Natureza: Relatório de Levantamento Operacional


Coordenação na definição de uma estratégia de promoção comercial para o governo federal



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Coordenação na definição de uma estratégia de promoção comercial para o governo federal.


    1. De acordo com a instituição internacional responsável por pensar e fomentar as ações de promoção no mundo – o ITC, a elaboração de um portfólio de produtos e serviços de promoção deverá ser concluída após um processo de concepção estratégica estruturado, contemplando todos os níveis da administração envolvidos. Apenas após este processo, as Instituições de Apoio ao Comércio teriam condições de tomar decisões racionais relativas aos recursos de que necessitam e a como aplicá-los em diferentes processos, a fim de produzir, comunicar e distribuir os diferentes serviços à sua clientela.

    2. De acordo com um estudo do BNDES intitulado ‘A institucionalidade da Política Brasileira de Comércio Exterior’, uma das causas para a dificuldade de coordenação entre os órgãos estaria na:

ausência de visão estratégica compartilhada, que dificulta a criação de consensos básicos dentro do governo, originados da variedade de diagnósticos e iniciativas, nem sempre convergentes, realizadas pelos diferentes órgãos que atuam na política brasileira de Comércio Exterior.’ (VEIGA & IGLÉSIAS, 2002)

    1. Assim, diante da inexistência de uma estratégia conjunta do governo federal, a atuação de cada órgão de promoção é definida internamente, com base em diretrizes, informações e dados próprios, que levam, por exemplo, à identificação de públicos-alvo e de setores prioritários distintos uns dos outros. Esse fato pode vir a gerar sobreposições de esforços e falta de sinergia nas ações executadas.

    2. No entanto, vale ponderar que, de forma geral, considerando apenas o Depla/MDIC e a Apex-Brasil, a dificuldade de articulação tende a ser atenuada, uma vez que as duas unidades fazem parte do Sistema MDIC e que possuem focos prioritários de atuação distintos uma da outra. Quanto ao MDIC, o foco concentra-se em ações de ‘apoio à exportação’, ou seja, promoção da cultura exportadora, por meio de treinamentos e capacitações, e produção de estatísticas e informações interessantes ao comércio. Já a Apex-Brasil concentra-se mais fortemente em ações de promoção stricto sensu, mais diretas, em função de sua maior capilaridade e flexibilidade de atuação, tais como feiras, eventos e missões.

    3. Porém, mesmo no âmbito da relação Apex-Brasil/MDIC, existem ações que se correlacionam e, por isso, poderiam ser executadas de forma coordenada. Essa é, inclusive, uma das medidas previstas no Plano Nacional da Cultura Exportadora (MDIC, 2011), no que diz respeito ao Projeto Primeira Exportação do MDIC e ao Programa de Extensão Industrial Exportadora (PEIEX), da Apex-Brasil.

    4. O citado projeto do MDIC, somado a um programa do Ministério, o Redeagentes, e o PEIEX da Apex-Brasil, em conjunto com o Projeto Setorial Integrado (PSI), também da Apex, possuem escopos e objetivos muito similares e correlatos. Eles são programas de qualificação para a exportação (Redeagentes e PEIEX) e de promoção comercial voltada à inserção, e posterior consolidação, de empresas iniciantes no mercado internacional (Primeira Exportação e PSI).

    5. O que diferencia tais programas é que seus públicos-alvo são empresas em diferentes estágios de maturação para a inserção internacional. Quanto ao Redeagentes, no braço voltado à capacitação de pequenos e médios empresários, e ao Primeira Exportação, os públicos-alvo são empresas potencialmente exportadoras que demandam de apenas algum contato com a terminologia e os procedimentos de comércio, além de algumas adaptações produtivas, de design, ou similares, para passarem a exportar. O PEIEX, por sua vez, apoia empresas que ainda necessitam de aprimoramentos competitivos e organizacionais para chegarem a atingir esse estágio. Por fim, o PSI apoia empresas que já exportam, mas que ainda não se consolidaram suficientemente no mercado internacional para terem condições de fazerem isso sozinhas.

    6. Mesmo sendo voltados a públicos-alvo em diferentes estágios de maturação, todos estes projetos possuem como objetivo capacitar empresas para que se tornem novas exportadoras e/ou para que, posteriormente, se consolidem no mercado internacional até terem condições de se manterem exportando, de forma independente.

    7. No entanto, estes programas são pensados, planejados e conduzidos paralelamente pelos citados órgãos, de forma separada. Para os programas do Ministério, os setores a serem priorizados e as empresas a serem apoiadas são definidos pelos governos estaduais parceiros, considerados como os agentes mais adequados para realizar essa identificação, por conhecerem de perto as realidades locais. Para a Apex-Brasil, as empresas a serem apoiadas, e enquadradas em cada tipo de programa, são identificadas com base em uma classificação do grau de maturidade das diversas empresas que se cadastram nos sistemas da Apex-Brasil.

    8. É possível que, se esses programas fossem planejados de forma coordenada, pudessem confluir num esforço conjunto de atuação, atingindo mais efetivamente seus objetivos e, inclusive, atendendo a um público melhor selecionado.

