Natureza: Relatório de Levantamento Operacional



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Análise de risco


    1. A análise SWOT e o risco, efeitos e mecanismo de controle, relativos ao tratamento administrativo nas importações (licenciamento) estão sintetizados nas Tabelas 16 e 17 a seguir.

Tabela 16 – Análise SWOT – Tratamento administrativo nas importações (Licenciamento)




Ambiente Interno

Ambiente Externo




+

Forças

Oportunidades

+




  • Existência do Grupo Técnico de Facilitação do Comércio Exterior (GTFAC), ligado diretamente ao Conselho de Ministros da CAMEX;

  • O diagnóstico dos principais problemas a serem enfrentados já foi realizado;

  • Elaboração da ‘Estratégia Nacional de Simplificação do Comércio Exterior’, baseada nas Resoluções CAMEX n. 70/2007 e 16/2008, com a definição de medidas a serem adotadas para a solução dos problemas identificados;

  • Informatização dos procedimentos de licenciamento que, anteriormente, eram efetuados em papel;

  • Embora careçam de maior racionalidade e simplificação, as deliberações dos anuentes sobre pedidos de licenciamento têm ocorrido, geralmente, nos prazos estipulados em normativos.

  • Propostas de racionalização e simplificação de procedimentos burocráticos são demandadas e incentivadas pela sociedade;

  • A simplificação de procedimentos será um dos pilares da política de comércio exterior na nova ‘Política de Desenvolvimento da Competitividade – PDC’ do Sistema MDIC;

  • O crescente intercâmbio comercial e a importância do comércio exterior para a economia do país tornam medidas de facilitação desse comércio essenciais para a adoção de uma política de desenvolvimento consistente.







Ambiente Interno

Ambiente Externo




-

Fraquezas

Ameaças

-




  • Fragilidade institucional da CAMEX, em função de sua posição híbrida;

  • Baixa adesão dos anuentes às medidas propostas na ‘Estratégia Nacional de Simplificação do Comércio Exterior’;

  • Ausência de convergência e de uniformidade de procedimentos entre os anuentes;

  • Sistema de informática para processamento das operações de comércio exterior desatualizado, sem retroalimentação e incapaz de gerar relatórios gerenciais;

  • Orçamento difuso, tendo em vista que as atividades de licenciamento envolvem diversos órgãos e entidades;

  • Restrição orçamentária recorrente, em termos de previsão e execução;

  • Baixa quantidade de pessoal alocado às funções de comércio exterior;

  • Inexistência de atividades de inteligência aplicadas ao licenciamento das importações, tais como gerenciamento de risco e intercâmbio de informações entre os anuentes.

  • Pressão, com fins protecionistas, do setor industrial nacional que compete com as importações para que os entraves administrativos não sejam eliminados;

  • Aumento constante das importações pode agravar as deficiências observadas nas operações que dependam de licenciamento;

  • Possibilidade de crescimento no número de anuentes que atuam presencialmente nos recintos alfandegados, com possível aumento de burocracia.




Tabela 17 – Riscos, efeitos associados e controles existentes relacionados ao tratamento administrativo nas importações (Licenciamento).

Evento de Risco

Consequências

Controle

- Incapacidade de atender à crescente demanda por operações de importação;

- Facilitação à entrada no país de produtos nocivos / indevidos.

Perda de eficiência e dificuldades no tratamento administrativo das importações brasileiras no que se refere ao licenciamento dessas operações.


Edição da Resolução CAMEX n. 70/2007, que resultou na criação da ‘Estratégia Nacional de Simplificação do Comércio Exterior’, sob coordenação da Câmara e com a participação de órgãos e entidades anuentes.

    1. Primeiramente, cabe esclarecer que o risco detectado de perda de eficiência e dificuldades no licenciamento de importações não está relacionado à quantidade de órgãos e entidades anuentes e tampouco a uma necessidade de se eliminar totalmente os controles de operações e mercadorias importadas. O risco advém da constatação de que as atividades desempenhadas pelos anuentes carecem de racionalidade, de coordenação e de procedimentos simples, eficientes e padronizados. A questão não é retirar a necessária fiscalização que deve recair sobre determinadas importações, mas sim, torná-la eficiente e racional.

    2. Por compreender a atuação de 16 órgãos e entidades, a atividade de licenciamento nas operações de importação implica em uma miríade de etapas: após definir as mercadorias e operações que serão controladas pelo mecanismo de licenciamento, cada anuente adota, isoladamente, um sequenciamento de procedimentos, rotinas de atendimento e sistemas de informática para processamento das solicitações dos importadores. Essa ausência de convergência e de padronização de procedimentos entre os anuentes torna o processo de importação, quando necessário o licenciamento, burocrático, oneroso e ineficiente.

    3. A maioria dos anuentes se manifesta acerca do licenciamento em um contexto prévio ao embarque da mercadoria no exterior. Porém, quatro órgãos (Anvisa; Agência Nacional do Petróleo; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; e Polícia Federal) também atuam de forma fiscalizatória nos recintos alfandegados em conjunto com a Receita Federal. Gestores da CAMEX ressaltaram, em entrevista, que essa atuação in loco também carece de coordenação e racionalização. Citou, por exemplo, que ocorrem situações em que os contêineres são abertos mais de uma vez para inspeção, dada a incapacidade de unificar os procedimentos e os horários dos servidores da Receita Federal e dos anuentes, para que a verificação se desse de forma conjunta.

