Programa bolsa família


Specific Monitoring and Evaluation Indicators



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Specific Monitoring and Evaluation Indicators

The proposed project includes a component (Component 3) that seeks to support the whole Bolsa Família Program (including the Bank’s contribution to it) in designing and implementing a results-based monitoring and evaluations system aimed at: (i) monitoring the effectiveness of program delivery, (ii) monitoring processes and instituting quality controls aimed at promoting public accountability and legitimacy, and (iii) monitoring outcomes and assessing the program impacts at both the territorial and household levels.

The Monitoring and Evaluation Component includes four sub-components, each with specific activities related to ensuring the appropriate participation of indigenous and Quilombola families in the program, monitoring their participation, and evaluating impact. Whenever possible, data collection and evaluation will be disaggregated by ethnic categories and qualitative research will specifically monitor implementation process by sub-groups, including indigenous and Quilombola. The following are specific monitoring and evaluation activities planned under the project, which will contemplate indigenous and Quilombola communities:


  • Preparation of regular newsletters and reports with detailed information on program delivery sent to representatives of indigenous and Quilombola groups.

  • Design and execution of random quality control reviews to check whether beneficiary identification for indigenous and Quilombola families follow adequate program guidelines, and whether conditionality compliance as reported is credible.

  • Promotion of citizen oversight and social control through the dissemination of detailed program information to indigenous and Quilombola stakeholders.

  • Design and implementation of in-depth case studies to describe and analyze specific social control manifestations.

  • Analysis of territorial level outcomes, including specificities of indigenous and Quilombola areas (quantitative data will be complemented by the use of focus groups, including in these communities).

  • Analysis of family level outcomes using a combination of quantitative and qualitative methods. This analysis will enhance the understanding of the impact of BFP on key culturally-appropriate social indicators and the interactions that the program has with other aspects of living conditions, specific to indigenous and Quilombola families.

Cost Estimates and Financing Plan

The Bolsa Família Program is estimated to cost the Government of Brazil approximately US$6.5 billion over the proposed project period (mid-2004 to end-2006). The proposed project will finance US$520.2 million (about 8% of the total program budget). Of this, US$500 million (Component 1) will be used to reimburse the Treasury for the direct financing of the BFP (hence the expenditure category is conditional cash transfers or grants). Another US$15 million (Components 2-5) will be used to provide technical assistance (and support to project management) to improve the effectiveness and efficiency of the program. The Bank’s participation with a loan size that is only a small share of the program cost, nevertheless, will allow for a scale of impact on the content and performance of the entire program. It is in this context that the proposed project will carry out a series of activities that will contemplate indigenous and Quilombola groups, to ensure that they benefit from the BFP in a culturally-appropriate way and to monitor the program’s impact on those groups so as to prevent any negative effect.

While costing out the proposed project, the preparation team identified all the specific activities (i.e. consultancies, workshops, services, etc.) which should consider and/or benefit indigenous and Quilombola communities, among other beneficiaries. From the US$15 million in technical assistance, approximately US$8.7 million is allocated to those activities. The itemized list is included in project files and summarized below.


Brazil Bolsa Família Project: Technical Assistance Components

Activities that will Consider and/or Benefit Indigenous and Quilombola Communities




Total, US$ Million Including Contingencies

Strengthening System for Identifying Target Population

0.8

Developing a Monitoring and Evaluation System

5.0

Institutional Strengthening for Service Delivery

2.9

Total Project Costs – Technical Components

8.7




  1. Povos Indígenas e Comunidades de Remanescentes de Quilombos

Necessitamos, antes de mais nada, definir quem são os índios e os remanescentes de quilombos no Brasil contemporâneo. Para isso, devemos dar conta de duas histórias bem distintas, não apenas em sua constituição, mas principalmente em seu reconhecimento jurídico e social.

Ao tomarmos uma imagem corrente da formação do povo brasileiro, que remete a um tripé gerado pelas populações nativas – os índios –, a colonizadora – os europeus – e aquela que foi trazida como mão-de-obra da África – os negros –, podemos ver que quando, em tempos de definição da Identidade Nacional, o Povo Brasileiro foi definido como o produto do encontro dessas três “raças” e/ou “culturas”, a questão se colocava em saber quem contribuiu com o quê na formação do povo e da cultura nacional. Atualmente, em tempos de diversidade sociocultural, ou multiculturalismo, a posição ocupada em cada um dos pés desse tripé ganha novo valor. No mundo contemporâneo, as diferenças étnicas ganham novo valor, definindo identidades sociais de grande peso político. Nesse momento, índios e remanescentes de quilombolas assumem e se beneficiam dessas definições identitárias.

No entanto, o percurso histórico que os leva até aqui é diverso. Se aos índios a diferença étnica e cultural esteve sempre presente, a ponto de para muitos a questão ter sido a da gradativa perda dessa diferença5, aos negros essa diferença foi, por um longo período, tornada (ou reduzida) à de classe, e sua inserção na sociedade nacional foi por tempos pensada como uma inclusão sócio-econômica6. As questões abordadas, não só na academia como também pelas políticas públicas, parecem ter sido, sob esse ponto de vista, radicalmente diversas. Contemporaneamente, porém, esses dois destinos se encontram, e índios e remanescentes de quilombos se vêem reivindicando coisas muito semelhantes a partir de princípios muito próximos. Essa aproximação se deve àquela da definição da identidade indígena e quilombola. A partir de novos princípios de definição de identidade étnica, tornou-se possível reconhecer índios e quilombolas a partir de critérios internos de adscrição, filiação e exclusão. Portanto, esse reconhecimento independe hoje de critérios artificiais e exógenos ao grupo, como cultura ou tradição cultural, língua, raça ou origens, mas refere-se à auto-atribuição7.

Atualmente, as estatísticas de povos indígenas e remanescentes de quilombolas são ainda falhas. No entanto, elas ainda são mais acuradas para os índios que para os quilombolas. Para aqueles, dados recentes do Instituto Socioambiental, um dos mais conceituados institutos de registro e análise de dados sobre as populações indígenas do Brasil, estimam a existência de cerca de 220 etnias falantes de 180 línguas que totalizam aproximadamente 370 mil indivíduos8. Espalhados por todo o território nacional, vivem em condições bastante diversas, embora compartilhem uma situação contemporânea de crescimento populacional, com um aumento demográfico que caminha ao lado de um aumento do reconhecimento étnico9. Portanto, a população indígena brasileira vem crescendo.

Em relação aos quilombolas, os dados são ainda menos definitivos. Em 2003, a Fundação Palmares contabilizava a existência de 1.264 comunidades quilombolas, a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial um universo de 2 mil, enquanto um Documento ABA-CRER de abril de 2003, divulgando a posição da Associação Brasileira de Antropologia sobre a discriminação, falava em 4 mil comunidades. Sendo os remanescentes de quilombos membros de comunidades negras rurais, eles estão, em sua grande maioria, localizados mo meio rural, em grande parte do território nacional, com maior visibilidade e influência no Pará, Maranhão e São Paulo (o que, o entanto, refere-se certamente à sua mobilização e visibilidade política, dizendo pouco sobre uma maior participação demográfica).

Ambas as populações contam com uma mobilização política crescente, e Associações têm surgido e se articulado em todo território nacional. Quanto às Associações Indígenas, os pilares de seu movimento, como a União Nacional dos Índios (UNI), que deu origem a e inspirou diversas Organizações Locais, têm surgido desde ao menos a década de 1980, e a mobilização política dos índios, assim como o apoio da sociedade civil, principalmente ONG’s e antropólogos, foram cruciais nas conquistas jurídicas relativas a essa população, enquanto as primeiras Associações de Remanescentes de Quilombolas datam de meados da década de 1990, embora atualmene contem com grande representatividade. Essas associações são cruciais para garantir alguns direitos, definidos como coletivos, tal como a propriedade de terra; são também as Associações, como figura jurídica, que pleiteiam financiamento e se engajam em Projetos de Desenvolvimento.

