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Documento No. 444427 - GW

REPÚBLICA DA GUINÉ-BISSAU
Revisão dos Sectores Sociais

15 de Janeiro de 2009

Desenvolvimento Humano II

Região da África




Documento do Banco Mundial

Esta edição em Português é uma tradução do trabalho original publicado pelo Banco Mundial em Inglês sob o título “Republic of Guinea-Bissau: Social Sector Review – ESW Report” em 15 de Janeiro de 2009. Se qualquer texto da edição original em Inglês for incoerente com o texto desta tradução, prevalecerá a edição original em Inglês.


Moedas Equivalentes
Unidade monetária = CFA Francos (CFAF)
(Agosto de 2008)

1 USD = CFAF 440



ANO FISCAL
1 de Janeiro – 31 de Dezembro

ABREVIATURAS E SIGLAS



Abota

Grupos de poupança informal

ACT

Combinação Terapêutica à base de Artemesina

AD

Acção para o Desenvolvimento

ARV

Anti-Retro Virais

BAD

Banco Africano para o Desenvolvimento

CCM

Comité de Coordenação Multi-Sectorial

CDD

Projecto de Desenvolvimento Promovido pelas Comunidades

CEFAG

Centro de Educação e Formação Agrária

CEFC

Centro de Educação e Formação Comunitária

CENFA

Centro de Formação Administrativa

CENFI

Centro de Formação Industrial

CESE

Centro de Estudos Sócio-Económicos

CG

Comités de Gestão

COE

Cuidados Essencias de Obstetrícia

CSR

Country Status Report (Relatório sobre a Situação Nacional da Educação)

DAF

Direcção de Administração e Finanças

DANIDA

Agência Dinamarquesa para o Desenvolvimento Internacional

DENARP

Documento de Estratégia Nacional de Redução da Pobreza

DHE

Departamento de Higiene e Epidemiologia

DST

Doenças Sexualmente Transmissíveis

EFA-FTI

Education for All - Fast Track Initiative (Iniciativa Acelerada de Educação para Todos)

EU

União Européia

Fanado

Circumcisão Masculina e Feminina

FAS

Fundação Acção Social

FED

Fundo Europeu de Desenvolvimento

FNUAP

Fundo de População das Nações Unidas

Fula

Grupo Étnico Muçulmano que Habita Principalmente o Leste do País

GAVI

Global Alliance on Vaccins and Immunization (Aliança Global para Vacinas e Imunização)

GFATM

Global Fund to Figth Aids, Tuberculosis and Malaria (Fundo Global para o Combate à Sida, Tuberculose e Paludismo)

GIPASE

Gabinete de Estatística e Planeamento do Sistema Educativo

IDA

International Development Agency (Agência para o Desenvolvimento Internacional)

IDH

Indicador de Desenvolvimento Humano

IEC

Informação, Educação e Comunicação

ILAP

Light Household Survey (Inquérito Ligeiro aos Agregados Familiares)

INDE

Instituto Nacional para o Desenvolvimento da Educação

INEP

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa

INPS

Instituto Nacional de Previdência Social

IPSA

Integrated Poverty and Social Assessment (Avaliação Social e da Pobreza)

JSAN

Joint Staff Advisory Note (Nota Conjunta do Banco Mundial e do FMI)

Mandinga

Grupo Étnico Muçulmano que vive principalmente no Norte e Leste do país

Mandjuandade

Grupo Social que Provê Benefícios aos seus Membros

MBB

Marginal Budgeting for Bottleneck (Orçamentação Marginal em Situações de Constragimento)

ME

Ministério da Educação

MICS

Multiple Indicators Cluster Survey (Inquérito aos Indicadores Múltiplos)

MINSAP

Ministério da Saúde

MSS

Ministério da Solidariedade Social

Mutualidade de Saúde

Grupos Informais Comunitários de Seguro de Saúde

OCB

Organizações Comunitárias de Base

OIT

Organização Internacional do Trabalho

OMD

Objectivos do Milénio para o Desenvolvimento

OMS

Organização Mundial da Saúde

PAEB

Projecto de Apoio à Educação Básica

PAM

Programa Alimentar Mundial

PIB

Produto Interno Bruto

PNDS

Plano Nacional de Desenvolvimento Sanitário

RDP

Revisão das Despesas Públicas

RH

Recursos Humanos

RHS

Recursos Humanos em Saúde

SIS

Sistema de Informação Sanitária

SNLCS

Secretariado Nacional de Luta contra a SIDA

TBE

Taxa Bruta de Escolarização

TBI

Taxa Bruta de Inscrição

UAC

Universidade Amilcar Cabral

UNAIDS

Programa das Nações Unidas sobre o VIH/SIDA

UNICEF

United Nations Children's Fund (Fundo das Nações Unidas para a Infância)

USB

Organizações de Saúde de Base



Vice Presidente:

Director do País:

Director do Sector:

Gestora do Sector:

Líder da Equipa Técnica:


Obiageli Ezekwesili (AFRVP)

Habib M. Fetini (AFCF1)

Yaw Ansu (AFTHD)

Eva Jarawan (AFTH2)

Geraldo Martins (AFTH2)


ÍNDICE


AGRADECIMENTOS 1

RESUMO EXECUTIVO 2

1.INTRODUÇÃO 14

2.CONTEXTO SÓCIO-ECONÓMICO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS SOCIAIS 16

