Os acordos comerciais sob uma perspectiva de gênero


A liberalização regional: formação e evolução do Mercosul



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A liberalização regional: formação e evolução do Mercosul


As origens mais longínquas do Mercosul encontram-se nas iniciativas integracionistas mal sucedidas, empreendidas na América Latina a partir dos anos 60 (ALALC4 e posteriormente a ALADI5).6

Foi no âmbito dos acordos bilaterais da ALADI, reforçados por algumas iniciativas de aproximação (como, por exemplo, o acordo Tripartite Corpus-Itaipu entre o Brasil, Argentina e o Paraguai), que os governos argentinos e brasileiros assinaram em 1986 o Programa de Integração e Cooperação Econômica – o PICE. Este programa era constituído de 24 protocolos setoriais e já colocava em evidência o objetivo de formação de um Mercado Comum. Paralelamente aos protocolos de 1986, foram assinadas novas versões dos acordos bilaterais entre o Brasil e a Argentina com o Uruguai.

Os efeitos deste primeiro acordo foram relativamente reduzidos, aparecendo mais no âmbito político – com a criação de um ambiente de harmonia e cooperação, “substituindo o antigo clima de rivalidade” (Hirst, 1988).7 A intensificação do comércio bilateral foi reduzida, para o que contribuíram ainda as dificuldades macroeconômica dos dois países.

Em 1988, um acordo mais ambicioso – em termos de integração e coordenação de políticas – foi assinado, porém, sem ainda estabelecer datas e regras claras o suficiente para concretizar o projeto. Foi a Ata de Buenos Aires, de julho 1990, que estabeleceu finalmente as bases para a formação do Mercosul, reduzindo pela metade o prazo para a consolidação do mercado comum e estabelecendo o mecanismo de redução tarifárias automáticas. A partir de então, o comércio bilateral começa a dar sinais de intensificação colocando em evidência o caráter setorial dos acordos. Na realidade, o crescimento se concentra em alguns setores, contemplados pelos acordos iniciais: automóveis, bens de capital, produtos alimentares e trigo.

Em 1991, o Mercosul toma a sua forma atual com a assinatura do Tratado de Assunção, que acabou por transformar o projeto de uma zona de livre comércio entre Brasil e Argentina em um projeto de mercado comum com outros dois parceiros – Paraguai e Uruguai. O projeto previa a liberalização do comércio de mercadorias e serviços, assim como a livre mobilidade de fatores e a coordenação de políticas macroeconômicas. O eixo principal do acordo residia no cronograma de redução tarifária, o que, de um lado, conferia maior autonomia ao processo (reduzindo em parte os riscos de intervenção de interesses) e, de outro, enfatizava o caráter comercialista do processo.8 O Tratado de Assunção também estabeleceu a estrutura institucional do Mercosul, com a criação das instâncias de decisão e de resolução das controvérsias. Posteriormente, o desenho institucional do Mercosul foi sendo modificado e aprimorado ao longo do período de transição.

A liberalização intra-regional coincidiu com o programa de liberalização unilateral brasileiro – como vimos anteriormente – mas também com o argentino, lançado simultaneamente com o Plano de Conversibilidade. A simultaneidade dos programas de estabilização e liberalização nos dois países condicionaram fortemente os resultados e a evolução do Mercosul.

A liberalização intra-regional, escalonada em quatro anos – 1991/1994 – previa a entrada em vigor da Tarifa Externa Comum (TEC) em janeiro de 1995, estabelecendo assim a livre circulação de mercadorias no interior do Mercosul. Conforme Kume e Piani (2001), a TEC tem uma média de 12% com uma amplitude de 0 a 20%. As tarifas são crescentes de acordo com o grau de elaboração dos produtos : variam entre 0 e 12% para os insumos, 12 a 16% para os bens de capital e 18 a 20% para os bens de consumo. O número de exceções à TEC, contudo, é relativamente grande. Ela é formada por cerca de 300 produtos por país (399 para o Paraguai) e cobre atualmente cerca de 85% do comércio intra-regional. A integração das exceções, que continuam a existir, estava inicialmente prevista para 2000 para Argentina e Brasil e 2006 para os outros dois países.