Importa, nessa nota introdutória, lembrar que tanto índios como quilombolas estão representados em todo o território nacional, ganhando gradativamente força política e capacidade de organização, conformando um movimento de âmbito nacional que abarca a definição genérica de índios e quilombolas, mas resguardando sua enorme diversidade cultural, lingüística e organizacional.


  1. Legislação e serviços: as políticas públicas

    1. A legislação e as populações indígenas

O reconhecimento jurídico da condição indígena perpassa toda a história do Brasil, ganhando uma guinada com a Constituição de 1988. Marés (1994) mostra como a legislação desde o séc. XIX passa de omissa em relação aos direitos indígenas a integracionista. Esse é um momento em que a figura da tutela estatal se impõe, e sobrevive até hoje em alguns textos legais, como o Código Civil, o Estatuto de Índio de 1973 e a lei de criação da Funai. O Estado brasileiro tinha por obrigação, em linhas gerais, mediar e cuidar da relação dos índios com a sociedade nacional mais ampla enquanto não se integram a ela. Após um período de prática estatal de protecionismo, em que a lógica se inverte e passa a caber ao Estado proteger os índios de seu destino de integração, a legislação sobre os índios muda radicalmente quando a Constituição de 1988 define seus direitos em capítulo especial. Por ela, aos índios são assegurados:

  • o reconhecimento de “sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens” (Título VIII, Capítulo VIII, “Dos Índios”, art. 231);

  • que “o Estado protegerá as manifestações das culturas populares, indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes da progresso civilizatório nacional” (Título VIII, Capítulo III, Seção II, “Da Cultura”, art. 215, 1);

  • que “o ensino fundamental regular será ministrado em língua portuguesa, assegurada às comunidades indígenas também a utilização de suas línguas maternas e processos próprios de aprendizado” (Título VIII, Capítulo III, Seção I, “Da Educação”, art. 210, 2).

Com as definições da Constituição, cria-se um estatuto jurídico dos povos indígenas no Brasil que é inovador. Com elas, não só a noção de tutela estatal é abandonada como princípio regente da condição indígena, abrindo as portas para a autonomia indígena, como se cria uma situação especial: se aos índios competem todos os direitos fundamentais que cabem aos cidadãos brasileiros, eles são também sujeitos de direitos específicos.

A legislação relativa à Educação segue esses princípios, desenvolvidos e reiterados pela Lei de Diretrizes e Bases (LDB); pelo Decreto 26/1991; pela Resolução do Conselho Nacional de Educação 03/99; pelo Plano Nacional de Educação (Lei 10.172/01), e pela Lei 10.558/2002, que dispõe sobre vagas na Universidade. Com esses dispositivos legais, assegura-se uma educação de qualidade e o ensino diferenciado, intercultural e bilíngüe, e que os povos indígenas tenham autonomia para formular seu projeto pedagógico e nele garantir o respeito a seus modos próprios de constituição e transmissão do saber, além de estender a garantia da continuidade, ou seja, que a educação indígena abranja os níveis fundamental, médio e superior.

Assim também a Saúde Indígena, de que há uma legislação extensa, em que ressaltam a Lei 9.836/1999, que institui no âmbito do Sistema Único de Saúde o Subsistema de Atenção à Saúde Indígena; os Decretos 3.156/1999 e 3.799/2001, que dispõem sobre as condições de prestação de assistência à saúde dos povos indígenas, assim como, no segundo, sobre proteção ambiental, saúde e apoio às comunidades indígenas; a Portaria 852/1999, do Ministério da Saúde, que cria os Distritos Sanitários Especiais Indígenas; a 254, de 2002; a Portaria 69/2004, que cria o Comitê Consultivo de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas no âmbito da Fundação Nacional de Saúde, enquanto a 70/2004 aprova o modelo atual da Gestão de Atenção da Saúde Indígena.

Quanto aos Direitos Fundiários, o Decreto 1.141/1994 dispõe sobre as ações de proteção ambiental, saúde e apoio às atividades produtivas dos Povos Indígenas, e o 1.775/1996, sobre os procedimentos administrativos de demarcação das Terras Indígenas. Quanto ao Código Civil, um empecilho a muitas decisões jurídicas por afirmar a relativa capacidade dos índios, a Lei 10.406/2002 determina legislação específica a regular essa matéria.

No entanto, os índios ainda aguardam a aprovação do Novo Estatuto do Índio, que revogará o de 1973, ainda em trâmite. Seja como for, desde a Constituição de 1988 grandes avanços na garantia jurídica da autonomia de decisão sobre seus destinos foram conquistados pelos índios e seus aliados10.


    1. A legislação e as Comunidades de Remanescentes de Quilombos

Para os quilombolas, a história é mais recente. Tem início com a Constituição de 1988, quando o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), em seu artigo 68, definiu seu direito às terras que tradicionalmente ocupam. Desde então, legislações federais e estaduais têm regulamentado o processo de titulação de terras, como atesta o levantamento realizado pela Comissão Pró-índio de São Paulo; o levantamento atesta também “a enorme lacuna no que diz respeito às leis e normas que reconheçam o direito à diferença na educação escolar e na assistência à saúde; ao desenvolvimento sustentado e ao fortalecimento cultural dos quilombolas”11.

Pelo ADCT 68, definiu-se o direito à titularidade aos remanescentes de quilombos. Assim institui-se um “passadismo”, no dizer de Wagner (2002: 53), em que, para a identificação dos quilombolas, discuti-se “o que foi”, em detrimento do “que é e como essa autonomia foi sendo construída historicamente”; institui-se também, chama a atenção o autor, uma ilusão de isolacionismo, quando “foram essas transações comerciais da produção agrícola e extrativa dos quilombos que ajudaram a consolidar suas fronteiras físicas” (idem: 49). O´Dwyer (2002b: 15) lembra ainda que não se trata meramente de uma questão racial, mas precisamente de uma identidade étnica. Assim, se o passado escravocrata e a condição negra é uma das referências utilizadas pelos membros de comunidades remanescentes de quilombos como constituintes de sua identidade, ele não deve ser confundido com um critério único e passível de ser estabelecido por um observador externo, mas ser entendido como um dos componentes da construção dessa identidade.

A questão acirra com o Decreto 3.192/2001, que delimita cronologicamente a continuidade histórica de ocupação da Terra, estabelecendo os limites temporais de 1888 a 5 de outubro de 1998; marcos artificiais, lembra Oliveira (2001: 30-31), e que desconsidera que essas populações possam existir desde antes da Abolição. O Decreto traz ainda uma questão logística, ao instituir a Fundação Cultural Palmares (FCP) como gestora dos processos de titularidade da terra. Dois problemas se conformam: a da crescente utilização de critérios “técnicos” ou “científicos” nos processos de reconhecimento das Comunidades Remanescentes de Quilombos, tais como provas arqueológicas, e a falta de pessoal especializado e recursos da FCP para desenvolver os processos de titulação de terras.

Em novembro de 2003, foi assinado o Decreto nº 4.887/03, que restitui ao INCRA a responsabilidade de titulação das Terras e cria o Cadastro das Comunidades Remanescentes de Quilombos, que dispensa a exigência de comprovação documental da descendência de escravos fugidos e da posse histórica ininterrupta sobre o território e estabelece o princípio de auto-atribuição. O cadastro está a cargo da FCP, e as comunidades passam a poder se cadastrar por meio de uma Associação ou de ao menos cinco membros da comunidade declarante, e é registrada por funcionários da Fundação Cultural Palmares em Livro de Registro especial para a declaração de autodefinição e remanescência a ser instituído conforme Portaria da FCP.

Assim, torna-se desnecessário o parecer técnico sobre a legitimidade do pleito da condição étnica, aproximando-se o caso quilombola do indígena.