2.1 DEMOGRAFIA, DESEMPENHO MACROECONÓMICO E POBREZA 16

2.2. VULNERABILIDADE DA POPULAÇÃO E RISCOS 19



2.2.1 Principais fontes de riscos 19

2.2.2 Grupos Vulneráveis 21

3.DESEMPENHO DOS SECTORES SOCIAIS: VISÃO GERAL E DESAFIOS 30

3.1 PERSPECTIVAS DO DESENVOLVIMENTO HUMANO 30

3.2 O SECTOR DE EDUCAÇÃO 31



3.2.1 Acesso à Educação 31

3.2.2 Eficiência Interna 37

3.2.3 Relevância e Qualidade 39

3.2.4 Capacidade Institucional 43

3.2.5 Custo e Financiamento dos Serviços de Educação 45

3.2.6 Avaliação das Recentes Reformas de Política 47

3.3 O SECTOR DA SAÚDE 49



3.3.1 Acesso aos Serviços Básicos de Saúde 49

3.3.2 Desafios Críticos para a Saúde Pública 51

3.3.3 A Gestão do Sector de Saúde 55

3.3.4 Capacidade Institucional 59

3.3.5 Financiamento da Saúde 61

3.4 O SECTOR DA PROTECÇÃO SOCIAL 66



3.4.1 Rede Formal de Segurança Social 66

3.4.2 Estratégias de Gestão de Riscos Informais 68

4.SUMÁRIO DAS CONCLUSÕES e RECOMENDAÇÕES 72

4.2 RECOMENDAÇÕES ESPECÍFICAS PARA MELHORAR A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS SOCIAIS 75

4.2.1 O Sector de Educação 75

4.2.2 O Sector de Saúde 79

4.2.3 O Sector de Protecção Social 81

Documentos de Referência 84





Gráficos


Gráfico 1: Taxa Bruta de Escolarização (TBE) no Ensino Básico e Secundário 33

Gráfico 2: Taxa Bruta de Escolarização e Taxa de Conclusão no Ensino Básico 39





Tabelas


Tabela 1: Despesas Recorrentes do Governo e Investimento Público por Sector em 2005 17

Tabela 2: Principais Fontes de Risco na Guiné-Bissau 19

Tabela 3: Condições de Vida e Situação de Crianças Órfãs Menores de 17 anos 23

Tabela 4: Taxas de Desemprego (%) 26

Tabela 5: Uso de Preservativos Durante a Última Relação Sexual de Risco, Percentagem de Mulheres com Idades Compreendida entre 15-24 27

Tabela 6: Percentagem das Mulheres na Idade entre 15-49 anos Vítimas de “fanado” e suas Opiniões Acerca deste Acto 29

Tabela 7: Os OMD em Educação e Saúde na Guiné-Bissau 30

Tabela 8: Número de Escolas e de Alunos no Ensino Básico em 2006, e Percentagem das Escolas Privadas e Comunitárias 31

Tabela 9: Progresso nas Inscrições e TBE no Ensino Primário e Secundário 34

Tabela 10: A Guiné-Bissau e os Marcos da Educação para Todos - Iniciativa Acelerada 46

Tabela 11: Progressos para atingir os Objectivos do Milénio para o Desenvolvimento em Saúde 49

Tabela 12: VIH/SIDA: Conhecimento sobre Prevenção, Mulheres com idades entre 15 e 49 anos (%) 54

Tabela 13: Estimativa das Necessidade de Pessoal Chave no Sector de Saúde em 2006 56

Tabela 14: Orçamento de funcionamento do governo para o sector de saúde (2002-2007) 61

Tabela 15: Despesas da Saúde em 2006 Segundo Diversas Fontes 62

Tabela 16: Mecanismos de Protecção Social na Guiné-Bissau 66





Caixas


Caixa 1: Protecção legal das crianças 24

Caixa 2: O Caso do Ensino Superior na Guiné-Bissau 35

Caixa 3: Sexualidade e VIH/SIDA na Guiné-Bissau 53

Caixa 4: O Fardo das Evacuações Médicas 62

Caixa 5: Recuperação de Custos (Iniciativa de Bamako) 63

Caixa 6: Mutualidade de Saúde de Varela 70



Caixa 7: Opções de Políticas Chaves para a Guiné-Bissau Alcançar o Ensino Básico Universal 78

