Novas Configurações Institucionais e as Políticas Educativas



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Novas Configurações Institucionais e as Políticas Educativas: problematizando uma agenda de pesquisa
Janete Maria Lins de Azevedo

Universidade Federal de Pernambuco - GT5
No ano de 1993 produzimos um texto no qual, dentre outras coisas, tratamos de características dos trabalhos apresentados no GT Estado e Política Educacional nas reuniões anuais da ANPEd no período de 1991 a 1993 (AZEVEDO e AGUIAR, 1993). Ainda que estas características tenham sido abordadas num grau analítico incipiente1, constituíram uma referência importante, como parâmetro comparativo, para estudos desenvolvidos posteriormente sobre a produção científica que tem como temática as políticas educativos (AZEVEDO e AGUIAR, 1998, 1999 e 2001). São os resultados destas nossas pesquisas que permitem afirmar da existência de uma dinâmica na configuração do campo investigativo concernente à política educacional, particularmente nos últimos seis anos.

A dinâmica que se pode apreender nesse campo do conhecimento, entretanto, é resultante, seguramente, dos graves problemas que continuam a cercar a educação como prática social e, portanto, da inadequação das políticas educativas que estão sendo postas em ação para equacioná-los. É suficiente lembrar que ingressamos no terceiro milênio com novas demandas de formação e de conhecimento requeridas pelas mudanças sociais em curso, sem sequer termos assegurado o direito à escolarização fundamental de qualidade para a maioria da população, o que exemplifica tanto a permanência como o agravamento dos níveis da desigualdade social historicamente imperantes entre nós, num quadro em que mudou a lógica que presidia a articulação entre a educação e as sociedades. Lógica esta que, para alguns, apesar de referida a determinados contextos sociais, acabou por impor a escolarização universal como uma conquista histórica da humanidade (OLIVEIRA, 1988; CHARLOT, 1998).

Essas mudanças, elas próprias causadoras dos perversos níveis das desigualdades, ao atingir toda a realidade social, fazem com que os seus reflexos atinjam os processos de produção do conhecimento científico. Dentre outras formas, por estar forjando novas configurações das práticas sociais, cujas tentativas de entendimento começaram a colocar em xeque referências teórico-metodológicas que se firmaram ao longo do século XX. Sendo assim, encontram-se também em causa os paradigmas utilizados nas investigações do campo das Ciências Sociais e Humanas e, por conseguinte, da educação e das políticas educativas, que têm nelas sua fonte fundamental de inspiração no uso de teorias e categorias analíticas (AZEVEDO, 1997).

Ao nos referirmos à crise paradigmática - o calcanhar-de-aquiles dos campos científicos na contemporaneidade - é oportuno reafirmar nossa posição como pesquisadora que refuta a idéia do “fim da história” e que não compartilha da crença na neutralidade axiológica quando da produção do conhecimento. Porém, ao adotar uma perspectiva teórico-crítica na abordagem do objeto “políticas educativas”, não deixamos de enfrentar a tensão decorrente da necessidade de uma postura objetiva nas práticas investigativas, aliada a um comprometimento político com a luta pela construção de alternativas sociais significativas, que resultem na emancipação e felicidade humanas.

O estudo da educação, na qualidade de uma política pública, necessariamente implica o enfrentamento dessa tensão. A política educacional definida como policy – programa de ação – é um fenômeno que se produz no contexto das relações de poder expressas na politics – política no sentido da dominação – e portanto, no contexto das relações sociais que plasmam as assimetrias, a exclusão e as desigualdades que se configuram na sociedade e no nosso objeto. A questão, pois, é tentar o sábio equilíbrio: manter uma postura objetiva que dote o conhecimento produzido de um coeficiente científico, sem abdicar de um nível analítico que contemple as condições de possibilidade da adoção de estratégias que venham a permitir a implementação de uma política de transformação, como apropriadamente sugerem MORROW e TORRES (1997). Assim, podemos nos livrar da constante tentação de nos deixar envolver na prática “das denúncias”, que pouco contribui para a construção de novos saberes comprometidos com a mudança substantiva da ordem.

Essas considerações nos parecem importantes porque a opacidade que cerca os novos processos sociais, decorrentes da reorganização do capitalismo em escala mundial, constitui o grande desafio para as Ciências Sociais e Humanas no sentido de melhor compreendê-los e de buscar alternativas para sua superação. Não que os problemas postos pelas novas formas de relação entre Estado, sociedade e mercado sejam novos e/ou estejam passando despercebidos. São visíveis a crescente pobreza, o desemprego estrutural, o aumento da concentração da renda, a destruição do meio ambiente, o aumento da violência - enfim, os níveis de perversidade a que chegou a exclusão social espraiada por todo o planeta, colocando por terra as grandes promessas que se seguiram ao advento da modernidade. Além disto, não se desconhece também o poder de persuasão da doutrina neoliberal, que vem orientando essas mudanças.