    1. As Políticas Públicas: Educação e Saúde

Com a regulamentação do regime especial de educação escolar e atendimento à saúde dos Povos Indígenas, eles contam, ao contrário das Comunidades Remanescentes de Quilombos, que se utilizam os serviços da rede municipal ou estadual de serviços, com serviços especiais. Portanto, nesse item serão apresentadas as Políticas Públicas diferenciadas e específicas de Saúde e Educação Indígena. Quanto aos quilombolas, que não contam atualmente com Políticas Públicas diferenciadas nessas áreas, resta apenas mencionar que os encaminhamentos contemporâneos do tema e do debate político parecem indicar que logo sejam definidos serviços específicos de Saúde, e que líderes da mobilização política começam recentemente a colocar na agenda de negociações essas questões. Desde o direito constitucional que define a titularidade das terras, as questões imediatas eram a definição dos beneficiários desses direitos – a da identidade – e assegurar a titulação das terras. Recentemente, porém, há uma maior movimentação pela discussão de um atendimento de qualidade e específico de saúde.

Algumas experiências na área de saúde e educação para as Comunidades de Remanescentes de Quilombos têm sido realizadas, como os projetos educacionais desenvolvidos na comunidade Kalunga (GO), em que foram construídas salas de aula, repassados recursos aos professores, e reunida bibliografia sobre o grupo, e em Rio das Rãs (BA), em que se propõe, a partir da mobilização dos professores, a formação de um Centro Cultural para a valorização da cultura e da identidade quilombola, tendo como foco os jovens.

Na área da saúde, há atualmente uma negociação com a FUNASA para o desenvolvimento de um sistema de atenção à saúde específico e distritalizado, seguindo-se os moldes da saúde indígena.


      1. A educação escolar indígena

Como esclarecido acima, quando se tratava da legislação concernente à educação escolar dos Povos Indígenas, eles contam com uma rede cada vez mais ampliada de escolas que respeitam os preceitos de ser diferenciada, intercultural e bilíngüe. Ligadas em sua maioria à rede pública de educação, elas podem ter a assessoria de antropólogos, lingüistas e pedagogos ou de Organizações Não-Governamentais para se constituir. Com autonomia de elaboração do currículo – que deve contar com a participação da comunidade e ser devidamente reconhecido pelo MEC – e de regimes de funcionamento e gestão, diversas experiências de formação de escolas diferenciadas têm surgido no país. O Referencial Curricular Nacional para as Escolas Indígenas, distribuído pelo MEC às escolas indígenas, norteia e propõe a formação de currículos, o trabalho de conteúdos, o ensino bilíngüe, o regime de divisão disciplinar, a convivência de saberes e mesmo o tempo e o espaço das escolas. Assim, questões como a avaliação do aproveitamento do aluno, a duração do ano letivo e de seus ciclos e a freqüência são decididas quando da constituição do currículo, e podem variar consideravelmente, respeitando-se por exemplo ciclos agrícolas, atividades rituais, estipulando períodos letivos fora da sala de aula ou flexibilizando o controle de freqüência para dar conta da participação dos alunos nas atividades sociais cotidianas ou rituais.

Há ainda programas de formação e capacitação de índios para serem professores, e, recentemente, foram criadas vagas para o ensino superior e cursos de Magistério Indígena12; livros didáticos para as escolas indígenas têm sido publicados cada vez em maior número. Diversas escolas indígenas diferenciadas têm se estabelecido pelo território nacional; quando não contam com uma escola assim constituída, os índios frequentam a escola municipal, que pode estar em área indígena e atender única ou preferencialmente alunos indígenas, ou fora da área; neste caso, não se beneficiam do direito de educação diferenciada.

A grande diversidade de experiências, atores e formações escolares tornam difícil a computação dos dados. Entre 1995 e 1999, um projeto envolvendo o MARI – Grupo de Educação Indígena/USP, a Unesco e a Fapesp realizou um levantamento dos projetos de escolas indígenas sendo desenvolvidos no Brasil13. A coleta de dados foi feita por meio de consultas a arquivos no Governo Federal e nas Organizações não-Governamentais, missões religiosas e Universidades que desenvolvem projetos nessa área, além de consultores e assessores de propostas de formação de um currículo indígena; foram então remetidos questionários a serem respondidos pelos pesquisados, o que resultou, salvo a perda de 20%, em informações sobre um total de 57% das populações indígenas brasileiras.

A mesma pesquisa fornece dados sobre a formação dos professores indígenas em 1999. A tabela aqui apresentada deixa clara a necessidade de se investir na formação dos Professores Indígenas, processo já em curso.14



Nível de Formação

Proporção (%)

Ensino Fundamental Incompleto

28,20

Ensino Fundamental Completo

24,80

Ensino Médio com Magistério

23,40

Ensino Médio com Magistério Indígena

17,60

Ensino Médio sem Magistério

4,50

Ensino Superior com Magistério

1,00

Ensino Superior sem Magistério

0,50

Fonte: Grupioni 2003: 16.

Em 2002, levantamento da Secretaria de Educação Fundamental relaciona 55 publicações didático-pedagógica publicadas entre 1998 e 2001: livros didáticos para uso nas escolas indígenas, muitos em edições bilíngües ou apenas na língua indígena, tratando de conteúdos específicos.



      1. A saúde indígena

Como a Educação, o atendimento à saúde dos Povos Indígenas passou, desde 1998, das mãos da Funai à responsabilidade do Ministério da Saúde em seu Departamento de Saúde Indígena (DESAI), por meio de seu órgão executor, a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), e torna-se parte de Sistema Único de Saúde (SUS). Desenvolvendo um Projeto de Atendimento Integral à Saúde Indígena, a FUNASA implementou a atenção à saúde indígena por meio de 34 Distritos Sanitários Indígenas (DSEI), tendo por base um projeto de atendimento especial à saúde, que respeitasse os conceitos de saúde e doença da população atendida, e fosse formulado e gerido com a participação dessa população. Os Distritos contam ainda com Conselhos Distritais e Locais de Saúde, para o exercício do controle social. O Conselho Distrital, que vem sendo fortalecido ultimamente, é formado paritariamente por representantes indígenas e ONG’s, Governo e Universidades, e tem como atribuição aprovar, acompanhar e monitorar o Plano Distrital de Saúde. Os Conselhos Locais referem-se ao Pólo Base, e são formados por representantes das populações indígenas atendidas, devendo identificar as necessidades específicas de suas comunidades. Os DSEI estão equipados para a atenção básica, e em casos de média e alta complexidade os pacientes indígenas são encaminhados a equipamentos do SUS.

Nesse projeto, cada DSEI deverá manter um Pólo Base, ou Unidade Básica de Saúde, na qual trabalha uma equipe multiprofissional composta por médico/a, enfermeiro/a, auxiliar de enfermagem e odontólogo/a, e uma série de Postos de Saúde localizados nas aldeias sob sua jurisdição e mantidos pelo Agente Indígena de Saúde (AIS).

Cabe, pela proposta da FUNASA, aos AIS o acompanhamento de crescimento e desenvolvimento; de vacinação; das gestantes; de casos de doenças mais freqüentes e crônicas; atendimento de primeiros socorros; promoção e prevenção; e acompanhamento e supervisão de tratamentos de longa duração.

O Pólo Base, que pode se localizar em um Município de Referência ou em uma das aldeias, é a referência prioritária dos AIS. Além da possibilidade de atendimento em equipamentos de maior complexidade da rede SUS, a FUNASA tem construído Casas de Saúde do Índio (CASAI) em Municípios de referência e/ou capitais dos Estados, não para executar ações médicas, mas para fornecer apoio aos pacientes para utilização dos Serviços e até que tenham condições de retorno à aldeia.

Cabe à FUNASA também o saneamento das aldeias indígenas, que realiza com os Agentes Sanitários Indígenas.