  1. AGRADECIMENTOS

Este estudo é o resultado de um esforço conjunto do Governo da Guiné-Bissau e do Banco Mundial. O seu objectivo é apresentar o panorama actual da prestação dos serviços sociais de base na Guiné-Bissau, com destaque para as áreas da educação, da saúde e da protecção social. O estudo procura actualizar informações cruciais nos três sectores, tendo em vista a promoção de um diálogo e confiável entre o país e o Banco Mundial, bem como com outros parceiros de desenvolvimento no quadro da execução do Documento Estratégico de Redução da Pobreza (DENARP).
A equipa do Banco Mundial foi liderada por Geraldo Martins (Especialista Principal de Educação), e integrada por Stephane Legros (Especialista Principal de Saúde) e Gerold Vollmer (Consultor em Protecção Social). Valiosas contribuições foram recebidas da Helene Grandvoinnet (Especialista Principal em Administração Pública), Sigrun Aasland (Analista de Operações), Valerie Kozel (Economista), Boubacar-Sid Barry (Economista), Dirk Prevoo (Oficial de Operações), Barbara Weber (Oficial de Operações), Joelle Dehasse (Oficial de Operações), William Experton (Especialista Principal em Educação), Setareh Razmara (Especialista Principal em Protecção Social), e Vincent Turbat (Especialista Principal em Saúde Pública). Adriana Costa (Assistente de Programa) prestou assistência administrativa. A equipa realizou duas visitas ao país em Fevereiro e Maio de 2007, principalmente para colectar dados para o estudo.
A fim de garantir uma ampla participação e apropriação nacional do estudo, o Governo criou um grupo de trabalho multi-sectorial formado por altos funcionários dos Ministérios interessados neste trabalho. O grupo foi liderado por Paula Pereira (Ministério da Economia) e composto por Alfredo Gomes (Ministério da Educação), Alfa Umaro Djalo e Augusto Paulo Silva (Ministério da Saúde), Romão Varela (Ministério das Finanças) e Inácia Gomes (Ministério da Solidariedade e Luta Contra a Pobreza). O estudo beneficiou de contribuições de vários técnicos destes Ministérios. A equipa gostaria de agradecer a todos pela sua colaboração e apoio.
A equipa também gostaria de agradecer os funcionários das agências de desenvolvimento em Bissau que apoiaram o estudo, particularmente os colegas do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), do Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), e do Banco Africano de Desenvolvimento (BAD). Os nossos agradecimentos estendem-se igualmente a Thierry Vincent, Conselheiro do Ministro da Saúde, e Daniel Kertesz, representante da Organização Mundial da Saúde (OMS) na Guiné-Bissau.

  1. RESUMO EXECUTIVO

__________________________________________________________________________
Um Estado frágil com muitos desafios pela frente
1. Este estudo proporciona uma mensagem clara: Apesar da profunda crise em que os sectores sociais na Guiné-Bissau estão mergulhados, ainda é possível alcançar os objectivos de uma melhor educação, de melhores cuidados de saúde e de criação de mecanismos de protecção social para os mais vulneráveis, desde que o país rompa com a “forma habitual de proceder” nos sectores sociais. São necessárias reformas robustas para direccionar o país a um rumo promissor que o leve a alcançar os Objectivos do Milénio para o Desenvolvimento (OMD) nas áreas da educação e da saúde. Claramente, alguns objectivos de desenvolvimento humano inscritos nos OMD não serão alcançados em 2015, mas alguns ainda poderão ser atingidos se forem realizados progressos substanciais na prestação dos serviços sociais.

      2. A Guiné-Bissau continua a ser um estado frágil, pós-conflito, que atravessa profundas mudanças sociais. Apesar dos esforços para reconstruir a administração do estado e responder aos desafios económicos, factores como o conflito político-militar de 1998-1999, permanentes tensões políticas, frequentes mudanças no governo e falta de apropriação das políticas do governo, têm contribuído para deteriorar o estado da economia e as condições de vida das populações. Estima-se que 30 por cento dos seus 1.5 milhões de habitantes viva em cidades ou áreas urbanas (18 por cento em 1991) como consequência da rápida urbanização e dos movimentos migratórios.


3. O contexto sócio-económico do período coberto pelo estudo foi particularmente difícil. Ao mesmo tempo que a rápida urbanização e o aumento da procura exerciam fortes pressões sobre os serviços sociais, a prestação de tais serviços permaneceu deficiente em virtude do limitado desempenho económico dos últimos anos. O PIB per capita foi estimado em $180 em 2006. A economia ainda sofre as consequências do conflito de 1998-1999, que contraiu o PIB real em 28 por cento. Durante o período de 2000-2005, a taxa média de crescimento real do PIB foi de 1 por cento, com crescimentos negativos registados em 2001 e 2003. A situação fiscal continua precária, com as receitas fiscais a rondar os 14 por cento do PIB. As despesas sociais (saúde e educação) mantiveram-se a níveis baixos, em comparação com as despesas sociais médias dos países da sub-região ao mesmo tempo que o fluxo da ajuda externa diminuiu, provocando a acumulação de atrasados internos e um enorme desequilíbrio fiscal.


4. Perante este cenário, não é surpreendente que a pobreza tenha alastrado, principalmente nas áreas rurais. A nível dos agregados familiares, 64.7 por cento da população vivia na pobreza em 2006, das quais 20.8 por cento vivia na extrema pobreza. A pobreza também aumenta o grau de vulnerabilidade da população, expondo-a a uma série de riscos. Por causa da redução considerável das oportunidades salariais não relacionadas com o trabalho agrícola, devido à estagnação da economia após o conflito, a maioria da população economicamente activa ficou exposta à vulnerabilidade de empregos. Estima-se que a taxa de desemprego da população adulta seja de 12.4 por cento, sendo que a taxa de desemprego da populaçao jovem é ainda bem maior. Os grupos vulneráveis consistem em crianças, jovens e mulheres, que estão expostos a uma elevada variedade de riscos.