As novas configurações sócio-institucionais forjadas sob a sua égide trouxeram implicações significativas para a organização social e política, para a educação como prática social e, por conseguinte, para a compreensão dos meandros pelos quais se definem e implementam a política educacional, colocando-nos frente a desafios teórico-analíticos cruciais. Isto por estarmos assistindo a mudanças na lógica que presidiu as relações entre a escola e a sociedade, baseada no ideário republicano moderno, que entrou em débâcle a partir do final da década de 1960 no contexto internacional.

É importante lembrarmos que o desenvolvimento dos sistemas de ensino começou a ser impulsionado quando da formação do Estado Moderno, a partir da crença no papel da educação para a homogeneização cultural das nações. Desde então, contribuíram, para a dinamização deste impulso e para a extensão da escolaridade universal, as necessidades de preparação e do disciplinamento da força de trabalho, a idéia da libertação do homem pela cultura e do poder da educação na diminuição das desigualdades sociais e na promoção do progresso sócio-econômico (SACRISTÁN, 1999).

É no contexto da teoria liberal moderna da cidadania (O’CONNOR, 1987) que se passou a difundir a idéia da escola unitária e igual para todos, por considera-la um dos meios para atingir a igualdade, expandir a fé na razão e possibilitar a aquisição de atitudes, valores e competências necessários ao exercício da cidadania responsável. Além disto, tanto o capitalismo, na sua versão social-democrata, como o marxismo, tomaram a escolarização universal segundo esta lógica, como um princípio básico da ação política (SACRISTÁN, 1999).

Nos países de capitalismo avançado, como sabemos, de certo modo, este ideário concretizou-se através da ação do Estado, diferentemente do que aconteceu entre nós que não chegamos a construir efetivamente um sistema de ensino público universal segundo os padrões da cidadania burguesa. No entanto, ao mesmo tempo em que, para nós, está cada vez mais distante esta realidade, observamos também o estabelecimento de uma outra lógica que estilhaça um projeto educativo-cultural com pretensões unitárias e de universalidade. Em nome da democratização, as políticas educativas passam a ser regidas por objetivos que privilegiam a fragmentação, a diferenciação, profissionalização e o mercado.

Guiando a nova lógica, como sabemos, está o neoliberalismo que no campo da cultura e da ideologia obteve êxitos significativos, como o convencimento a respeito da não existência de outras alternativas para a organização e as práticas sociais. Em amplos setores das sociedades capitalistas e junto à grande parte de suas elites políticas, enraizou-se a crença da inevitabilidade dos novos modos da (des)regulação social, criando as condições para que se difundissem, como se fora senso comum, os padrões de relação entre Estado, sociedade e mercado que se tornaram hegemônicos. Como bem assinala BORON, este êxito não se verifica apenas pela imposição de um programa, como também e inclusive, pela mudança para proveito próprio do sentido das palavras, e acrescenta:

[...]. O vocábulo “reforma”, por exemplo, que antes da era neoliberal tinha uma conotação positiva e progressista – e que, fiel a uma concepção iluminista, remetia a transformações sociais e econômicas orientadas para uma sociedade mais igualitária, democrática e humana – foi apropriado e “reconvertido” pelos ideólogos do neoliberalismo num significante que alude a processos e transformações sociais de claro sinal involutivo e antidemocrático (BORON, 1999, p. 11).
SANTOS (2000), contudo, afirma que as classes dominantes não mais se interessam pela obtenção de consensos, “tal é a confiança que têm em que não há alternativa às idéias e soluções que defendem..[pois] ...o que existe não tem de ser aceito por ser bom. Bom ou mau, é inevitável, e é nessa base que tem de se aceitar”(p.35).

No contexto da (des)regulação neoliberal, a educação ganhou centralidade. Por um lado, devido à base que representa para os processos que conduzem ao desenvolvimento científico e tecnológico, num quadro em que a ciência e a tecnologia, elas próprias, transformam-se paulatinamente em forças produtivas. Por outro, em virtude das repercussões no setor que a regulação via mercado vem provocando, na medida em que esta forja uma nova ortodoxia nas relações entre a política, o governo e a educação.