Em 2003, a FUNASA apresentou suas metas para o triênio, que incluem:



  • Redução em 50% da mortalidade infantil de crianças menores que cinco anos;

  • Eliminar o tétano neonatal em crianças de até um ano;

  • Erradicar a desnutrição;

  • Atingir coberturas vacinais adequadas em todos os DSEI;

  • Implementar os programas de combate de prevenção de tumores de útero e mama e de DST/Aids.

No entanto, a implantação desse modelo de Atenção Integrada à Saúde Indígena tem sofrido algumas dificuldades. Nesse último ano, a FUNASA cancelou os convênios para a prestação de serviços à população indígena (desde 1999, a FUNASA os firmou, ficando responsável pelo repasse dos recursos e fiscalização e supervisão da atenção à saúde), tendo tido contratempos com a prestação de contas e com a dificuldade de monitorar indicadores de saúde, e passa a ser “gestora de direito e de fato das ações de saúde”.15 Isso foi realizado pela Portaria 70/2004 do Ministério da Saúde.

A Portaria 254, de 2002, do Ministério da Saúde, delibera sobre a constituição e atribuições de um sistema de informações:

“O Acompanhamento e Avaliação desta política terá como base o Sistema de Informação da Atenção à Saúde Indígena - SIASI- referente à saúde dos povos indígenas. Os aspectos a serem acompanhados e avaliados incluirão a estrutura, o processo e os resultados da atenção à saúde dos povos indígenas. O SIASI deverá subsidiar os órgãos gestores e de controle social quanto à indispensável compatibilidade entre o diagnóstico situacional dos problemas de saúde identificados e as prioridades estabelecidas nos níveis técnico, social e político, visando a coerência entre ações planejadas e efetivamente executadas”.


  1. Políticas e Programas de Redução da Pobreza

Antes de mais nada devemos nos perguntar se “redução de pobreza” é sempre o caso quando nos referimos a populações indígenas e comunidades de remanescentes de quilombos. Certamente, há áreas em que uma condição de pobreza se configura, em que a população não conta com recursos naturais, de caça, pesca e coleta, não tem terras suficientes (ou nenhuma) para a produção agrícola, e não tem atividade ou renda alternativa. Há, porém, áreas em que essas populações dispõem de terras e recursos naturais, mas não têm fonte de renda; mesmo assim, as condições são desiguais, e algumas dessas populações têm maior acesso à renda que outras. Em alguns casos, ainda, os recursos naturais têm sido explorados de modo predatório, o que tem inspirado uma série de projetos de sustentabilidade no uso de recursos florestais.

Enfim, não podemos reduzir a diversidade do quadro das populações indígenas e quilombolas a uma situação de pobreza, e os Projetos relevantes às populações indígenas a essa meta. Não obstante, algumas ações podem e devem ser feitas para garantir uma fonte de renda e a essas populações, mesmo algumas das que mantêm seu uso e ocupação da terra em condições favoráveis a sua sobrevivência. Afinal, é com recurso financeiro que bens industriais podem ser adquiridos, e o desejo desses bens por parte tanto de índios como dos quilombolas não deve ser visto com purismo, como uma corrupção de seu “modo tradicional de vida”, mas como legítimos.

Projetos de Desenvolvimento Sustentável e formação de gestores são implantados, embora não sem dificuldades, com algum sucesso. Por eles, busca-se garantir o acesso a recursos financeiros por meio de uma exploração sustentável dos recursos naturais; em alguns casos, ainda, elaboram-se projetos sustentáveis de criação de animais ou processamento de frutas, por exemplo16.

Atualmente, há, na esfera do Governo Federal, algumas Políticas nesse sentido, como o PDPI (Projetos Demonstrativos dos Povos Indígenas), radicado no Ministério do Meio Ambiente, tendo como parceira a COIAB (Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira). Esse Projeto visa financiar e apoiar projetos das comunidades e organizações indígenas, prevendo um mecanismo paritário de controle e monitoramento, em três grandes áreas de atuação:



  • Monitoramento das Terras Indígenas;

  • Desenvolvimento de Atividades Econômicas Sustentáveis;

  • Resgate e valorização cultural.

Recentemente, essas populações estão incluídas nas Políticas de Segurança Alimentar. O Ministério de Desenvolvimento Agrário17 também prevê políticas de amplitude nacional a serem realizadas em 2004 tendo como clientela final “mulheres, negros quilombolas e índios”, nas seguintes áreas de atuação:

  • desenvolvimento e apoio a políticas públicas de educação, saúde e combate à violência;

  • fortalecimento e ampliação da cidadania;

  • programa de igualdade à terra;

  • promoção de igualdade na agricultura familiar.

O Programa de Promoção de Políticas de Igualdade em Raça da Sub-Secretaria de Igualdade de Gênero, Raça e Etnia, vinculada à Secretaria Executiva e um Comitê Gestor das Políticas de Igualdade de Gênero, Raça e Etnia, constituído por titulares de todas as secretarias e pelo INCRA, define os seguintes objetivos e diretrizes:

- Ampliar o acesso da população negra e em especial das comunidades quilombolas à produção, extensão rural, crédito e associativismo, valorizando e potencializando as tradições, seus conhecimentos e sua cultura;



    • Incluir o recorte racial nas políticas de acesso e manejo dos territórios para ampliar e qualificar o acesso da população negra e quilombola às políticas agrárias;

    • Reconhecer, visibilizar e promover a participação e o controle social da população negra a partir das suas demandas específicas;

    • Articular com órgãos governamentais e entidades da sociedade civil as ações de combate à discriminação racial, de promoção da educação diferenciada e da saúde, em especial da anemia falciforme para a população negra e quilombola.

O restante das políticas públicas que atendem as comunidades remanescentes de quilombolas tem âmbito estadual, e, segundo o levantamento de Arruti 2003, maior representatividade em São Paulo, por meio da Fundação Instituto de Terras (ITESP), e no Pará, pelo Programa Raízes, vinculado à Secretaria Especial de Defesa Social e à Secretaria Executiva de Justiça.

Não devemos esquecer a enorme quantidade e diversidade de Projetos propostos e implantados por Organizações não-Governamentais que atuam em áreas indígenas e de remanescentes de quilombolas. Em diversos desses projetos, há uma dimensão de sustentabilidade econômico-social, e a maioria afirma ter como diretrizes o respeito à diversidade sociocultural e a sustentabilidade ambiental.



  1. O Programa Bolsa Família e os Povos Indígenas e Remanescentes de Quilombos

O Bolsa Família é um programa federal que reúne (e visa ampliar) os Programas de Transferência de Renda no Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, para o que foi instituída a Secretaria de Renda de Cidadania, visando combater a pobreza no país18. Reunindo os Programas de Transferência de Renda previamente existentes (Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação, Bolsa-Escola e Auxílio-Gás), o PBF definiu um critério unificado de elegibilidade e utiliza o Cadastro Único para evitar a sobreposição e as lacunas dos benefícios. Além disso, definiu uma ação intergovernamental, envolvendo os Governos Federal, Estadual e Municipal em sua implantação. Ele é, por princípio, intersetorial, envolvendo, portanto, as áreas de educação, saúde, assistência e nutrição, e a sociedade civil, nos mecanismos de controle social. Define, ainda, condicionalidades a serem respeitadas pelos beneficiários para sua manutenção no Programa com vistas à saída do ciclo de pobreza, por meio da utilização dos serviços e benefícios de outras políticas sociais e, mais à frente, no engajamento a Programas Complementares, como de geração de renda, empreendedorismo, micro-crédito, cursos profissionalizantes ou projetos de desenvolvimento sustentável.

Para que o programa atenda povos indígenas e Comunidades Remanescentes de Quilombos de forma apropriada, deve-se discutir a adequação de cada uma das diretrizes gerais do Programa a esses casos.

Só assim será garantido que povos indígenas e quilombolas tenham acesso igualitário ao Programa, mas que esse seja formulado como uma Política Específica, como as que atendem as populações indígenas atualmente e deverão atender em breve os quilombolas.