      5. Os indicadores sociais mantêm-se extremamente baixos. Em 2006, a Guiné-Bissau ocupava a 173 posição entre 177 países do mundo em termos de índice de desenvolvimento humano. A esperança de vida à nascença é estimada em 47 anos, e a taxa de anlafabetismo é de 63 por cento. De acordo com o Inquérito aos Indicadores Múltiplos (Multiple Indicators Cluster Survey-MICS – 3), entre 2000 e 2006, a taxa de mortalidade infantil aumentou de 124 por cada 1.000 nados-vivos para 138 por cada 1.000 nados-vivos. Da mesma forma, a taxa de mortalidade de crianças com menos de 5 anos cresceu de 203 por cada 1.000 nados-vivos para 223 por cada 1.000 nados-vivos (o décimo mais alto no mundo) no decurso do mesmo período. Hoje, duas em cada dez crianças da Guiné-Bissau morrem antes de completarem cinco anos de idade. A taxa de mortalidade materna é estimada em 800 a 1.100 por cada 100.000 nados-vivos. De cada 10 crianças que entram na escola, 6 não completam o ciclo completo do ensino básico. Muitos dos que que completam o ensino básico continuam analfabetos dada a baixa qualidade da educação que recebem. Os mecanismos de protecção social são quase inexistentes e um importante segmento da população só pode contar com um sistema informal e comunitário de protecção social para lidar com os riscos.


O acesso à educação melhorou, mas as iniquidades persistem


      6. Apesar da recente e impressionante expansão do acesso ao ensino básico, esta não foi acompanhada por uma melhoria na eficiência interna e na qualidade da educação. Nos últimos dez anos, a Guiné-Bissau expandiu substancialmente o acesso à educação, especialmente no ensino básico. Hoje, o número de crianças inscritas no ensino básico é o dobro do de há dez anos atrás. As raparigas são as que mais beneficiaram desta expansão, já que a diferença do acesso entre rapazes e raparigas diminuiu drasticamente. Contudo, a eficiência interna do sistema não só persistiu como piorou. Uma inadequada estrutura e organização do sub-ciclo do ensino básico, acrescida pelas altas taxas de repetição e abandono e a baixa qualidade da educação, tiveram como consequência uma baixa taxa de conclusão do ensino primário, tornando difícil para a Guiné-Bissau atingir o objectivo do ensino primário universal para o ano 2015.




      7. A procura pelo ensino secundário está a aumentar progressivamente. À medida que as inscrições nas escolas do ensino básico aumentaram devido ao incremento do número de escolas total ou parcialmente financiadas pelas comunidades e ao aumento do número de escolas privadas (ambas representam 1/3 do número total de escolas primárias), a procura pelo ensino secundário também foi aumentando progressivamente. Em 2006, a taxa bruta de escolarização no ensino secundário foi estimada em 35 por cento, valor um pouco acima da média de 30 por cento para os países da África Subsaariana. Os provedores de educação do sector privado têm desempenhado um papel fundamental no atendimento desta crescente procura. A esperada contínua expansão do ensino primário continuará a exercer pressão sobre as matrículas no ensino secundário. Se a tendência actual persistir, é pouco provável que no futuro os provedores do sector privado, sózinhos, possam absorver a crescente procura do ensino secundário.

      8. A Guiné-Bissau deve concentrar esforços no aumento da provisão da formação técnica e profissional e no fortalecimento do emergente sector do ensino superior. O ensino técnico e profissional é importante para formar capacidades para o mercado laboral assim como para o desenvolvimento económico. Porém, actualmente o seu carácter marginal faz com que esse objectivo esteja longe de ser atingido na Guiné-Bissau. O conflito de 1998-99 contribuiu parcialmente para a desarticulação do sector e o processo de restauração do sistema tem sido muito lento. Por outro lado, a Guiné-Bissau tem concentrado esforços substanciais na construção de instituições do ensino superior. Este esforço teve como resultado a criação de um novo panorama do ensino superior na Guiné-Bissau, com a abertura de duas universidades. Mas existem desafios. Estes incluem o fortalecimento institucional das recentes iniciativas, a qualidade do ensino, a melhoria da gestão e a preparação de um quadro legislativo claro e sólido para o sector do ensino superior.




O sistema de saúde está ainda fora de alcance da maioria da população
9. A actual organização do sistema nacional de saúde enfrenta múltiplas limitações na prática. O Ministério da Saúde tem dificuldades em promover um planeamento estratégico para monitorar a execução de vários programas de saúde, assim como para garantir a coordenação entre os vários actores do sector. A execução dos programas de saúde, tanto a nível regional como a nível local, é deficiente devido à carência de equipamentos, de infra-estrutura e à frágil capacidade de gestão. A gestão de todo o sistema de saúde é também limitada pelo sistema inadequado de monitoramento e avaliação, já que a consolidação dos dados a nível central resulta numa baixa fiabilidade dos mesmos na tomada de decisões. Além disso, a supervisão dos centros de saúde - tarefa essencial para o bom desempenho da rede de saúde - não é conduzida de forma regular, por falta de recursos e de adequada coordenação e organização.



      10. Consequentemente, a maioria da população da Guiné-Bissau tem acesso limitado a um serviço de saúde de boa qualidade, o que resulta naturalmente na precariedade do estado de saúde da população. O acesso a um serviço de saúde de qualidade, além de limitado, é desigual por parte das diferentes franjas da sociedade. Em média, apenas 38 por cento da população tem acesso aos serviços de saúde, e a situação é ainda pior para os pobres. Os serviços normalmente são de má qualidade, o que faz com que haja poucos incentivos para a sua procura. A imunização infantil e a luta contra o paludismo estão entre os factores mais decisivos para a melhoria da saúde da população. Contudo, os resultados obtidos nestas áreas nos últimos anos têm sido díspares. Em relação à imunização infantil, há claros indícios de que as intervenções não têm sido sustentáveis, já que a cobertura vacinal tem flutuado consideravelmente nos últimos anos.