Desde a sua criação, a TEC sofreu diversas modificações, devido, principalmente, aos problemas macroeconômicos dos países membros. Em várias ocasiões, estas mudanças colocaram o próprio Mercosul em cheque, mas os países sempre acabaram por flexibilizar a aplicação da TEC em nome da continuidade do projeto. As mudanças mais importantes foram o aumento de 3% da TEC pela Argentina em 1997 em substituição à « tasa estadistica » e pelos outros membros no ano seguinte (como resposta à crise asiática). Recentemente, ao longo do primeiro semestre de 2001, uma nova onda de modificações ocorreu. A Argentina aumentou, em primeiro lugar, as tarifas de importação sobre os bens de consumo – inclusive dos provenientes dos demais países do Mercosul – e reduziu as tarifas aplicadas aos bens de capital provenientes de terceiros países.9 Em seguida, o Uruguai aumentou unilateralmente 3 pontos a tarifa aplicada. Enfim, o Paraguai acompanhou os demais países aumentando a sua tarifa de importação. Estas modificações – que foram adotadas sob o argumento de que a desvalorização da moeda brasileira tinha penalizado fortemente aquelas economias – foram posteriormente renegociadas entre os parceiros.

Estes últimos acontecimentos colocaram mais uma vez em questão a pertinência do projeto de união aduaneira e mesmo a sua própria existência.10 De fato, a união aduaneira está longe de ser consolidada pois ainda persistem medidas não tarifárias impostas entre os membros (tais como medidas de salvaguarda, anti-dumping, medidas administrativas como licenças de importação ou prazos limitados para o pagamento das importações)11; a legislação comercial comum não está consolidada e as políticas nacionais acabam por sobrevalecer sobre as diretivas comuns (salvaguardas, anti-dumping, direitos compensatórios e subsídios, concorrência). Estes problemas se colocam não somente no relacionamento entre os quatro parceiros como também no relacionamento destes com outros parceiros. Eles refletem igualmente a prioridade dada até aqui pelos quatro países a questões referentes às suas economias relativamente ao projeto de integração do Mercosul.

Apesar de todas estas dificuldades, agravadas pelas sucessivas crises financeiras internacionais (notadamente a presente), os procedimentos comerciais encontram-se relativamente facilitados e os aspectos comerciais são, sem dúvida, os mais avançados. A liberalização regional tornou-se uma realidade para estes países, como atesta a evolução do comércio intra-regional.12

Um outro aspecto importante do Mercosul é o seu reconhecimento nos fóruns internacionais. As diversas negociações nas quais estes países se encontram envolvidos – e agem em conjunto – são uma boa ilustração deste fato.

    1. Estratégia internacional do Mercosul


A iniciativa do Mercosul é caracterizada pelo que se chama de “regionalismo aberto”13: por um lado, a liberalização intra-regional foi feita paralelamente à liberalização multilateral destas economias e, por outro lado, estes países buscam se integrar e se aproximar de outros grupos e outros parceiros. Em outras palavras, a integração, ao contrário do argumentado por Yeats (1998), não significou um fechamento dos mercados dos 4 países membros relativamente a terceiros países.

A estratégia internacional do Mercosul pode ser caracterizada por quatro grandes eixos: a integração com outros países latino-americanos, a realização de um amplo acordo comercial de livre comércio com a União Européia, a formação da ALCA (Área de Livre Comércio das Américas) e a participação ativa nas negociações multilaterais. Os quatro países são membros da OMC e o Mercosul foi oficialmente notificado ao GATT em 1992 (e à l’OMC, em 1996).

Na América Latina, os países do Mercosul têm apoiado ativamente a Associação Regional – a ALADI – através da manutenção e aprofundamento dos acordos comerciais e de cooperação que envolvem os países da América do Sul e o México. Estes acordos prevêem concessões tarifárias para todos os países membros, sendo mais vantajosas para os países considerados como menos desenvolvidos, assim como um acordo de pagamentos e créditos recíprocos, um mecanismo de solução de controvérsias e outras regras referentes ao comércio (regras de origem, salvaguardas, defesa comercial, restrições não-tarifárias, política de concorrência, procedimentos aduaneiros, normas técnicas, sanitárias e fito-sanitárias, medidas de incentivo às exportações).

Com o estabelecimento da TEC, os antigos acordos bilaterais foram sendo progressivamente trocados por acordos “quatro mais um”, guardando o caráter preferencial dos mesmos. Os acordos com o Chile e a Bolívia, hoje considerados como “parceiros associados”, foram desenvolvidos a partir dos acordos inicialmente assinados no âmbito da ALADI.