No que se segue, a apresentação de aspectos do PBF (de acordo com levantamento de Viana) tal como ele tem sido implantado atualmente para beneficiários não-indígenas e não-quilombolas é discutida tendo em vista as particularidades impostas pelas definições jurídicas e pelas situações dessas populações. A cada item, sugestões ou recomendações são resumidamente apresentadas; resguardando o papel do Estado de decidir sobre a forma final que terá essa Política, espera-se com essas recomendações contribuir com uma maior aproximação de um desenho de programa que respeite as diferenças das populações a serem beneficiadas.



5.1. Impactos

Não há como se prever um tipo único de impacto nas populações indígenas e de remanescentes de quilombos a serem potencialmente beneficiadas pelo PBF; o tipo e o grau de impacto está condicionado à condição particular vivida por cada uma dessas populações, e ao grau de respeito às particularidades culturais e sociais em sua implantação.

Pode-se, porém, aventar que o impacto será tanto mais positivo quanto mais respeitoso do contexto sociocultural e quanto mais as condições econômicas (que variam pelas condições de garantia de subsistência, pela existência prévia de parceiros em projetos, sejam ONG’s ou órgãos do Estado, etc.) dessas populações demandarem um aporte de recursos financeiros. Como já mencionado, a demanda por bens industrializados, adquiridos mediante recursos financeiros, é conhecida para potencialmente todas essas populações. Várias delas se apropriam desses bens via outros meios, como o repasse em espécie, e não recursos, freqüentemente realizado pela Funai para os povos indígenas, ou as relações com outras entidades, agentes institucionais e indivíduos, além de uma possível relação de troca entre povos ou esses povos e a população regional. Em todos esses casos, o recurso financeiro pode permitir a obtenção direta desses bens.

A grande diversidade de composição social dificulta ainda mais a previsão de um impacto genérico a essas populações, e é mais um item a ser levado em conta na decisão da implantação específica a cada caso.

Deve-se, ademais, atentar para as condições regionais em que as populações potencialmente beneficiadas estão inseridas, de modo a não acirrar possíveis relações conflituosas com a população regional, ao se beneficiar essas populações levando-se a crer que em detrimento de populações pobres mas não-indígenas ou não-quilombolas circunvizinhas.

5.2. A universalidade do Programa.

Embora a universalidade do Programa deva ser garantida, ela deve respeitar a diversidade cultural e de situações desses povos. Os direitos específicos já conquistados pelos povos indígenas devem servir de referência à sua formulação, de modo a garantir que todos tenham igual direito e acesso ao Programa, mas que ele seja ou possa ser implantado aos povos indígenas e às comunidades quilombolas respeitando sua diversidade. Nos aspectos específicos do PBF, isso será discutido em detalhes abaixo. Em termos gerais, porém, deve-se garantir que a cada nova aplicação do PBF as comunidades e seus interesses sejam ouvidos, seja por consultas in loco à coletividade da comunidade, seja por meio de suas Associações e representantes, e que assessores ou consultores especializados e de reconhecida competência na área possam ser acionados. Deve-se garantir, portanto, a participação das comunidades na decisão sobre se e como o PBF a beneficiará.

Quanto à igualdade de acesso, todo povo indígena e comunidade quilombola reconhecido, por meio dos critérios vigentes de adscrição (relatados acima), deve ser considerado para fins de cadastramento.

Será ainda necessário prever um mecanismo de inscrição e cadastramento de índios que não estejam vivendo em suas comunidades ou aldeias, ou que não se refiram, contemporaneamente, a uma área indígena, mas que se reconhecem e são reconhecidos como membros de uma comunidade. Esse é o caso dos “índios citadinos”, ou índios que moram em cidades, que existem em inúmeras partes do território nacional e que, pelo princípio da universalidade, devem ser contemplados. Registros da Funai, Organizações Indígenas, Associações, demandas de reconhecimento étnico ou registros de ONG’s e entidades universitárias que acompanham a situação indígena podem auxiliar a “rastrear” essas pessoas.

O mesmo deve ser garantido às comunidades quilombolas que estejam inseridas em um contexto urbano.

Para a implantação do PBF, pode ser estabelecido um critério de prioridade, referente a:



  • Acesso à terra produtiva;

  • Dependência do mercado e da renda para subsistência;

  • Relações já estabelecidas com outros Programas e Projetos do Estado e de agências.

Garante-se assim a universalidade do acesso ao PBF a toda essa população ao universalizar o cadastramento. Como se verá abaixo, esse Cadastro deve permitir um diagnóstico da situação dessas populações, que pode ser posteriormente refinado a cada caso, e que indique o grau de prioridade de acesso ao PBF. Essa prioridade será definida de acordo com os benefícios diretos que um Programa de Transferência de Renda poderá oferecer, para aquelas populações que não têm condições de garantir seu sustento pela caça, pesca e coleta e pelo cultivo da terra, e dependem da aquisição de bens de consumo. Deve-se lembrar, porém, que, se estar contemplada por outros Projetos ou Programas pode, em princípio, valer como um critério que defina um menor grau de prioridade para a inserção da comunidade ao PBF, isso ainda deve ser analisado a cada caso, já que não significa que todas as famílias que a compõem estejam igualmente contempladas. Nesse mesmo sentido, em todas a comunidades pode haver situações sociais, como a de viuvez, que implica em uma condição de elegibilidade no PBF.

Esse critério de prioridade foi acordado pelos diversos agentes consultados, mas algumas preocupações foram levantadas; a principal refere-se à possibilidade de que acarrete um movimento migratório, seja entre comunidades indígenas ou quilombolas – nos casos em que as famílias de uma comunidade não priorizada migrem para outra, priorizada e atendida pelo Programa – ou para a cidade, nos casos em que as condicionalidades sejam mantidas mas não houver acesso à rede de educação e saúde19.



5.3. Um Programa centrado na Família

A definição de famílias como beneficiários deve ser discutida. Devemos lembrar que a família tal como definida por nós é uma construção social que não pode ser estendida a outros contextos socioculturais sem prejuízo de sua particularidade.

Em termos gerais, deve-se refletir sobre a viabilidade de se definir a família como nuclear, ou seja, composta pelos pais e filhos, ou famílias extensas, compostas por mais de uma geração co-residentes e atuando como uma unidade econômica, podem ser consideradas para fins de benefício. A definição da família extensa como beneficiária só será cabível quando ela efetivamente constituir uma unidade de produção e/ou de consumo – compartilhando, por exemplo, de uma mesma roça e de um mesmo fogo. Não se deve confundir padrões de residência, que podem ser compostas por famílias extensas, com unidades de produção e consumo, que podem, mesmo dividindo o mesmo teto, ser autônomas. Cada uma dessas famílias estará inseridas em uma rede de reciprocidade, e espera-se que os recursos financeiros do PBF possa circular internamente a partir dessa lógica nativa; isso será tão mais garantido quanto melhor definida for a unidade familiar beneficiária do recurso. Claro está que a definição da família beneficiada como sendo a família extensa dilui os recursos, já que os critérios gerais da bolsa elegem tetos de benefício que serão divididos por mais gente. No entanto, outros arranjos poderão ser possíveis, tal como discutido nos itens abaixo.

No caso dos quilombolas, cada situação deve ser pensada de modo específico. Os arranjos familiares e residenciais devem ser levados em conta na definição da família beneficiada. Propõe-se, portanto, que:



  • As famílias beneficiadas sejam definidas por unidades de produção e consumo, e não pela residência; em outras palavras, não por domicílio, mas por fogo familiar;20

  • O melhor referencial básico para essa definição é a família nuclear, o que não pode impedir, porém, que esse critério seja modificado contextualmente;

  • A definição da composição-padrão deve ser feita caso a caso, a partir de consultas com a comunidade beneficiada, por meio de consultas coletivas e/ou de seus representantes em uma Associação, quando houver, e, quando for o caso, consultores especializados;

  • Deve-se garantir que todas as famílias assim definidas, que componham uma unidade social delimitada a partir dos critérios de adscrição e reconhecimento étnico e respondam aos critérios de elegibilidade, recebam igualmente os recursos de modo a não gerar desigualdades internas.