    4. Estava em discussão a eventualidade do Inmetro também fiscalizar, presencialmente nas aduanas, as mercadorias importadas sujeitas a licenciamento do instituto. Para o Inmetro, essa medida fortaleceria a avaliação dos pedidos de licenciamento, além da já efetuada conferência documental. Porém, segundo a CAMEX, esse possível aumento no número de anuentes que realizam inspeções presenciais das mercadorias pode agravar a situação de morosidade e ineficiência detectada nos recintos alfandegados.

    5. A diminuta adesão dos anuentes às medidas propostas na ‘Estratégia de Simplificação do Comércio Exterior’ para a solução dos problemas identificados no tratamento administrativo das importações contribui para o risco detectado. Parte dessas medidas está relacionada à ausência de gerenciamento de risco, pelos anuentes, das operações de importação.

    6. O licenciamento efetuado pelos anuentes recaia sobre todas as operações e mercadorias que são selecionadas para fins de controle, independentemente de critérios como volume, quantidade e valor da operação de importação, ou qualificação do importador. Para a implantação do gerenciamento de risco é necessário que cada anuente identifique e estipule critérios que permitam direcionar o controle das importações, preferencialmente, para as operações que representem alta probabilidade de prática de fraude.

    7. Nesse intuito, vale citar duas ferramentas propostas pelo GTFAC no âmbito da ‘Estratégia Nacional de Simplificação do Comércio Exterior’: a) criação do Operador Econômico Autorizado (OEA); e b) Licenças de Importação Instantâneas.

    8. Segundo o GTFAC, a criação do OEA permitiria a liberação célere de operações de importação efetuadas por empresas (operadores) confiáveis, e concentraria a fiscalização, por meio do licenciamento de importação, para as empresas que representariam maior risco de prática de fraude. Segundo diagnóstico recente realizado pela CAMEX, a adoção do OEA está atrasada, tendo em vista que o modelo a ser implementado, provavelmente em 2011, seria exclusivo da Receita Federal, sem abarcar os demais anuentes.

    9. A Licença de Importação Instantânea eliminaria a necessidade de interveniência para o licenciamento de operações que possuam risco reduzido, conforme filtros e critérios de seleção de operações no Sistema Integrado de Comércio Exterior (Siscomex), a serem definidos e gerenciados pelos anuentes. Consoante a CAMEX, o desenvolvimento do sistema para a Licença de Importação Instantânea está em fase final de homologação, e foi apontada como dificuldade para a implantação da ferramenta a definição dos filtros e parâmetros pelos anuentes.

    10. Verifica-se, em suma, que a implementação ainda incipiente dessas e outras soluções propostas no âmbito da ‘Estratégia Nacional de Simplificação do Comércio Exterior’ deve-se, em parte, à falta de convergência e de empenho entre os anuentes.

    11. Por outro lado, há de se ressaltar fragilidades institucionais da própria CAMEX como fator para a baixa aderência às medidas de Simplificação do Comércio Exterior e, por conseguinte, como elemento gerador do risco identificado.

    12. A CAMEX é composta de Conselhos, Comitês e Grupos Técnicos que, por sua vez, são formados por Ministros de Estado, Secretários-Executivos, e demais autoridades e servidores de órgãos e entidades da Administração. O apoio estrutural da CAMEX é efetuado pela sua Secretaria Executiva, que se utiliza dos recursos humanos e orçamentários do MDIC e, assim sendo, padece das restrições existentes no Ministério quanto a esses dois aspectos. Destarte, a CAMEX não dispõe de estrutura orçamentária e de pessoal própria.

    13. Além disso, a posição híbrida da CAMEX – integrante do Conselho de Governo da Presidência da República e composta por sete Ministros de Estado, mas com a Secretaria Executiva e as atividades de apoio atreladas à estrutura do MDIC – fragiliza as atividades adotadas para a execução de suas competências, especialmente no apoio técnico e estrutural desempenhado pela sua Secretaria Executiva.

    14. A fragilidade institucional da CAMEX é destacada, principalmente, após sua alocação da Casa Civil para a estrutura do MDIC, ocorrida em 1999. Para Pedro da Motta Veiga e Roberto Magno Iglesias:

‘Apesar de informada por um diagnóstico correto, de que o governo deve tratar explicitamente da coordenação das ações públicas em uma área de política que envolve diversos ministérios, a Camex enfrentou notórias dificuldades para desempenhar sua missão: de um lado, seu status institucional de Câmara da Presidência foi colocado em questão com sua transferência para o MDIC, o que restringe naturalmente seu poder de coordenação interministerial; e, de outro, sua capacidade decisória está explicitamente limitada por competências estabelecidas especialmente na área do Ministério da Fazenda, o que também coloca em xeque sua capacidade de coordenação interministerial. Além disso, dotada de poucos recursos técnicos e humanos, enfrenta dificuldades para acompanhar a implementação de medidas adotadas em seu âmbito e para oferecer ao governo um feedback dos resultados e impactos de suas políticas.’ (A Institucionalidade da Política Brasileira de Comércio Exterior, in: O Desafio das Exportações. Rio de Janeiro. BNDES: 1ª edição, 2002).

