Os acordos comerciais sob uma perspectiva de gênero


Impactos da liberalização sobre a economia brasileira nos anos 90



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Impactos da liberalização sobre a economia brasileira nos anos 90


As “aberturas” comerciais vividas pela economia brasileira nos anos 90 levaram à mudanças importantes na estrutura econômica e produtiva brasileira. Porém, é difícil isolar os impactos da liberalização comercial – seja ela multilateral, seja ela regional – dos efeitos das demais “reformas” pelas quais passou a economia brasileira nos anos 90. Este período foi marcado, como dito anteriormente, por um amplo leque de “reformas”, tais como liberalização financeira, desregulamentação, privatização e estabilização macroeconômica. Do ponto de vista da abertura comercial, por exemplo, a adoção de um regime de câmbio semi-fixo e a conseqüente sobrevalorização da moeda brasileira exacerbaram seus efeitos sobre os fluxos de comércio e sobre a estrutura produtiva brasileira. Porém, é difícil se medir separadamente a influência de cada um dos fenômenos envolvidos. Esta dificuldade é ainda agravada pela falta de consenso acerca de qual a melhor metodologia para mensuração dos efeitos da abertura comercial.17

A literatura teórica em geral é consensual sobre a existência de benefícios decorrentes da abertura comercial, resultantes dos ganhos de eficiência técnica e alocativa. Porém, não existe consenso sobre os custos da abertura. O caráter temporário do ajustamento – e, logo, dos próprios custos – é aceito por uma parte dos economistas.18 Em termos de implicações de política, há divergências em torno da intensidade e abrangência do processo de abertura, assim como sobre o uso de mecanismos compensatórios para as perdas impostas a determinados setores.

Os ganhos de eficiência técnica decorrem da adoção de técnicas mais eficientes, induzida pela maior concorrência, do aumento da participação das empresas mais eficientes (com efeitos positivos sobre o restante da indústria) e de outros ganhos de produtividade ligados à inovações, externalidades, learning by doing, etc. Já os ganhos alocativos decorrem de uma especialização mais compatível com as vantagens comparativas do país e da redução do poder de mercado das firmas, resultante da redução das barreiras comerciais.19

Os ganhos de eficiência técnica podem ser auferidos através dos indicadores de produtividade e de eficiência alocativa, poderia ser auferido através de algum tipo de indicador que medisse a competitividade da produção brasileira. Aqui, daremos ênfase aos trabalhos que analisam a evolução da produtividade e da especialização brasileira. Serão considerados também os efeitos sobre o mercado de trabalho, em virtude da importância deste assunto.

Em termos gerais, houve ao longo dos anos 90, uma reversão do saldo da balança comercial. O Brasil passou de um país com um dos maiores superávits do mundo – o terceiro maior em 1987 – para uma situação deficitária durante parte importante da década (ver Gráfico 1). Durante grande parte da década, o déficit em balança corrente foi financiado pela entrada de capitais. O aumento dos investimentos diretos estrangeiros no Brasil foi espetacular a partir do plano Real, mas as diversas crises financeiras dos anos 90 colocaram em evidência a fragilidade externa do país – agravada pela dívida externa – e sua dependência dos fluxos internacionais de capitais para fechar suas contas externas.20 Há de se ressaltar mais uma vez a contribuição da sobrevalorização do câmbio e do aumento da demanda interna para tal evolução da balança comercial.

O desempenho das exportações e importações não foi, logicamente, homogêneo entre os setores. A Tabela a seguir apresenta os coeficientes de importação, juntamente com os de exportação para o período 1985-96, cobrindo assim o período mais importante do ponto de vista da abertura comercial.21


Tabela 2. Coeficientes de abertura para a economia brasileira, 1985-96.




Coef. Penetração das Importações

Coef. de Exportação

Setores

1985

1990

1996

1985

1990

1996

Total da Indústria

7.6

5.5

11.4

13.2

7.9

10.3

Ind. Transformação

4.3

4.2

10.7

12.7

7.4

9.9

Metalurgia

2.1

2.8

5.4

12.0

13.6

14.7

Mecânica

7.0

8.3

24.6

7.5

4.0

10.4

Material elétrico

10.1

8.4

30.7

9.1

5.4

11.3

Material de transporte

7.6

4.2

12.4

17.6

9.7

10.4

Celulose e papel

2.2

2.6

7.4

11.0

10.3

14.5

Química

5.1

5.5

13.0

8.4

4.2

5.1

Têxtil

0.7

2.4

14.6

8.3

6.7

9.6

Produtos alimentares

5.2

3.1

5.0

32.1

14.0

16.0

Fonte: Haguenauer et allii (1998).