    9. Na prática, o PEIEX hoje tem seu foco fortemente voltado para ações que promovam ganhos de competitividade nas empresas, e contribui pouco para a formação de novas firmas exportadoras. Esse foco é importante e a melhoria gerencial das empresas é extremamente necessária no setor de pequenas e médias. Mas muitas empresas interrompem a sua participação no programa durante os ciclos intermediários de melhoria da competitividade, não chegando a completar o último ciclo, que se finaliza com a entrada no mercado internacional.

    10. Segundo estimativa do MDIC, citada em entrevista realizada no Depla/MDIC, em 09/06/2011, apenas 4% das 7.500 empresas atendidas pelo PEIEX, em todo o Brasil, teriam, de fato, condições de exportar. Esses dados não podem ser precisados porque o acompanhamento do programa ainda não está sendo feito de forma automatizada em todos os núcleos operacionais que executam o PEIEX nas diversas localidades. A ferramenta que permitiria esse acompanhamento já existe, mas apenas recentemente tornou-se operacional, e ainda não é utilizada de forma sistemática pelos diversos Núcleos Operacionais. Esse fato faz com que não seja possível identificar, por exemplo, em qual, ou em quais, momentos dos ciclos as empresas tendem a abandonar mais frequentemente o programa, e, com isso, os gargalos e suas motivações não são identificados, e perde-se a oportunidade da introdução de mudanças que estimulem a maior permanência das empresas no PEIEX.

    11. No entanto, a coordenação central do PEIEX, com a finalidade de participar de um prêmio promovido pelo ITC, digitalizou os dados de questionários em papel relativos ao estado de Minas Gerais – escolhido como caso de sucesso do programa – e realizou a consolidação das informações que confirmam a tendência do PEIEX em se concentrar mais em promover ganhos de competitividade do que em promover a entrada e consolidação no mercado internacional.

    12. Para Minas Gerais, que é percebido como Núcleo Operacional modelo, 1.292 empresas haviam se registrado no programa (Fase 1). Dessas, 1.186 concluíam a Fase 2, voltada à criação da consciência quanto à necessidade de promoção de melhorias operacionais internas, 907 empresas concluíram a fase 4, implementando ao menos algum tipo de melhoria interna, em áreas como melhorias no processo produtivo, ou contabilidade e finanças. E por fim, 243 empresas concluíram a chamada Fase 6, caracterizada como a fase de mudança comportamental, com vistas a uma atitude pró-internacionalização.

    13. De acordo com aquele levantamento, 458 empresas haviam promovido melhorias competitivas, com o apoio do PEIEX, mas apenas 15 haviam se tornado exportadoras. Das empresas apoiadas, 123 já exportavam ao início do projeto, e 12 delas alcançaram novos mercados com a ajuda do PEIEX.

    14. Outro dado relevante, é que das empresas participantes do PEIEX, em Minas Gerais, 173 foram direcionadas a outros programas da Apex-Brasil, e 74 se encontravam utilizando os serviços da Agência, à época do levantamento, principalmente através do PSI, e da participação em feiras, missões e seminários. Ou seja, tais empresas passaram a condição de exportadoras, ou, ao menos, de potenciais exportadores.

    15. A proposta do Plano Nacional da Cultura Exportadora é, então, integrar o PEIEX com o programa Primeira Exportação, do MDIC, da seguinte forma: empresas egressas do PEIEX, tornar-se-iam aptas para entrar, de forma direta, no Primeira Exportação, sem que precisassem passar por novos diagnósticos, no MDIC, quanto à sua maturidade para a exportação. Em poucas palavras, as empresas sairiam prontas do PEIEX, para ingressar no Primeira Exportação.

    16. No entanto, o objetivo expresso do PEIEX é o de promover ganhos de competitividade com vistas ao aumento das exportações e da base exportadora brasileira. O PEIEX tem condições de voltar-se a esse objetivo último, e tem buscado gradativamente fazê-lo, inclusive por que esse objetivo se coaduna com a missão da entidade responsável pelo programa, a Apex-Brasil.

    17. Transferir a etapa final desse processo ao Primeira Exportação traz um risco ao processo, que deve ser considerado. O nível de capilaridade, flexibilidade e capacidade de execução orçamentária da Apex-Brasil é consideravelmente maior que a do MDIC, de modo que a transferência do fim do ciclo exportador dos programas para o Primeira Exportação – apesar de sua execução descentralizada – pode vir a comprometer as finalidades de ambos, sem que ocorra a racionalização do uso de recursos que seria esperada de uma maior coordenação entre ações com finalidades correlatas.

    18. Além disso, o Primeira Exportação é executado por meio de parcerias firmadas com os governos estaduais. Essa forma de execução permite que as diferentes potencialidades regionais possam ser aproveitadas, mas levam à necessidade de pactuação de metas caso a caso, e também de repactuações de tais metas, quando das mudanças de governos locais. Desta forma, existe uma grande complexidade na fase de implementação do Primeira Exportação, que leva a constantes redefinições de setores e empresas prioritários para as ações de promoção em cada localidade, e inclusive a revisões de cronograma e de agenda, com prejuízos para a execução de tais ações.