    1. No âmbito da ‘Estratégia Nacional de Simplificação do Comércio Exterior’, a deficiência institucional da CAMEX é refletida pela percepção errônea, por parte dos anuentes, da Câmara como uma Secretaria do MDIC, e não como um órgão autônomo de coordenação, mandatário e sem subordinação hierárquica ao Ministério.

    2. Portanto, além da notória complexidade e dificuldade para a implementação coordenada de políticas que implicam na atuação de diversos órgãos e entidades, as questões que envolvem a institucionalidade da CAMEX contribuem para a dificuldade na execução das medidas propostas na ‘Estratégia Nacional de Simplificação do Comércio Exterior’ e para a existência do risco ora analisado.

    3. Outro obstáculo apontado pelos gestores da CAMEX na entrevista se refere a carências na representatividade do GTFAC, grupo técnico encarregado da formulação e implementação das medidas da ‘Estratégia Nacional de Simplificação do Comércio Exterior’. Os representantes de certos anuentes, nas discussões internas do grupo, carecem de poder decisório em seus órgãos/entidades de origem para fins de consecução das medidas discutidas e propostas. A interpretação da CAMEX sobre a situação verificada é a de que, para esses anuentes, a interveniência no comércio exterior por meio da análise de pedidos de licenciamento não seria considerada como atividade prioritária a ser desempenhada pelo órgão ou entidade.

    4. Os entraves nas discussões internas do GTFAC e a baixa aderência dos anuentes às propostas de solução aos problemas identificados pelo grupo expõem, por outro lado, uma fragilidade interna da própria CAMEX. Isso porque a Secretaria Executiva, diante do estágio ainda inicial de discussões de algumas propostas ocasionado por divergências ou resistências entre os anuentes, se abstém de levar estas ao conhecimento do Conselho de Ministros. Assim, eventuais dificuldades na adoção das propostas pelos anuentes permanecem no nível técnico de discussões.

    5. Por último, outro fator que concorre para o risco de perda de eficiência e dificuldades no tratamento administrativo das importações referente às atividades de licenciamento são os gargalos presentes no sistema de informática para o registro, acompanhamento e controle das operações de exportação e importação – Siscomex.

    6. Em entrevista realizada, gestores da CAMEX realçaram que a plataforma atual não atende adequadamente a demanda por operações de comércio exterior, não obstante terem ocorrido atualizações no Siscomex desde sua implantação (os módulos de exportação e de importação entraram em operação, respectivamente, em 1992 e 1997).

    7. Especificamente quanto ao procedimento de licenciamento nas importações, foi mencionado que as análises dos anuentes ocorrem sequencialmente no Siscomex, ao invés de serem concomitantes e em paralelo. Também não é possível a extração de relatórios gerenciais no sistema, principalmente quanto ao trâmite das operações. Por exemplo, quando uma determinada importação exige o licenciamento de mais de um órgão/entidade, o sistema não permite identificar o tempo que cada anuente despende na análise. Dessa forma, prejudica-se a identificação de gargalos e de parâmetros que permitam a estipulação de prazos máximos de análise.

    8. Ainda com relação aos sistemas utilizados para a atividade de licenciamento, o diagnóstico realizado pela CAMEX aponta que não há retroalimentação a partir de resultados obtidos em operações anteriores. Vale dizer, quando um anuente detecta que ocorreu fraude em uma determinada operação de importação, não é possível apontar no sistema um mecanismo de destaque para que futuras operações semelhantes realizadas pelo importador sejam retidas para uma análise mais apurada. Essa situação, inclusive, dificulta a identificação e definição de parâmetros pelos anuentes, a fim de que seja efetuado o gerenciamento de risco das operações e implementadas as ferramentas do OEA e da Licença de Importação Instantânea.

    9. Também foi destacada pela CAMEX a existência de diversos sistemas para o controle do comércio exterior, o que gera uma replicação de tarefas e o registro de operações em plataformas múltiplas e distintas. Isso porque cada anuente desenvolve um sistema próprio de concessão de licenciamento na importação, que deverá ser acessado em separado pelo usuário. Somente ocorre o lançamento no Siscomex, para fins de registro, após o processamento dos pedidos.

    10. Ainda não foram realizados trabalhos pelo TCU compreendendo as atividades de licenciamento de importações empreendidas pelos órgãos e entidades anuentes. Contudo, há de se ressaltar que tramita na 5ª Secex deste Tribunal, em fase de instrução, o TC 015.152/2010-3, que trata de denúncia a respeito de Convênio de Cooperação celebrado entre o MDIC e o Banco do Brasil, com a interveniência da Secretaria de Comércio Exterior, para a concessão de licenciamento nas operações de importação e exportação sob a alçada do MDIC.

  1. Defesa Comercial



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