O coeficiente de penetração das importações22 da indústria como um todo passou de 7,6% em 1985 para 11,4% em 1996. Para a maioria dos setores, ele se mantém relativamente estável até o início da década de 90, quando então começa a aumentar. Como aponta Oliveira Jr. (2000), embora a abertura iniciada em fins dos anos 80 tenha sido mais intensa até 1992, as importações mantiveram-se estáveis até 1993, devido à recessão econômica do início da década e às desvalorizações cambiais deste mesmo período. O aumento do coeficiente de penetração, cuja data de início varia segundo o setor, coincide com o início da abertura. Dentre os setores apresentados na tabela a seguir, o mais afetado foi o têxtil: as importações passaram de 0,7% do consumo aparente para 14,6%! As indústrias mecânicas, material elétrico e celulose e papel tiveram seus coeficientes multiplicados por 3. Em geral, o aumento foi significativo, sendo produtos alimentares o único setor a manter o mesmo coeficiente de penetração no período.23 A Tabela 3 mostra a evolução das importações brasileiras por setor ao longo dos anos 90. O crescimento das importações resultante da combinação de abertura com câmbio fixo que caracteriza sua evolução até 1998 é mascarado pelo fato da tabela apresentar o ano 2000, quando os efeitos da desvalorização da moeda brasileira e da retomada do crescimento já se faziam sentir. Ainda assim, vê-se que as duas maiores mudanças na pauta foram o aumento do peso das importações de equipamentos eletrônicos e uma redução das importações de petróleo. Neste último caso, houve ainda uma alteração do mix de produtos do setor: redução drástica das importações de petróleo bruto e aumento do petróleo refinado.



Pelo lado das exportações, os coeficientes mostram uma evolução mais suave do que os de importações. Para a indústria como um todo, as exportações passaram de 13% em 1985 para 10% em 1996. A evolução dos setores é bastante diversa: enquanto metalurgia, mecânica, material elétrico, celulose e papel e têxteis tiveram aumentado o peso das exportações na produção, o contrário foi observado para material de transporte, química e produtos alimentares. O resultado em termos de valores exportados para toda a década é mostrado na Tabela 4. Como para as importações, a tabela já apresenta os resultados consolidados após a desvalorização da moeda brasileira. Em termos de mudança de composição entre 1990 e 2000, os setores que mais se destacaram foram: peças e outros veículos – devido sobretudo ao aumento das exportações de aviões –, equipamentos eletrônicos e madeira e mobiliário. O crescimento da participação destes produtos na pauta de exportação foram significativos. Por outro lado, outros produtos – intensivos em mão de obra ou recursos naturais – tiveram seu peso reduzido quase à metade. São eles: produtos siderúrgicos, têxteis, beneficiamento de produtos vegetais e óleos vegetais.
Tabela 3. Evolução das importações brasileiras por setor (US$ milhões)




1990

1995

2000

Agropecuária

503

1,292

863

Extrativa mineral

492

620

597

Petróleo e carvão

4,857

3,203

3,712

Minerais não metálicos

153

428

455

Siderurgia

316

587

693

Metalurgia não ferrosos

472

1,168

1,256

Outros prod. metalúrgicos

210

638

890

Máquinas e tratores

2,480

6,253

5,703

Material elétrico

825

1,830

2,603

Equipamentos eletrônicos

1,462

5,016

7,899

Veículos automotores

30

3,867

1,914

Peças e outros veículos

1,310

3,273

5,090

Madeira e mobiliário

57

166

200

Celulose, papel e gráfica

367

1,319

1,156

Borracha

194

661

713

Elementos químicos

1,488

2,831

2,822

Refino de petróleo

1,180

4,746

7,440

Químicos diversos

775

1,652

2,688

Farmacêutica e perfumaria

431

1,230

2,098

Plástica

53

254

313

Têxtil

353

1,664

1,022

Artigos de vestuário

49

269

143

Calçados

218

454

271

Benefic. prod. vegetais

558

1,550

1,236

Abate de animais

341

269

180

Laticínios

162

614

378

Óleos

50

320

208

Outros prod. alimentares

379

1,290

901

Indústrias diversas

897

2,347

2,336

Total

20,661

49,970

55,783

Fonte: SECEX.











Tabela 4. Evolução das exportações brasileiras por setor (US$ milhões)




1990

1995

2000

Agropecuária

1,387

1,336

2,801

Extrativa mineral

2,860

3,068

3,751

Mineraisnão metálicos

241

481

616

Siderurgia

3,403

4,131

3,526

Metalurgia não ferrosos

1,510

2,296

2,275

Outros prod. metalúrgicos

476

770

755

Máquinas e tratores

1,155

2,370

2,179

Material elétrico

802

1,425

1,486

Equipamentos eletrônicos

642

716

2,241

Veículos automotores

950

1,177

2,770

Peças e outros veículos

2,314

3,189

6,637

Madeira e mobiliário

467

1,397

1,947

Celulose, papel e gráfica

1,233

2,732

2,572

Borracha

284

578

660

Elementos químicos

584

848

1,042

Refino de petróleo

1,667

1,812

2,490

Químicos diversos

341

703

761

Têxtil

1,016

1,197

1,049

Calçados

1,482

2,090

2,419

Café

1,419

2,528

1,784

Benefic. prod. vegetais

2,265

2,463

2,124

Abate de animais

648

1,367

1,982

Açúcar

534

1,920

1,199

Óleos vegetais

2,121

3,214

2,073

Outros prod. alimentares

393

618

942

Indústrias diversas

563

832

1,085

Total

31,414

46,506

55,086

Fonte: SECEX.