11. Apesar dos sinais de redução da sua incidência, o paludismo continua a ser o problema número um de saúde pública na Guiné-Bissau. Em 2005, 35 por cento das consultas nos hospitais e centros de saúde em todo o país foram feitas em decorrência da doença, e esta continua ser a causa número um da mortalidade em crianças com menos de cinco anos. Apesar disso, houve recentemente uma encorajadora redução de 30 por cento de novos casos de paludismo. Estes resultados positivos podem ser explicados, em parte, pela disponibilidade e amplo uso de mosquiteiros impregnados com insecticidas, especialmente pelos grupos mais vulneráveis. Actualmente, aproximadamente 60 por cento das mulheres grávidas e de crianças com menos de cinco anos dormem debaixo de mosquiteiros impregnados, e 46 por cento dos agregados familiares têm pelo menos um mosquiteiro impregnado. Do ponto de vista da prática curativa, em 2006, apenas 45.7 por cento das crianças com febre receberam tratamento apropriado, especialmente porque a mudança para a nova combinação terapêutica à base de artemesina (ACT) tem sido feita de forma lenta, dando margem à recorrente falta de medicamentos.
12. Existe uma preocupação crescente de que a pandemia do VIH/SIDA esteja a propagar-se rapidamente. Várias estimativas consideram que a incidência do VIH entre a população adulta da Guiné-Bissau varia entre 3 e 8 por cento. Na verdade, apesar de todos os programas executados para combater o VIH/SIDA, a doença não diminuiu nos últimos anos. Tal incidência ultrapassa a dos dois países vizinhos da Guiné-Bissau (o Senegal e a Guinea-Conakry). Nestes países, a incidência está estimada entre 0.4 por cento e 0.7 por cento, e 1.2 por cento e 1.8 por cento, respectivamente. O acesso ao tratamento do VIH/SIDA é muito limitado. Apesar da disponibilidade de medicamentos genéricos como anti-retro virais (ARVs), provenientes do Brasil e financiados pelo Fundo Global Para o Combate à SIDA, Tuberculose e o Paludismo (FG), nos primeiros três meses de 2007, apenas 496 pessoas receberam tratamento. Os obstáculos neste domínio incluem as precárias condições sanitárias dos estabelecimentos de saúde e a deficiente capacidade de gestão da rede de abastecimento. Em 2007 e no início de 2008, houve ruptura de stocks de ARV pediátrico e reagentes usados para os testes. Ainda existem vários preconceitos sobre a forma de transmissão do VIH/SIDA e sérios estigmas em relação às pessoas seropositivas.
A área da protecção social ainda está numa fase embrionária


      13. A grande maioria da população da Guiné-Bissau não beneficia de mecanismos formais de protecção social. Não existe um esquema alargado de protecção social, apesar das enormes necessidades sentidas neste domínio. Prestações de protecção social formal, como seguro de saúde e sistema de pensão, são privilégios de uma pequena parcela da população no sector formal. Os programas de transferência de fundos do governo (ou programas de segurança social) para os mais desfavorecidos têm impacto e abrangência reduzidos e recebem fundos limitados. Devido a estas limitações, vários grupos da população apoiam-se em estratégias informais de gestão de riscos, incluindo as redes sociais, bem como o apoio comunitário baseado na confiança mútua e em sistemas de poupança.



14. O quadro institucional da protecção social é disperso e precisa ser melhorado. O Ministério da Solidariedade Social (MSS) poderia desempenhar um papel primordial na coordenação dos actores e das políticas de desenvolvimento, promovendo desse modo uma melhor colaboração entre o sector público e os agentes não-estatais, No entanto, tal política precisa ser feita com base em evidências, dando prioridade às intervenções em função das suas necessidades e eficácia.