Uma outra possibilidade seria a de contabilizar os recursos que seriam repassados a cada família, somá-los e repassá-los coletivamente, para serem distribuídos internamente. Esse mecanismo teria a vantagem de resguardar as relações internas à comunidade, e garantir sua auto-gestão dos recursos. Para que isso seja feito, porém, alguns cuidados devem ser tomados, contemplando-se a possibilidade de que esses recursos sejam repassados desigualmente. A seleção de um ou mais gestor(es) deve ser feita de acordo com as relações internas à comunidade, e não por uma seleção externa de representantes e gestores; a participação da comunidade nessa decisão deverá ser fundamental. Para que isso aconteça, ademais, será necessário que uma Associação seja criada, nos casos em que ela não exista previamente.

A consulta aos representantes indígenas e quilombolas revelou ser essa uma de suas maiores preocupações; uma possibilidade que lhes parece legítima é a utilização de Associações e Organizações para centralizar e repassar os recursos do Programa. No entanto, deve-se lembrar que a consulta reuniu representantes associados a Organizações com representatividade política nos moldes do Estado Nacional, o que não é uma característica que abrange o universo das populações indígenas e quiilombolas do Brasil.



    1. Definição dos Beneficiários: critérios de elegibilidade

      1. As diretrizes gerais

O critério de elegibilidade atual é a renda familiar. Como o nome diz, o PBF visa atender a família, e suas condicionalidades envolvem seus membros. São duas as populações alvo, a quem são transferidos valores diferenciados: as famílias em situação de extrema pobreza e as famílias em situação de pobreza com crianças e adolescentes.

  • renda per capita de até R$ 50,00 : recebem R$ 50,00 + R$ 15,00 para cada filho entre 0-15 anos, gestante ou nutriz (amamentando até os 06 primeiros meses), até 3 filhos; recebem portanto um benefício que varia de R$ 50,00 a R$ 95,00;

  • renda entre R$ 50,00 e R$ 100,00: recebem R$ 15,00 para cada filho entre 0-15 anos, gestante ou nutriz (amamentando até os 06 primeiros meses), até 3 filhos; recebem no máximo R$ 45,00.

      1. Os casos indígena e quilombola

Como dito acima, o critério de pobreza, medida pela renda, nem sempre pode ser aplicado a populações indígenas e quilombolas. Assim também, é importante que, uma vez que uma comunidade, aldeia ou grupo local seja beneficiado pelo Programa, garanta-se uma igualdade de recursos monetários a todas as famílias, de modo a não instituir diferenças e desigualdades internas.

A definição, portanto, não se deve pautar pelas condições familiares particulares, mas pela situação geral da comunidade em que essas famílias se inserem. Uma vez definida a implantação do PBF a uma comunidade, todas as famílias que a compõem e que respondam aos critérios de elegibilidade devem ser igualmente beneficiadas.

Pode haver, nessas comunidades, pessoas que têm uma fonte de renda regular, como os Agentes Indígenas de Saúde, os Agentes Comunitários de Saúde, os Professores Indígenas e Professores que trabalhem em escolas localizadas em terras quilombolas, funcionários da Funai ou de ONG’s ou aposentados. Nesses casos, e a partir dos critérios gerais do PBF e de acordo com as definições da comunidade consultada, essas famílias podem ser excluídas do benefício total, aquele definido para famílias em situação de extrema miséria, e talvez serem aptas a aplicar apenas ao benefício calculado para famílias em situação de pobreza com filhos (crianças e adolescentes), ou não serem aptas a receber benefício algum. Nesse caso, o PBF pode inclusive auxiliar na mitigação da instituição de desigualdades internas, igualando as rendas da comunidade. Quando isso for feito, porém, os critérios e as razões para tal devem ser explicitadas e definidas de comum acordo com a comunidade.

Como já sugerido acima, para a definição de comunidades ou povos a serem beneficiados, alguns padrões de prioridade podem ser definidos, tais como o acesso a recursos, as condições de nutrição e a dependência a recursos financeiros; depois de definidas as comunidades beneficiadas, é importante que se resguarde o critério de universalidade do acesso aos recursos em termos locais, ou seja, que toda família seja beneficiada de acordo com as diretrizes formuladas e com as consultas feitas com a comunidade.



Portanto, sugere-se que:

  • Os critérios de elegibilidade devem ser referidos prioritariamente às unidades sociais mais amplas nas quais as famílias estão inseridas, de acordo com o reconhecimento da identidade indígena e quilombola;

  • Para a definição das unidades sociais a serem beneficiadas, pode ser implantado um critério de prioridade, definindo-se para tal alguns padrões, tais como o acesso à terra produtiva e a dependência a recursos financeiros para a sobrevivência; tais critérios delimitariam comunidades beneficiadas em um primeiro momento, prevendo-se a ampliação do Programa a todas as outras, garantindo-se assim a universalidade do PBF;

  • Uma vez definida uma comunidade para a implantação do PBF, todas as famílias, tal como definidas as famílias beneficiárias a cada caso, devem ser igualmente beneficiadas, de modo a não instituir uma desigualdade interna;

  • Exceções podem ser feitas, condicionadas à consulta e à concordância da comunidade, àquelas famílias que já contam com uma fonte de renda, seja salário, aposentadoria ou outra; nesse caso, ou as famílias que já contam com um aporte financeiro não serão beneficiadas, ou essas famílias podem ser beneficiadas com o teto mínimo previsto pelo Programa, enquanto as demais poderão ser beneficiadas até o teto máximo, efetivando-se um corte assim delimitado:

  • famílias que não contam com renda alternativa, beneficiárias de R$ 50,00 até R$ 95,00, de acordo com os valores atualmente previstos pelas diretrizes gerais do PBF;

  • famílias que contam com renda alternativa, beneficiárias de até R$ 45,00, de acordo com os valores atualmente previstos pelas diretrizes gerais do PBF;

  • Todas essas ações devem ser realizadas com transparência e mediante consultas às comunidades beneficiadas, garantindo-se seu pleno acordo para os critérios de elegibilidade e as diferenças de benefícios estabelecidas para as famílias;

  • Os critérios de elegibilidade, e a renda, devem ser calculados segundo indicadores que dêem conta das especificidades dessas populações e de sua realidade sociocultural.21

No entanto, se isso pareceu um esquema apropriado e legítimo aos consultores especializados para a definição desse Plano, os representantes das populações indígenas e quilombolas ouvidos manifestaram por diversas vezes, e anotaram em seus documentos, que todas as famílias indígenas e quilombolas devam ser atendidas pelo Programa. Em especial, enfatizaram que, sempre que uma comunidade seja atendida, todas as famílias que a compõem o sejam.

    1. Cadastramento

      1. As diretrizes gerais

Realizado por Cadastro Único, sob responsabilidade do município e processado pela Caixa Econômica Federal, a partir de um questionário sobre a situação familiar.

      1. Os casos indígena e quilombola

O Cadastro e o cadastramento dessas populações, e das famílias que as compõem, trazem inúmeras dificuldades, e demandam a definição de22:

  • quem faz o cadastro?

  • quem deve se responsabilizar institucionalmente pela operação e pelo controle do sistema e dos dados gerados no cadastramento?

  • A adequação do cadastro aos casos específicos e sua necessidade de ser modificado, incluindo-se a possibilidade de haver um cadastro diferenciado.