Como vem registrando a literatura pertinente, as reformas educacionais operadas mundialmente têm em comum a tentativa de melhorar as economias nacionais pelo fortalecimento dos laços entre escolarização, trabalho, produtividade, serviços e mercado. Desta perspectiva, estão buscando obter um melhor desempenho escolar no que tange à aquisição de competências e habilidades relacionadas ao trabalho, controles mais diretos sobre os conteúdos curriculares e sua avaliação, implicando também a adoção de teorias e técnicas gerenciais próprias do campo da administração de empresas. Essa adoção alça os administradores dos sistemas de ensino e os próprios gestores e professores das unidades escolares ao papel de principal veículo do novo “gerencialismo” (GRACE, 1995, apud BALL, 1998). Tudo isto vem sendo feito em nome da redução dos gastos governamentais e da busca de um envolvimento direto da comunidade nos processos das decisões escolares e nas pressões por escolhas, conforme os critérios de mercado2.

Neste sentido, CHARLOT (1998), ao sublinhar o conjunto de contradições de que a nova situação é portadora, refere-se ao fato de que nunca a questão educacional mostrou-se tão importante para o poder central. Entretanto, no contexto das políticas educativas, nunca também se mostrou tão necessário deixar para o poder local, para as escolas ou para os próprios professores, o tratamento dos complexos problemas que afetam hoje os processos de escolarização.

Sem perdermos de perspectiva nossas particularidades históricas, não é outra a realidade que estamos assistindo no Brasil, quando empiricamente constatamos, dentre outros aspectos, o direto imbricamento entre os princípios que regem a reforma administrativa do Estado e as políticas educacionais que vêm sendo propostas e implementadas. No que se refere ao novo “gerencialismo”, aqui ele se traduz na tentativa de adoção pela educação do modelo gerencial de gestão. É neste quadro que se situa a concepção de autonomia para as universidades públicas, quando se está propondo sua transformação em organização social a ser administrada por contrato de gestão. Nele também se inscreve um conjunto de programas e projetos para os três níveis de ensino. Dentre outras características, a garantia de integração a esses programas, sejam universidades, redes públicas estaduais ou municipais de ensino, ou mesmo a própria unidade escolar, requer a participação em processos competitivos para o acesso aos recursos. As formas descentralizadas de execução e a avaliação por critérios de eficácia e eficiência e, ainda, a obrigatoriedade de participação da comunidade nas parcas fatias de decisão reservadas aos implementadores, constituem também características do quadro em referência. Neste último caso, é oportuno lembramos que o tipo de canal de participação tem sido definido centralizadamente, a exemplo da obrigatoriedade da criação de unidades executoras nas escolas do ensino fundamental, como condição para integrarem diversos programas. De outra parte, mas interligadamente, também estamos a assistir as tentativas de homogeneização de conteúdos via o estabelecimento dos Parâmetros Curriculares Nacionais, que pretendem atingir todos os níveis de ensino. Do mesmo modo situa-se a implantação de uma política nacional de avaliação de desempenho de todo o sistema de educação, traduzida nas ações do SAEB e do ENEM, no Exame Nacional de Cursos e na reforma das práticas avaliatórias da pós-graduação tradicionalmente desenvolvidas pela CAPES.

Tratando da análise sociológica das políticas avaliativas contemporâneas, AFONSO (2000), tendo por referência empírica a realidade de outros países, fornece subsídios que mostram a similaridade mundial das diretrizes educativas, tecidas pelos pressupostos neoliberais. Neste sentido, demonstra que o modelo predominante é o da “avaliação estandartizada criterial [...] que visa ao controle de objetivos previamente definidos (quer enquanto produtos, quer enquanto resultados educacionais).” Em sua percepção, este modelo foi introduzido pela possibilidade de favorecer tanto a expansão do Estado como a publicização “dos resultados dessa mesma avaliação”, o que, por seu turno, pode promover a expansão do mercado educacional (p. 120).

Quando destacamos essas análises, temos presente a contribuição do autor no que se refere à categoria Estado, fundamental para o campo analítico das políticas públicas. É possível observarmos que ele se reporta à “sua expansão” num momento em que aparentam estar de mãos dadas o neoliberalismo e o Estado-mínimo. É necessário, pois, que esta expansão seja qualificada. A questão é que o Estado-mínimo não é sinônimo de Estado-fraco. No que se refere às estratégias de acumulação, ele é mais forte do que nunca, já que passa a assumir o papel de gerir e de legitimar, no espaço nacional, as exigências do capitalismo global:

Não se trata do regresso do princípio do mercado, mas de uma nova articulação, mais direta e mais íntima, entre o princípio do Estado e o princípio do mercado[...] A força do Estado, que no período do reformismo consistiu na sua capacidade em promover interdependências não mercantis, [através da promoção de políticas públicas de corte social ] passou a consistir na sua capacidade de submeter todas as interdependências à lógica mercantil (SANTOS, 1998, p. 03).
Em conseqüência, como em todos os setores alvos de políticas sociais, na educação essa “fortaleza” ou expansão exprime-se no aumento do poder regulador da ação estatal, na medida em que as práticas ditas “descentralizadoras”, uma das dimensões do estilo gerencial de gestão, têm tido por contraponto o aumento dos controles centralizados. Um dos exemplos se traduz no caráter impingido à política de avaliação, como sugere AFONSO:

[...] parecerá agora óbvio ao leitor que, tendo o Estado reforçado o seu poder de regulação e retomado o controle central (nomeadamente sobre o currículo escolar), a avaliação tivesse, de forma congruente, sido acionada como suporte de processos de responsabilização ou de prestação de contas relacionadas com os resultados educacionais e acadêmicos, passando estes a ser mais importantes do que os processos pedagógicos [...] Se é verdade que emergiu o Estado-avaliador também é verdade que as mudanças nas políticas avaliativas foram igualmente marcadas pela introdução de mecanismos de mercado (2000, p. 122).


No entanto, os novos padrões societais e a nova sociabilidade que lhe é correspondente, resultantes do movimento da globalização, não se forjam independentemente das características históricas e estruturais dos países em que se implantam. Além disto, as novas configurações sociais não surgem do abstrato, pois são fruto da ação humana e, como tal, têm história socialmente construída. Sendo assim, são passíveis de mudanças através da sua re-significação em função dos interesses internamente dominantes, ou de transformações resultantes da luta dos grupos dominados contra a própria dominação, processos esses que ocorrem no contexto das relações sociais engendradas em cada sociedade.

SANTOS (2000), por meio de um recurso analógico, afirma que as sociedades são a imagem que possuem de si próprias, refletidas nos espelhos que elas forjam para reproduzir as identificações prevalecentes num determinado momento de sua história. Em sua analogia, os espelhos:

São conjuntos de instituições, normatividades, ideologias que estabelecem correspondências e hierarquias entre campos infinitamente vastos de práticas sociais. São essas correspondências e hierarquias que permitem reiterar identificações até ao ponto de estas se transformarem em identidades. A ciência, o direito, a educação, a informação, a religião e a tradição estão entre os mais importantes espelhos das sociedades contemporâneas. O que eles refletem é o que as sociedades são” (pp. 47-48).
Procurando focalizar essas questões de uma perspectiva teórico-analítica, gostaríamos de retomar pressupostos que tratamos em outro trabalho (AZEVEDO, 1997). Com inspiração nas formulações de Pierre Muller e Bruno Jobert, afirmamos que as políticas públicas, como qualquer ação humana, são definidas, implementadas, reformuladas ou desativadas com base na memória da sociedade ou do Estado em que têm curso. Constroem-se, pois, a partir das representações que cada sociedade desenvolve a respeito de si própria. Segundo esta ótica, as políticas públicas são ações que guardam intrínseca conexão com o universo cultural e simbólico ou, melhor dizendo, com o sistema de significações que é próprio de uma determinada realidade social. As representações predominantes fornecem os valores, normas e símbolos que estruturam as relações sociais e, como tais, fazem-se presentes no sistema de dominação, atribuindo significados à definição social da realidade que vai orientar os processos de decisão, formulação e implementação das políticas.

Destacamos esses pressupostos porque os julgamos fundamentais na análise contemporânea das políticas educativas. Eles permitem afirmar que nenhuma orientação que vem de fora é transplantada mecanicamente para qualquer sociedade. Ao contrário, as diretrizes que desnacionalizam o Estado-nação em função da acumulação do capital, são sujeitas a processos de re-contextualização impingidos pelas características históricas da sociedade a que se destinam.

Os padrões definidos pelos rumos da globalização são localmente re-significados, apesar de não perderem as marcas advindas das decisões em escala mundial. Neste sentido, é preciso considerar que a estruturação e implementação das políticas educativas constituem uma arquitetura em que se fazem presentes, dentre outras dimensões: as soluções técnico-políticas escolhidas para operacionalizar internamente os princípios ditados pelo espaço global; o conjunto de valores que articulam as relações sociais; o nível de prioridade que se reserva à própria educação; as práticas de acomodação ou de resistência forjadas nas instituições que as colocam em ação, sejam nos sistemas de ensino ou nas próprias escolas.