Estes dois países chegaram a participar ativamente das negociações, mas o Chile voltou a ter o status de observador devido à sua intenção de estabelecer um acordo de livre comércio com os EUA.14 As dificuldades com o Chile já tinham aparecido antes devido à incompatibilidade de sua estrutura tarifária homogênea (tarifa única de 8%) com a TEC. A Bolívia, no entanto, deverá aprofundar sua participação, o que é facilitado ainda mais pelo acordo de livre comércio que o Mercosul está negociando atualmente com a Comunidade Andina.

Relativamente ao México, existem acordos bilaterais. Porém, a realização de um acordo mais amplo com o Mercosul como um todo encontra resistências da parte do Brasil.

O terceiro eixo da estratégia internacional do Mercosul é a participação na ALCA, que é um desenvolvimento da Iniciativa para as Américas, lançada em 1992. A posposta para formação da zona de livre comércio que envolve 34 estados do continente americano, exceto Cuba. A liberalização do comércio de bens e serviços deve se iniciar em 2006 e outros pontos são contemplados – investimentos, direitos de propriedade intelectual, entre outros. As negociações foram oficialmente lançadas na reunião dos chefes de estado em Santiago em abril de 1998. No entanto, desde 1994, doze grupos de trabalho já estão trabalhando e foram transformados em grupos de negociações15, que trabalham sobre as primeiras propostas.

As negociações começaram pelas medidas de facilitação de comércio, como a comunicação dos procedimentos aduaneiros, o reconhecimento mútuo dos certificados sanitários e fito-sanitários, a elaboração de publicações para o setor privado, etc.

Porém, o avanço da ALCA tem encontrado diversas resistências. Nos próprios EUA – e mesmo se o projeto abre definitivamente os mercados sul-americanos -, as concessões norte-americanas são relativamente limitadas e esbarram em interesses setoriais. É o caso da agricultura e da siderurgia, onde resistem a fazer concessões na área anti-dumping e de subsídios à agricultura.

Os países do Mercosul – os demais países latino-americanos são mais favoráveis à formação da ALCA – prefeririam adotar uma estratégia mais gradualista em termos de liberalização, diferente da proposta pelos EUA. O argumento – mais apoiado pelo Brasil – é que suas economias ainda não assimilaram totalmente os efeitos das liberalizações multilaterais e regionais, levadas a cabo durante os anos 90. Neste contexto, o aprofundamento e a consolidação da integração econômica do Mercosul e em seguida da América Latina seria prioritária. Porém, nestes países não há unidade sobre os efeitos da ALCA e alguns setores que exportam bastante para os EUA são favoráveis ao acordo. Outro argumento – ainda não testado empiricamente – é que se os países do Mercosul (principalmente o Brasil) ficassem de fora da ALCA perderiam importantes mercados de exportação.

Outras divergências existem ou existiram quanto ao alcance do acordo e seu calendário. Alguns países latino-americanos preferiam ver o acordo se concentrar apenas nas medidas referentes ao comércio, deixando que algumas outras regras como investimentos, serviços e compras governamentais – consideradas como mais rigorosas do que a OMC (OMC-plus) – seguissem o ritmo das negociações multilaterais. Porém, esta posição não prevaleceu e apenas os temas ambientais e de normas trabalhistas foram excluídos das negociações ( se fazem objeto de um grupo de trabalho).

O quarto eixo da estratégia internacional do Mercosul é o acordo de Livre Comércio com a União Européia. Ele se encontra atualmente em negociações e, depois de várias hesitações – a carta de intenções foi assinada em 1995 e as negociações iniciaram-se somente em 2001 -, a UE entregou uma proposta concreta de liberalização. O Mercosul, apesar das dificuldades que atravessou durante o ano de 2001, apresentou também uma proposta e as duas partes estão analisando as respectivas propostas para dar início às negociações em 2003. Ambas as propostas são limitadas – a do Mercosul está longe de cobrir a pauta inteira e a da UE tem algumas redundâncias.16 A exemplo da ALCA, o acordo também é bastante amplo – cobre igualmente serviços, investimentos e compras governamentais – e também exclui ou é limitado para setores e temas sensíveis (tais como agricultura e subsídios, por exemplo).

Além destes 4 principais eixos, o Mercosul tem buscado outras parcerias, dentre as quais a iniciativa de aproximação comercial com a África do Sul é a que encontra-se mais adiantada.




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