dias 25 e 26 de março de 2004, em São Paulo, reunindo especialistas nas questões indígena e quilombola para a discussão do PBF e as condições necessárias para a inclusão dessas populações no Programa. Os participantes foram contactados por email, recebendo um resumo do Programa e uma sugestão de questões a serem debatidas, anexado abaixo. Foram contactadas Organizações não-Governamentais e estudiosos que tinham como tema questões relevantes a essa discussão, assim como representantes da Associação Brasileira de Antropologia e antropólogos envolvidos com a gestão de Programas de Saúde e Educação e de Projetos de desenvolvimento sustentável para essas populações. Para os convites, foram consideradas as áreas de atuação, de modo a ter representados os diversos âmbitos das Políticas, como Saúde, Educação e Projetos de Desenvolvimento, e de experiências não-governamentais. Dado o parco tempo entre o convite e a realização do seminário, e a coincidência com a reunião da Comissão Intersetorial de Saúde Indígena, muitos dos convidados se viram impedidos de participar, mas foram generosos em comentários e indicações de substitutos.

Embora a participação de setores do Governo estivesse prevista, ficou estabelecido, em comunicação com o Secretário Nacional Sr. André Teixeira, da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, no dia 15 de março, que o seminário fosse realizado antes da reunião com a Secretaria, de modo a encaminhar a ela as consultas já realizadas.

Do mesmo modo, foi decidido que consultas a representantes das populações indígenas e quilombolas seriam realizadas posteriormente. Essa consulta, que conta como uma das recomendações do grupo, foi realizada em conjunto com o Governo, nos dias 5 e 6 de abril.

Participaram no dia 25 de março, na discussão sobre os Povos Indígenas:



  • Alecsandro Ratts – Universidade Federal de Goiás (UFGO);

  • Andréa Guedes – Banco Mundial;

  • Bernadette A. N. Franceschini – Centro de Trabalho Indigenista (CTI-SP);

  • César Gordon – Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ);

  • Clarice Cohn – Universidade de São Paulo (USP), coordenadora;

  • José Augusto Laranjeiras Sampaio – Associação Nacional de Ação Indigenista (ANAÍ-BA) e Associação Brasileira de Antropologia (ABA), representando o Grupo de Trabalho de Laudos Antropológicos e a Comissão de Relações Étnicas e Raciais (CRER);

  • Kathy Lindert – Banco Mundial;

  • Luís Roberto de Paula – Universidade de São Paulo (USP);

  • Marina D. Cardoso – Universidade Federal de São Carlos (UFSCar);

  • Raul Silva Telles do Valle – Instituto Socioambiental (ISA-SP);

  • Regina Maria C. Erthal – CGTT, Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFFRJ);

  • Ricardo Verdum – INESC;

  • Selma Gomes – Comissão pró-Índio de São Paulo (CPI-SP);

  • Zezé Weiss – Banco Mundial.

Confirmaram a presença, mas se viram impedidos de participar, Luís Donisete Benzi Grupioni (USP) e Marcos Pellegrini (FUNASA).

Participaram no dia 26 de março, na discussão sobre Comunidades de Remanescentes de Quilombos:


  • Alecsandro Ratts – Universidade Federal de Goiás (UFGO);

  • Andréa Guedes – Banco Mundial;

  • Clarice Cohn – Universidade de São Paulo (USP), coordenadora;

  • Gislayne C. Figueiredo – Fundação Instituto de Terras de São Paulo (ITESP);

  • José Augusto Laranjeiras Sampaio – Associação Nacional de Ação Indigenista (ANAÍ-BA) e Associação Brasileira de Antropologia (ABA), representando o Grupo de Trabalho de Laudos Antropológicos e a Comissão de Relações Étnicas e Raciais (CRER);

  • José Maurício P. A. Arruti – Cebrap (SP) e Koinonia (RJ);

  • Kathy Lindert – Banco Mundial;

  • Luís Roberto de Paula – Universidade de São Paulo (USP);

  • Maria Cristina Etcheverry - Fundação Instituto de Terras de São Paulo (ITESP);

  • Nilma Bentes – Cedenpa (PA);

  • Oriel Rodrigues – CONAQ;

  • Raul Silva Telles do Valle – Instituto Socioambiental (ISA-SP);

  • Renato Athias (Universidade Federal de Pernambuco – UFPE);

  • Ricardo Verdum – INESC;

  • Zezé Weiss – Banco Mundial.

Lúcia Andrade, do CPI-SP, que se viu impedida de participar, me recebeu em horário alternativo, para discussão do Programa.

A agenda de discussão previa:



  1. Apresentação do Programa Bolsa Família e das discussões;

  2. Apresentação do envolvimento do Banco Mundial nessa questão e do Plano de Desenvolvimento;

  3. Definição dos beneficiários: prioridades de implantação e definição de famílias beneficiárias;

  4. Definição dos indicadores de renda;

  5. Cadastramento e análise do Cadastro;

  6. A adequação das condicionalidades de saúde e educação;

  7. O monitoramento de impactos;

  8. Gestão do Programa;

  9. Articulação de Políticas e Intersetorialidade;

  10. A definição das Portas de Saída.

O seminário se realizou portanto como um Grupo de Trabalho, em que se discutiu questões práticas de viabilidade dessa inclusão específica e diferenciada dessas populações no Programa.
Anexo II

Agenda da Consulta com Lideranças das Comunidades Indígenas no

Programa Bolsa-Família

5 de abril de 2004

Realizou-se uma consulta no dia 5 de abril de 2004, em Brasília, reunindo representantes das lideranças indígenas, representantes do Governo Federal e funcionários do Banco Mundial para a discussão do PBF e as condições necessárias para inclusão dessa população no Programa. Tal consulta foi organizada com apoio da Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira (COIAB) e da Secretaria Geral da Presidência da República. A lista oficial das lideranças indígenas que participaram da consulta foi preparada pela COIAB de acordo com as últimas definições desta organização em conjunto com outras Organizações Indígenas que unificaram seus representantes. A seguinte agenda foi seguida durante a consulta.


14:00 Boas Vindas



Cézar Alvarez, Sub-Secretário Geral da Presidência da República
Ana Maria Medeiros da Fonseca, Secretária-Executiva, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Maria Madalena dos Santos, Coordenadora do Setor de Desenvolvimento Humano -- Banco Mundial
14:05 Apresentação do Programa Bolsa Familia

André Teixeira

Secretário Nacional de Renda de Cidadania

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

Kathy Lindert

Economista Sênior, Departamento de Desenvolvimento Humano Banco Mundial


14:30 - 15:15 Reflexão em Grupo
”Cadastro em Comunidades Indígenas”
15:15 - 16:00 Reflexão em Grupo
”Condicionalidades e Contrapartidas”
16:00 - 16:45 Reflexão em Grupo
”Processos de Transferência”
17:00 Café
17:15 Apresentação dos Resultados de Grupo
18:30 Encerramento



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