Na medida em que as orientações globalizadas direcionam-se para contextos sócio-culturais que não são homogêneos, resultam em processos que buscam articular a lógica do global, do regional e do nacional, e, no interior das sociedades, as lógicas que regem as instituições e, em particular, os espaços locais. Trata-se de uma complexa alquimia que produz um mesmo fenômeno que, entretanto, vai ser revestido das singularidades próprias de cada contexto. A sua apreensão requer, pois, o acionamento de ferramentas que contemplem uma análise relacional sobre o modo como se articulam esses diversos níveis. Acreditamos ser esta uma das possíveis maneiras de se buscar o entendimento das especificidades e das contradições que resultam dos imperativos globais.

Esses níveis analíticos, por seu turno, implicam a busca da clareza quanto aos mecanismos que engendram o próprio processo da globalização, naquilo que articula ou dissolve o local e o global. Desta perspectiva, SANTOS (2001) ilumina a questão, quando considera a inexistência de uma entidade única que possa ser estritamente denominada “globalização”.

Privilegiando uma definição que destaca as dimensões sócio-políticas e culturais do conceito, ele procura demonstrar que são diferentes conjuntos de relações sociais que originam diferentes fenômenos de globalização ou globalizações. Como resultam de conflitos que implicam em vencidos e vencedores, estes últimos assumem o discurso sobre a globalização, que é a narração da sua própria história, na qual pouco têm lugar os derrotados. Deste modo, SANTOS define a globalização como o processo através do qual “determinada condição ou entidade local estende a sua influência a todo o globo” e quando o faz, “desenvolve a capacidade de designar como local outra condição social ou entidade rival” (2001, pp. 3-4). Além disto, sublinha as implicações analíticas da sua definição, afirmando que:


Em primeiro lugar, perante as condições do sistema-mundo ocidental não existe globalização genuína; aquilo a que chamamos globalização é sempre a globalização bem sucedida de determinado localismo. Por outras palavras, não existe condição global para a qual não consigamos encontrar uma raiz local, uma imersão cultural específica. [...] A segunda implicação é que a globalização pressupõe a localização. De fato, vivemos tanto num mundo de localização como num mundo de globalização. Portanto, em termos analíticos, seria igualmente correto se a presente situação e os nossos tópicos de investigação se definissem em termos de localização, em vez de globalização. O motivo por que é preferido o último termo é, basicamente, o fato de o discurso científico hegemônico tender a privilegiar a história do mundo na versão dos vencedores(SANTOS, 2001, p. 4).
Numa perspectiva assemelhada, mas que tem como fulcro a educação, CHARLOT (1998) sugere que, sem perdermos de perspectiva os determinantes macro-estruturais que condicionam as políticas educativas, é primordial que aprofundemos a análise das contradições que estas geram nos espaços específicos em que as políticas se concretizam: as redes de ensino, a escola, o seu cotidiano, a sala de aula. Isto não significa privilegiar o estudo de singularidades (ou de casos) como um fim em si mesmo, e sim a busca da identificação e da compreensão que as contradições e os processos engendram. A análise de situações, de práticas, de histórias singulares, seja das comunidades escolares, dos estabelecimentos de ensino ou dos professores, que se produzem a partir da concretização das políticas educativas, aliada à análise das questões sociais que geram, são temas de investigação cujos resultados podem concretamente, contribuir para que o conhecimento produzido avance para além das denúncias.

Um outro aspecto, que ainda gostaríamos de destacar, diz respeito a um fenômeno que, de resto está ocorrendo também em outros países: é a partir dos espaços locais (do “local interno”) que vêm sendo esboçadas redes de resistência às configurações sociais impostas pelos “globalismos”, expressando as contradições que estes engendram. Nestes contextos, no campo específico das políticas sociais, já é possível identificar modos de atuação que procuram re-significar e filtrar as medidas impostas, na direção da construção de um novo espaço público que poderá forjar a cidadania emancipatória. Neles, as políticas educativas, como não poderia deixar de ser, também têm sido re-significadas. São experiências que ainda não têm uma larga dimensão quantitativa, mas que, por isso mesmo, não podem deixar de integrar a agenda de investigação daqueles que acreditam que o conhecimento científico deve também portar um nível analítico que traga contribuições para a transformação da perversa (des)ordem em que hoje vivemos.

São, pois, essas reflexões e essas indicações de questões a investigar que trazemos para ser compartilhadas e debatidas no âmbito deste fórum, com o propósito de compartilhar nossas preocupações com as pesquisas no âmbito das políticas educativas.
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1 Face à própria natureza do texto produzido, pois se tratou de um relatório da coordenação do Gt do período 1991-1993.

2 Confira: SACRISTÁN, 1999; BALL,1998; POPKEWITZ,1997; BONAL,1995; CARTER & O’NEILL, 1995; DALE,1994; CANÁRIO, 1992; dentre outros.




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