Temáticas transversais nas áreas de educação, saúde e protecção social
15. Os sectores sociais têm necessidade urgente de quadros qualificados. O país deveria aumentar significativamente o número de professores qualificados, médicos de clínica geral, parteiras e enfermeiras. Além da falta de pessoal qualificado, as políticas de recursos humanos e de gestão do sistema nem sempre são claramente definidas. Estas traduzem-se frequentemente em desigualdades regionais, desequilíbrios entre a capital e áreas rurais mais remotas, e baixa motivação dos funcionários que não conseguem ver a relação entre o desempenho e a progressão na carreira.
16. A deficiente governação e o financiamento insuficiente dos sectores sociais são as principais causas do fraco desempenho. Como indica o estudo, o fracasso na prestação dos serviços sociais na Guiné-Bissau tem as suas raízes no baixo investimento e na deficiente gestão dos sectores sociais. Em 2005, as despesas públicas correntes destinadas aos sectores sociais representavam aproximadamente 20 por cento do total das despesas correntes do governo. Em 2006, a despesa pública por habitante no sector da saúde foi estimada em US$ 6, valor unitário exactamente igual à contribução dos parceiros de desenvolvimento. Assim, com um total de US$ 12 por habitante de despesas na saúde, a Guiné-Bissau não se encontra bem posicionada em relação às metas internacionais de financiamento da saúde para os países em desenvolvimento.
17. A precária gestão do financiamento público é uma característica comum aos sectores sociais. De um mdo geral, todo o processo orçamental precisa ser substancialmente melhorado, já que os procedimentos de afectação do orçamento continuam a não ser transparentes. O nível de execução orçamental é geralmente baixo. O insuficiente financiamento dos sectores sociais provoca um problema crónico de atrasos no pagamento dos salários e subsídios, o que, obviamente, afecta o desempenho dos sectores sociais.
18. O financiamento e a coordenação dos parceiros de desenvolvimento são insuficientes. Frequentemente, a assistência dos parceiros de desenvolvimento ainda é definida pelos mesmos e não pelo governo. A consequência imediata desta situação é a repetição de intervenções e a ineficiência no uso dos escassos recursos. A instabilidade política e o alto grau de volatilidade da posição de Ministro nestes sectores explica parcialmente esta situação. Contudo, existem alguns sinais positivos de uma melhor coordenação entre os actores através dos novos mecanismos institucionais instaurados recentemente (por exemplo, o Mecanismo de Coordenação do País para o VIH/SIDA e a parceria Educação para Todos – Iniciativa Acelerada (EFA-FTI). O panorama para o futuro em relação ao fluxo de financiamento externo para o sector de saúde é preocupante. O Fundo Global será possivelmente o único doador importante no sector. O apoio do Banco Mundial para o Plano Nacional de Desenvolvimento Sanitário (PNDS) terminou em Dezembro de 2007. Da mesma forma, o BAD e a União Europeia, os dois principais actores no sector, também terminaram as suas intervenções.
Mas nem tudo está mal
19. O estudo indica que, apesar de todos os problemas já evocados, alguns avanços específicos têm sido feitos recentemente nos sectores de educação e da saúde. Além do aumento da cobertura da educação e da melhoria na luta contra o paludismo, registam-se também avanços nalgumas reformas tanto no sector da educação como no da saúde. Nalguns casos, como a reforma para racionalizar o uso de professores nas salas de aula, é admirável a forma como o governo foi capaz de implementar as reformas, apaziguar as tensões sociais e entrar em acordo com os sindicatos. Por último, actores não estatais estão a desempenhar um papel cada vez mais importante na prestação dos serviços sociais, por vezes com métodos inovadores e bons resultados.
20. O mais importante, porém, é que grande parte dos esforços necessários para melhorar a prestação dos serviços sociais estão ao alcance do país. Como se procura demonstrar no estudo, a melhoraria da governação e do financiamento dos sectores sociais pode ter um grande impacto nos resultados. Por exemplo, estima-se que mais de 90 por cento da população pertinente poderia completar o ciclo completo do ensino básico em poucos anos se a Guiné-Bissau aumentasse os recursos orçamentais para o sector de educação; melhorasse a alocação intra-sectorial do orçamento da educação e a sua execução; e levasse a cabo reformas estruturais importantes. No sector da saúde, o irrisório orçamento público por habitante (US$ 12 em 2006), indica que há suficiente potencial para aumentar o financiamento público do sector com grandes possibilidades de obter melhores resultados.
21. Além das recomendações específicas para os sectores da educação, saúde e protecção social (veja o Capítulo 4), o estudo propõe a seguinte agenda para avançar em direcção a uma melhor prestação de serviços sociais na Guiné-Bissau (veja a Matriz):
1. Melhorar o Financiamento Público dos Sectores Sociais


  • A proporção do orçamento destinado aos sectores sociais deve ser aumentada para se equiparar aos padrões regionais e internacionais aceitáveis. Porém, o simples aumento da alocação orçamental aos sectores sociais não é suficiente para melhorar os resultados. Para haver um impacto positivo na prestação de serviços, é importante melhorar a execução orçamental nos sectores sociais;




  • O aumento das despesas públicas em educação e saúde não é a única solução. A qualidade e a distribuição equitativa das despesas são igualmente importantes. Uma melhor governação, mecanismos mais robustos de prestação de contas e uma sólida gestão das despesas são essenciais para melhorar a qualidade dos serviços sociais.




  • O apoio dos parceiros de desenvolvimento é importante para sustentar os esforços de reforma nos sectores sociais. Esse apoio deverá implicar, nomeadamente, mais recursos assim como uma maior ajuda dos parceiros aos programas mais estratégicos de educação e saúde. Exemplos destes programas são a Iniciativa Acelerada de Educação para Todos, o fortalecimento do sistema de saúde e o combate ao VIH/SIDA e ao paludismo.


2. Acelerar e Ampliar as Reformas Promissoras


  • Apesar da heterogeneidade dos resultados, algumas reformas já iniciadas precisam ser continuadas e concluídas. Em educação, por exemplo, a adopção do ciclo de 6 anos para o ensino básico; a gratuitidade do ensino básico; o desenvolvimento de um novo curriculum e o investimento nos professores, são algumas das medidas com potencial para ter um impacto positivo sobre a escolaridade e as aquisições dos alunos. No sector da saúde, as reformas devem incluir medidas para desenvolver e implementar novos planos de infra-estrutura, melhorar a rede do sistema de fornecimento de medicamentos e reavaliar todo o processo de evacuação dos pacientes.