Comecemos pelo cadastramento. Como tem sido realizado atualmente, ele pode ser efetivado no âmbito municipal, embora se deva certificar da instituição de mecanismos de controle para que as populações potencialmente beneficiárias sejam efetivamente incluídas no processo de cadastramento. Há no entanto uma grande preocupação, especialmente expressa pelos participantes do seminário, quanto à confiabilidade do cadastramento municipal no que diz respeito à inclusão dessas populações.

Existem atualmente inúmeros agentes institucionais atuando nessas áreas, que podem ser acionados para realizar o cadastramento, tais como Agentes Comunitários e Indígenas de Saúde, profissionais da saúde, professores, técnicos da educação, funcionários da FUNAI e de Organizações Não-Governamentais ou mesmo Associações; no caso quilombola, Agentes Comunitários de Saúde e, como já proposto pela CONAQ, mutirões comunitários após um período de treinamento. Para os representantes das populações quilombolas consultados, essa seria a melhor solução, e eles propõem que o cadastramento seja “realizado pelos Quilombolas que serão capacitados e remunerados pelo trabalho, entendendo-se que, esta é uma forma de geração de renda, controle social e empoderamento das comunidades” (vide documento anexo).

No momento a equipe técnica responsável pelo Cadastro Único está em negociação com a FUNAI e outras organizações (FUNASA) para que estas se responsabilizem pela coleta de dados. Um piloto já foi realizado no Paraná. A verificação de que os Agentes Comunitários de Saúde têm sido mais confiáveis na tarefa de cadastramento deve reforçar sua escolha para os casos em questão. Pode-se , como visto, estudar ainda a possibilidade de treinar membros das comunidades a serem cadastradas para que realizem o cadastramento, evitando-se, porém, que sua seleção implique na exclusão de famílias a serem cadastradas. Deve-se garantir, em geral, a capilaridade do processo de cadastramento, e seu controle social.

No entanto, a profusão de agentes de cadastramento dificulta o controle de que cada família seja cadastrada uma vez. A profusão de agentes de cadastramento dificultará ainda um outro aspecto, a da necessidade de treinamento especializado para a realização das entrevistas. Especialmente em áreas indígenas, que contam com sistemas de parentesco e de terminologia de parentesco diversos do que operamos, o agente de cadastramento tem que estar habilitado para registrar corretamente, e sem impor sua própria referência cultural, os residentes de um domicílio e as relações entre eles.

É extremamente importante que os povos indígenas e os quilombolas, devidamente informados de sua elegibilidade, possam se inscrever no programa sem necessitar da mediação de órgãos na definição de quem e quando será cadastrado. Assim, é importante que se viabilize mecanismos de auto-inscrição e se planeje meios de informar as diversas populações potencialmente beneficiárias (i.e., todos os povos indígenas e todas as comunidades de remanescentes de quilombos) do Programa e de sua elegibilidade.

Deve-se garantir, também, que o fato de não possuir documentos de identidade não seja impeditivo do cadastramento ao PBF.23

Como em todos os aspectos do Programa, será importante também garantir mecanismos e fóruns de participação dessas populações no acompanhamento e nas definições concernentes ao cadastramento.

Lembramos mais uma vez a sugestão de que sejam as comunidades, ou unidades sociais identificadas e reconhecidas segundo os mecanismos de adscrição, e não as pessoas ou as famílias, a unidade que conta prioritariamente para a elegibilidade (conforme discussão acima). Após a definição dessa unidade maior de cadastramento, recomenda-se que todos sejam cadastrados, e que a partir de então, e com as definições acordadas com a população em questão, os beneficiários sejam selecionados e sua condição de inserção no Programa definida.

A consolidação dos dados pode ser realizada, no caso indígena, nos DSEI, sugestão que foi reiterada em ambas as consultas, com especialistas e representantes indígenas, que contam com infra-estrutura e permitem que o acompanhamento do cadastro seja realizado em outro âmbito que não a municipalidade, de modo a evitar os riscos de exclusão local dessas populações. No entanto, isso exigiria treinamento e qualificação ampla, de quem entra os dados no programa assim como de cadastradores, que podem fiscalizar diretamente essa entrada de dados. No caso dos quilombolas, pode-se estudar uma solução semelhante, e deve-se garantir sua participação nos conselhos gestores locais e nacional. Em ambos os casos, todas as consultas enfatizam a preocuapção de que o município seja responsável tanto pelo cadastramento quanto pela consolidação dos dados sobre essas populações, para que não se dependa da “boa vontade” da gestão municipal frente a essas populações para o bom andamento do Programa.

O Cadastro Único (Cadúnico) atual e as modificações necessárias

Deve-se aventar a possibilidade de elaboração de um Cadastro específico para índios e quilombolas, que responda às especificidades desses casos. Ele poderia ser, então, um caso particular do Cadúnico, e constar do sistema de dados com uma entrada específica24. Para isso, será necessária a composição de uma equipe de profissionais especializados, e multidisciplinar, que cubra, entre outros, conhecimentos sobre cadastramento e formulação de questionários; conhecimentos sobre as situações mais freqüentes de Povos Indígenas e Comunidades Remanescentes de Quilombos; conhecimento sobre mecanismos de cálculo diferenciado de renda.

No caso da impossibilidade de realizá-lo, ou da necessidade da aplicação do Cadastro Único em um período que antecede a formulação e a aplicabilidade de um cadastro específico, alguns pontos devem ser notados:


  • O mesmo para a situação de posse e propriedade, que, como visto, é particular a essas populações, definindo-se como direito de uso coletivo da Terra;

  • Na Identificação da Pessoa, prevê-se dificuldades na definição de Estado Civil (particular e culturalmente orientada), de Raça/Cor (como visto, o reconhecimento da identidade social passa atualmente por outros mecanismos que não esses) e das relações de parentesco, além da possível inexistência de documentos pessoais.

  • Em uma questão mais pontual, o tipo de escola deve abranger a escola indígena, como garantia de que suas especificidades no programa curricular sejam previstas no funcionamento do Programa como um todo, assim como será necessário prever essa possibilidade para os quilombolas;

  • A identificação do agricultor familiar terá que ser capaz de dar conta da condição particular dos membros dessas populações, que geralmente exercem uma atividade agrícola, mas em outros moldes;

Modificações para um novo Cadastro Único

Tendo em vista que o Governo realiza atualmente estudos sobre o Cadúnico e o sistema de cadastramento, esse é um momento privilegiado para sugerir campos e indicadores para que o formulário possa efetivamente dar conta das populações indígenas e quilombolas.



  • Como o critério de identificação dessas populações não é a raça/cor, como já discutido, é imprescindível a inclusão de uma nova entrada para essas identidades, suplementar e não excludente (ou seja, responde-se às duas entradas, raça/cor e a identitária), que pode ser nomeada, como sugerido no seminário, “populações diferenciadas” ou “territorialidade”, e que comportem os dois campos, população indígena e quilombola, acrescentando-se um campo para que se refira a coletividade e a territorialidade de referência (Comunidade de Remanescente de Quilombo, Terra Indígena, aldeia, etnia);

  • Devem ser incluídos, no rol de indicadores da situação econômica, indicadores que dêem conta das particularidades dessas populações, e que respondam aos critérios de prioridade acima sugeridos, tais como acesso à terra produtiva e dependência do mercado para a subsistência; deve-se também incluir um campo para informações sobre a inclusão da população em Projetos alternativos ao PBF e as condições de distribuição interna de renda;

    1. Pagamento

      1. As diretrizes gerais

É feito mensalmente à família, sendo a mulher a responsável preferencial, por meio de um cartão bancário nominal da fonte pagadora, a Caixa Econômica Federal.

      1. Os casos indígena e quilombola

A lógica do pagamento à mulher, priorizando-a como responsável, deve ser repensada a cada situação particular. As mães solteiras que respondem aos critérios de elegibilidade definidos pelo Programa estarão por princípio contempladas como beneficiárias. De resto, deve-se atentar a condições particulares de relações familiares e com agentes institucionais e a população regional. Isso não significa afirmar um presumido “patriarcado das sociedades tradicionais”, longe disso; no entanto, em diversas situações cabe aos homens tudo o que decorre da relação com pessoas e agências exteriores ao grupo, o que deve ser respeitado. As relações familiares, de um modo geral, devem ser respeitadas, tal como afirmado no ponto 5.1.