Estes indicadores ilustram a evolução da balança comercial nos anos 90: um crescimento acentuado das importações face a um desempenho medíocre das exportações. A abertura comercial e a sobrevalorização cambial explicam o crescimento das importações e a evolução das exportações. Mas os resultados contrariam, pelo menos em um curto horizonte de tempo, a atendida especialização da economia brasileira, pois de, um lado, setores intensivos em mão de obra (têxteis) tiveram suas importações fortemente aumentadas e, de outro, as exportações de setores intensivos em recursos naturais (produtos alimentares e metalurgia) tiveram ou redução ou pequeno crescimento do coeficiente exportado.24

Os trabalhos que analisam a evolução da produtividade da economia brasileira são unânimes em afirmar que houve um crescimento importante da produtividade ao longo dos anos 90. Bonnelli e Fonseca (1998), por exemplo, estimam um crescimento anual médio de 3,35% da produtividade total dos fatores entre 1991 e 1997. Esta taxa é superior à encontrada por Rossi Jr. e Cavalcanti (1999) para o mesmo período – 2,15%. Já os cálculos de Moreira (1999) para a produtividade do trabalho apontam para um crescimento de 91,6% (2,57% a.a.) entre 1990 e 1998. Bonnelli (2002) mostra que o crescimento da produtividade do trabalho nos anos 90 é superior à observada no Brasil desde 1940. Como veremos mais adiante, isto explicará juntamente com outros fatores, a evolução do emprego. O crescimento da produtividade estaria associado à pressão competitiva e à adoção de novas tecnologias, incorporadas através de equipamentos importados.25

Bonnelli (2002) calcula o crescimento da produtividade por setor nos anos 90 e não encontra uma relação clara entre crescimento da produtividade e liberalização das importações. Os setores que mostraram maior crescimento não foram necessariamente aqueles cujas importações cresceram de forma mais intensa nem aqueles cujo peso das importações é muito elevado. Os setores que apresentaram maior crescimento de produtividade são: aço e metais não ferrosos, equipamentos elétricos, automóveis e outros veículos, produtos de borracha, refino de petróleo e produtos petroquímicos.

Os ganhos de produtividade não se reverteram, no entanto, em maior competitividade e ganhos de parte de mercado para os produtos brasileiros, pois, como vimos anteriormente, as exportações não cresceram significativamente nos anos 90. Eles se reverteram, porém, em menos emprego.

Na literatura sobre os impactos da abertura sobre o emprego no Brasil, encontra-se um fraco impacto direto da abertura sobre emprego e salários. Trabalhos como o de Maia (2001a,b) e Moreira e Najberg (1998) apontam para o crescimento da produtividade como principal responsável pela redução do emprego nos anos 90.26 Porém, como dito anteriormente, o crescimento da produtividade pode resultar da abertura devido à pressão de competidores externos ou ao acesso a insumos e equipamentos importados de melhor qualidade.

Este último ponto menciona um dos benefícios da abertura contemplado sobretudo nos trabalhos de equilíbrio geral: a queda dos preços dos bens importados. Quando a avaliação das políticas públicas é feita a partir de medidas de bem estar – como é o caso nestes modelos –, são considerados os ganhos da abertura obtidos pelo consumidor, relacionados à queda dos preços dos bens, e pelos setores que se beneficiam de insumos mais baratos. Estes modelos se baseiam, no entanto, em hipóteses bastante fortes e restritivas e seus resultados devem ser analisados com cautela.27

No entanto, eles chamam a atenção sobre os benefícios da abertura para os consumidores, derivados da redução dos preços dos bens. No caso brasileiro, o acesso a bens importados a menores preços aumentou significativamente tanto no consumo final quanto no intermediário. Outro ganho normalmente apontado pela literatura teórica e que também foi observado na economia brasileira, é o aumento da variedade de bens consumidos.


Enfim, apesar das dificuldades de mensuração dos efeitos da abertura comercial, é consensual que houveram ganhos e perdas para a economia brasileira. De um lado, têm-se os ganhos associados ao aumento da eficiência e da produtividade e assim como aqueles associados à maior especialização da economia brasileira. De outro, a abertura contribuiu para a geração de fortes déficits comerciais e foi acompanhada de um crescente desemprego. Este, porém, não pode ser creditado inteiramente à abertura – uma parte dos empregos perdidos está associado à evolução tecnológica.

Vale dizer que no início das reformas, temia-se que a indústria brasileira não tivesse condições de sobreviver à uma exposição abrupta à concorrência externa – exposição esta que foi exacerbada pela sobrevalorização do câmbio, pela ausência de uma política industrial ativa e ainda por outros fenômenos, como, por exemplo, a crescente internacionalização da economia brasileira. De fato, alguns setores perderam bastante espaço – alguns de forma irremediável – porém, a reação foi melhor do que esperada. Isto não significa que a indústria brasileira esteja pronta para se defrontar com outro choque de concorrência da mesma dimensão nem que não seja necessário se ter uma política industrial articulada.






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