  • Os actores não estatais, incluindo as ONGs, estão a desempenhar um papel cada vez mais importante na prestação de serviços. A fim de ampliar a cobertura da prestação de serviços – especialmente para os pobres – e melhorar a qualidade, é importante formar parcerias com esses actores não estatais. Esta medida ajudará a melhorar e ampliar várias iniciativas promissoras que já estão a ser implementadas pelos mesmos.




  • Devido aos seus limitados recursos, alta incidência da pobreza e choques externos e internos periódicos, uma estratégia eficaz, coerente, sustentável e equitável de protecção social é essencial para a Guiné-Bissau. Tal estratégia deve incluir três componentes fundamentais: (i) melhoria da eficiência e do alcance dos programas de protecção social existentes (incluindo um sistema de seguro social); (ii) promoção de estratégias eficazes de médio prazo e de investimentos com vista a melhorar os padrões de vida da população (educação e saúde). Neste contexto, os mecanismos de protecção social devem contribuir para assegurar o bem-estar da população da Guiné-Bissau. É importante que o governo mobilize esforços para formalizar o sector e ao mesmo tempo desenvolva um quadro de políticas coerentes. Este quadro deveria ser concebido no âmbito de uma agenda mais ampla de desenvolvimento da protecção social que seja consistente com a estratégia global do país para o crescimento e a redução da pobreza




  • A agenda de desenvolvimento da protecção social deve incluir esforços para (i) a melhoria da cobertura, da equidade e da sustentabilidade financeira do sistema formal de segurança social (incluindo seguro de saúde e benefícios para os idosos) através de reformas estruturais ou paramétricas e da melhoria da eficiência administrativa do sistema; (ii) o desenvolvimento de redes de segurança social para a protecção dos pobres e pessoas vulneráveis contra o agravamento da pobreza. Ou seja, o desenvolvimento de um programa eficaz de protecção social poderia incluir acções destinadas a melhorar a eficiência dos programas públicos existentes, ao mesmo tempo que se assegura a sua sustentabilidade a longo-prazo (com o apoio dos parceiros de desenvolvimento), e se introduz novos programs que envolvam pagamentos em espécie e transferências condicionadas de dinheiro ( por exemplo, transferências de dinheiro às famílias em função da frequência escolar e da utilização dos serviços de saúde pelas crianças); e (iii) apoio aos mecanismos de protecção social informal que sejam devidamente testados, e que, a curto e médio prazo, vão continuar a ser o principal mecanismo disponível para a vasta maioria da população da Guiné-Bissau para lidar com riscos.


3. Assegurar o Desenvolvimento Institucional dos Sectores Sociais


  • Para que exista uma capacidade institucional mais forte nos sectores sociais é necessário fortalecer o quadro de políticas. As políticas e os programas devem formar um elo forte com o Documento de Estratégia Nacional de Redução da Pobreza (DENARP). Enquanto o sector de saúde possui um quadro claro de orientação estratégica de longo prazo (o Plano Nacional de Desenvolvimento Sanitário), os sectores da educação e da protecção social não contam com uma orientação estratégica. As orientações políticas e estratégicas do sector da saúde devem ser consolidadas através de fases subsequentes do PNDS. O desenvolvimento de uma política de educação explícita de longo prazo e de um quadro estratégico são uma prioridade. O mesmo se aplica à protecção social.




  • É necessário desenvolver um sistema de informação para apoiar o processo de monitoramento e avaliação em todos os sectores sociais. A concepção e a implementação de uma reforma bem sucedida não pode ser feita sem informações fiáveis. Um plano de acção para desenvolver um sistema de monitoramento e avaliação para os sectores sociais ajudaria a identificar as necessidades com mais clareza, a estabelecer uma ordem de prioridades e a determinar uma agenda de execução de curto e médio prazos. O governo e os parceiros de desenvolvimento poderiam programar juntos um inquérito aos agregados familiares cobrindo temas chaves dos sectores sociais.




  • Para melhorar a prestação dos serviços é crucial que exista uma gestão de recursos humanos eficiente que inclua estratégias de capacitação e programas para todos os níveis. Os programas de capacitação devem identificar tipos de capacidades necessárias para a execução de reformas nestes sectores. Uma nova estratégia de recursos humanos e um plano de acção no sector de saúde deveriam ser usados de forma efectiva para promover pontes entre planeamento, produção e transferência de pessoal. Em educação, o novo sistema de gestão de recursos humanos desenvolvido, mas não finalizado, precisa ser consolidado.



MATRIZ DE POLÍTICAS PRIORITÁRIAS PARA O SECTOR SOCIAL

Objectivos

Temas e Obstáculos

Resultados Esperados

Acções/Reformas


Aumentar a parte do orçamento do Estado efectivamente alocado aos sectores sociais

Melhorar a governação e a prestação de contas nos sectores sociais

Aumentar o apoio dos doadores em programas chaves de educação e saúde
Melhorar a gestão de recursos humanos

Historicamente, o orçamento público para os sectores sociais tem sido baixa;

O sector de segurança absorve uma grande parcela do orçamento público;

O nível de execução orçamental é baixo;

A alocação intra-sectorial, especialmente no sector de educação, não favorece o ensino primário
A assistência externa para os sectores sociais diminuíram nos últimos anos

Falta de definição de uma estratégia clara e necessidade de implementação de planos de acção