As decisões sobre quem será o responsável pela gestão dos recursos na família deve ser um critério geral a ser aplicado a cada situação familiar existente na comunidade, e respeitar o critério de um direito específico, e deve ser tomada com consultas à comunidade beneficiada e, quando necessário, a consultores especializados.

A utilização do cartão bancário nominal pode ser mantida sem prejuízos previsíveis, embora com a ressalva de que seu titular tenha sido devidamente estabelecido de acordo com as definições e relações familiares e coletivas.

A existência de intermediários ou tutores para fins de acesso e consumo do dinheiro recebido deve ser evitada. Em áreas de difícil acesso a bancos e lojas, o acesso direto dos beneficiários a seus recursos deve ser providenciado em um esquema pré-definido e previamente esclarecido, com uma regularidade estabelecida, assim como sua autonomia para utilizar o dinheiro deve ser assegurada; meio de transporte de pessoas e bens devem portanto ser providenciados, de modo a não gerar problemas complementares e indesejados.25

Deve-se permitir a retirada esporádica, e não determinar um saque mensal, dos recursos sem prejuízo dos beneficiários, especialmente nas áreas de difícil acesso e de pouco trânsito em direção à cidade. Essas questões são de extrema importância, e devem ser consideradas para que se evite a introdução de intermediários que retiram o dinheiro ou compram os bens recebendo uma taxa ou comissão, ou a reintrodução do sistema de barracão.

Deve-se providenciar, também, um treinamento dos funcionários da Caixa Econômica Federal; esse ponto foi levantado pelos representantes quilombolas, que depuseram sobre sua dificuldade em ser atendidos indoneamene nos bancos, inclusive os estatais. Esse treinamento deve ter como objetivo a erradicação de atitutes discriminatórias, sejam motivadas por racismo, discriminação de populações diferenciadas, ou pobreza.

As sugestões são, resumidamente, as seguintes:


  • A definição do responsável pela gestão dos recursos deve ser feita respeitando-se as lógicas de organização familiar particulares e mediante consulta à comunidade e, quando necessário, a consultor especializado;

  • As famílias beneficiadas devem ter total autonomia na mobilização de seus recursos, e retiradas esporádicas devem ser permitidas sem prejuízo dos beneficiados;

  • Condições de acesso aos recursos devem ser providenciadas, como transporte de pessoas à cidade e seu retorno com os bens adquiridos;

  • Capacitação dos funcionários da Caixa Economia Federal, para que o atendimento aos beneficiários indígenas e quilombolas não sejam prejudicados por discriminação;

  • Intermediários ao acesso aos recursos, tais como a Funai, para o caso indígena, ou as Associações, para ambos os casos, devem ser evitados, garantindo-se a autonomia das famílias no uso de seus recursos e evitando-se disputas familiares no manejo desses recursos.

    1. Condicionalidades e monitoramento

      1. As diretrizes gerais

Para que a família se mantenha como beneficiária do PBF, deve comprovar sua utilização de serviços fornecidos pelo Estado, de educação e saúde26:

  • crianças residentes entre 0-1 ano – 7 visitas ao atendimento à saúde, inclusive acompanhamento de crescimento;

  • crianças residentes entre 0-7 anos – vacinação atualizada;

  • crianças residentes entre 7-16 anos: mínimo de 85% de freqüência à escola;

  • gestantes residentes: 6 visitas pré-natal; 1 visita perinatal; vacinação em dia.

As condicionalidades devem ser monitoradas, a partir de cartões de vacinação e da freqüência à escola.

      1. Os casos indígena e quilombola

  • As condicionalidades

As condicionalidades, em termos gerais, devem ser mantidas, criando-se um compromisso dos beneficiários com o Estado. Dois cuidados devem, porém, ser tomados: nos casos em que não há oferta de serviços, deve-se cuidar para que os beneficiários não sejam punidos por uma omissão do Estado; e as feições das condicionalidades devem respeitar a especificidade sociocultural da população atendida, e ser definida localmente e caso a caso.

Na área da saúde, deve-se atentar para o respeito a modelos de atendimento diferenciados e específicos, e da inadequação de transpor modelos médicos e sanitaristas normativos a essas populações. As condicionalidades relativas à saúde das crianças podem ser mantidas, já que se referem ao acompanhamento de crescimento e desenvolvimento e vacinação. As condicionalidades relativas às gestantes, porém, poderiam ser reduzidas à comprovação de vacinação em dia e, quando disponibilizados, exames laboratoriais de doenças de risco à saúde da mãe ou da criança, ao menos nas áreas em que os conhecimentos tradicionais permitem o acompanhamento da gestação, como aquelas que contam com parteiras tradicionais reconhecidas, especialmente nas áreas indígenas e para as comunidades quilombolas que não utilizam os serviços de saúde na gestação e parto. Nas áreas em que as gestantes fazem seu acompanhamento no Sistema de Saúde Integrada, a exigência de acompanhamento pré-natal pode ser mantida.

No entanto, essas condicionalidades devem ser adaptadas à realidade situacional das áreas em que vivem os beneficiários, já que, especialmente nas comunidades quilombolas, o serviço de saúde pode ser distante o suficiente para inviabilizar visitas regulares para acompanhamento de crescimento e desenvolvimento infantil. Nesses casos, e se não houver atendimento por uma Equipe da Saúde da Família, a viabilidade da implantação do Programa de Saúde da Família para as famílias beneficiadas pelo PBF deve ser estudada. Deve-se cuidar especialmente desse ponto, para que não se gere, como aventaram os representantes quilombolas e indígenas consultados, uma situação de migração das famílias para núcleos urbanos, onde teriam maior oferta de serviços.

As condicionalidades relativas à educação, porém, são mais complicadas. Em primeiro lugar, devem ser consideradas as condições de acesso das crianças à escola. No caso indígena, as particularidades do currículo específico de sua escola devem ser levadas em conta na definição do critério de condicionalidade; o mesmo vale para o caso quilombola, embora esse modelo educativo esteja ainda em etapa anterior de implantação e negociação. Deve-se lembrar, porém, que a educação, mesmo que diferenciada, é um direito, e não se constitui um dever, dessas populações. Portanto, restam dúvidas quanto à adequação dessa condicionalidade nos casos indígenas, embora se tenha pontuado, no seminário, que as populações que estejam em condição de priorização para a inclusão no PBF sejam aquelas que necessitam da educação como um fator de inserção no mercado local.

Portanto, resumidamente, as sugestões são as que seguem:


  • As condicionalidades do acompanhamento de desenvolvimento e crescimento e de vacinação das crianças de 0-7 anos podem ser mantidas;

  • As condicionalidades de acompanhamento das gestantes devem ser referidas à sua utilização dos serviços de saúde na gestação e no parto, sendo resguardada a possibilidade de a gestante não fazê-lo, especialmente nas regiões em que parteiras assistem a gestantes e parturientes;

  • As condicionalidades de acompanhamento das gestantes podem ser reduzidas à vacinação e aos exames laboratoriais para identificar doenças de risco à mãe e à criança;

  • As condicionalidades de freqüência escolar devem ser repensadas a partir dos diversos casos, e totalmente banidas, no caso de propostas curriculares que não a prevejam;

  • Em todos os casos, as condicionalidades devem ser esclarecidas e referidas ao acordo dos beneficiados; deve-se prever a cada caso e evitar, a qualquer custo, um mal-entendido devido a um diálogo intercultural que possa levar a crer que as pessoas estão sendo pagas para levarem suas crianças ao equipamento de saúde ou irem à escola, como se fosse um salário.




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