A distribuição do orçamento público para educação e saúde alcança aceitáveis padrões internacionais e regionais


Alto nível de execução orçamental

O ensino básico alcança pelo menos 50 por cento do orçamento da educação
Aumento do apoio à educação e à saúde (ex. através dos mecanismos de coordenação do país para o VIH/SIDA e a parceria EFA-FTI)

Os planos de recursos humanos são utilizados efectivamente para tomar decisões



Processo orçamental mais transparente


Alto nível de execução orçamental

Realizar a revisão das despesas públicas para os sectores sociais

Rever a estrutura organizacional do Ministério da Saúde
Implementar o plano de recursos humanos nos sectores de educação e saúde



Desenvolver e/ou consolidar estratégias de longo prazo para os sectores sociais


Fortalecer o sistema de monitorização e avaliação

Melhorar o quadro institucional da protecção social

Falta Plano Estratégico em educação e protecção social


O sistema de monitorização e avaliação constitui uma limitação à tomada de decisões adequadas

O quadro institucional da protecção social é disperso


Os sectores de educação, saúde e protecção social têm políticas sectorial bem definidas

Decisões de políticas baseadas nos resultados do sistema de monitorização e avaliação

Novo quadro institucional harmonizado para protecção social


Desenvolver um plano para o sector de educação

Desenvolver um plano multi-sectorial para o sector da protecção social

Actualização do PNDS

Desenvolvimento de um plano de monitorização e avaliação para o sector

Apoio institucional para os Ministérios dos sectores sociais

Desenvolver e aplicar as leis de protecção social





Objectivos de Desenvolvimento do País


Temas e Obstáculos


Resultados Esperados


Acção/Reformas



Desenvolver um ciclo de educação básica gratuito de 6 anos

Reestruturar o ensino secundário e vocacional

Melhorar o acesso aos serviços de saúde


Fortalecer o Programa do VIH/SIDA

Desenvolver serviços de protecção social para os grupos vulneráveis (incluindo os idosos, as mulheres e as crianças)

Ausência de número adequado de escolas nas áreas rurais, professores precisam de formação, escolas possuem insuficiente número de funcionários;

A educação das raparigas é insuficiente; falta de monitorização da qualidade e desempenho; taxas escolares reduzem o acesso;
O ensino secundário não tem capacidade para acomodar a procura; o sub-sector não possui um currículo harmonioso;
o ensino profissional foi quase desmantelada depois do conflito de 1998-1999;

Apenas 38 por cento da população tem acesso aos serviços de saúde;


As intervenções actuais não têm sido eficientes;
A epidemia não está a diminuir

O sistema de segurança social só cobre uma pequena parte da força de trabalho formal; os esquemas de pensão são financeiramente insustentáveis e desequilibrados ;


O alcance e a cobertura dos programas de segurança social são limtados e apenas uma pequena porção do orçamento total do governo é consagrada a estes programas.

As crianças sofrem abuso, crianças traficadas e mendigas, mutilação genital, etc.


Acesso à educação básica aumentou e a qualidade melhorou (a taxa de conclusão aumentou de 42 por cento (2006/07) para 75 por cento (final de 2012);

O ensino secundário é capaz de acomodar a crescente procura;

A estratégia de desenvolvimento formação profissional está a ser implementada a partir de 2010;


Preparação do quadro legal e regulatório do ensino profissional;
Maior segmento da população tem acesso à um serviço de saúde de boa qualidade;

A propagação do VIH/SIDA cessou;

Os mecanismos de protecção social formal estão a funcionar
A cobertura, a equidade e a sustentabilidade financeira do sistema formal de seguro social (incluindo o seguro de saúde e benefícios à terceira idade) são melhoradas graças a reformas paramétricas ou estruturais, e à maior eficiência administrativa do sistema.
Uma rede abrangente e eficaz de seguro social disponível para proteger os pobres e as pessoas vulneráveis contra o agravamento da pobreza.

Desenvolver novo currículo para o ensino primário;

Criar novas instituições para capacitar professores;
Desenvolver e implementar um novo modelo de formação inicial de professores;

Fomentar parceria com ONGs;


Desenvolver um novo currículo para o ensino secundário;

Desenvolver e implementar um plano de infra-estrutura para o sector de saúde;


Melhorar o fornecimento da rede de medicamentos.

Reavaliar todo o processo de evacuação (estratégia a médio prazo desenvolvida para aumentar retenção);


Avaliação de intervenções prévias e em curso/plano de acção desenvolvido para melhorar os resultados;

Plano de acção preparado para fortalecer os programas sociais formais;


Preparar um plano de acção para reformar o sistema de seguro social (incluindo o seguro de saúde e benefícios à terceira idade)

Fortalecer a capacidade do INPS (assistência técnica);


Planear uma gestão público-privada para o INPS;
Melhorar a eficiência dos programas do governo em curso enquanto se assegura a sua sustentabilidade a longo prazo (com o apoio dos parceiros de desenvolvimento)
Avaliar as opções para a introdução de novos programas que envolvam pagamentos em espécie e transferência condicional de fundos (por exemplo em função da frequência escolar e da utilização dos serviços de saúde pelas crianças)
Promover mudanças de comportamento na comunicação e cumprimento da lei.
Implementar um inquérito credível sobre os níveis de orçamento dos agregados familiares





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