    19. Como o MDIC necessita do apoio de cada um dos estados para a implementação do Primeira Exportação, a ausência de interesse pela participação no projeto por parte de alguns estados inviabiliza a implementação dessa ação de apoio em estados com forte potencial exportador, tais como São Paulo e Mato Grosso.

    20. Diante de tudo isso, a forma de articulação projetada pelo Plano pode não se mostrar a mais adequada, e vir a representar um risco à atividade de promoção à exportação propriamente dita, por parte do PEIEX. O PEIEX tem condições de consolidar-se na formação de potenciais exportadoras e de encontrar formas de incentivar as empresas participantes a persistirem na implementação dos ciclos do programa e a avançarem até o estágio de maturidade necessário à exportação.

    21. Também deve ser destacada a falta de articulação percebida entre os Centros de Negócios da Apex-Brasil, no exterior, e os Serviços de Promoção Comercial (SECOMs) do MRE, que se encontram instalados nas embaixadas e/ou consulados brasileiros. A Apex-Brasil possui seis Centros de Negócios já instalados em diferentes países e está instalando um sétimo Centro, em Luanda, Angola. Já o MRE possui 100 SECOMs, espalhados por 78 países. Os Centros de Negócios e os SECOMs atuam ambos de forma independente, sob demanda, com base nas solicitações que lhes são apresentadas cotidianamente pelo setor produtivo. Dessa forma, não ocorre, entre essas unidades, o planejamento de uma atuação coordenada e pró-ativa para melhor atender às empresas brasileiras.

    22. A estratégia de atuação sob demanda também compromete a efetividade dos serviços prestados, em ambos os casos. Conforme entrevista realizada em 31/05/2010, a Apex-Brasil já reconhece essa fragilidade e tem reorientado os seus Centros a buscarem uma atuação mais pró-ativa, tal como a identificação de oportunidades de negócios, de clientes potenciais e de setores preferenciais voltados para os seus respectivos países, que possam vir a ser atendidos por empresas brasileiras, dentre outros. Já para os SECOMs, essa mudança de estratégia de atuação ainda não está consolidada, em função da estrutura menos robusta de que dispõem os Serviços de Promoção Comerciais, em termos de pessoal e de orçamento. Vale destacar que estudo realizado pelo DPR/MRE sobre o Sistema de Promoção Britânico demonstrou que 80% das oportunidades de negócios geradas pelas rotinas operacionais das agências da Rede Trade UK derivavam de atividades pró-ativas, como visitas às empresas envolvidas, por funcionários das agências inglesas.

    23. Outro aspecto relevante diz respeito às dificuldades de articulação entre Apex-Brasil e MDIC, de um lado, e o DPR/MRE, de outro. A estrutura fortemente hierárquica da carreira diplomática, bem como a falta de priorização conferida, por essa carreira, a temas comerciais, explicam, em parte, esse distanciamento. Conforme entrevista realizada em 25/03/2011, no DPR, a posição secundária do tema para o Itamaraty faz com que o grau de fluidez no relacionamento com o Sistema MDIC dependa muito fortemente das pessoas que se encontram a frente do MRE, do MDIC e da Apex-Brasil, a cada momento. Caso tais pessoas tenham um bom relacionamento entre si, os trabalhos tendem a ocorrer com maior nível de coordenação, caso contrário, o isolamento prevalece.

    24. Quanto à atuação especificamente dos SECOMs/MRE, auditoria do TCU que resultou no Acórdão 992/2009–Plenário apontou ainda a ausência de prévio treinamento em promoção comercial dos servidores alocados aos Serviços. Diante disso, o Acórdão recomendou que fossem ampliados os treinamentos e a formação de tais servidores, com vistas a ganhos de efetividade e eficiência.

    25. Aquela auditoria também já havia apontado o problema de articulação entre os diversos órgãos do Sistema de Promoção Comercial brasileiro, bem como a necessidade de o Itamaraty oferecer maior apoio à Apex-Brasil e às empresas brasileiras, por meio de sua estrutura instalada no exterior. A auditoria da qual decorreu o citado Acórdão levantou dados de 2005 a 2007.

    26. É importante destacar, de todo esse contexto, que a ausência de coordenação na definição de uma estratégia de atuação conjunta do governo federal e a consequente dificuldade de articulação institucional entre os órgãos envolvidos pode vir a ser atenuada pelo processo de elaboração de um Planejamento Estratégico que estava ocorrendo à época deste levantamento, pela primeira vez, no âmbito do MDIC. O Ministério optou por realizar o Planejamento de forma conjunta com todas as entidades ligadas ao que tem sido chamado de ‘Sistema MDIC’. Dessa forma, MDIC e Apex-Brasil estavam pensando diretrizes estratégicas de promoção comercial. Mesmo que este processo não chegue ao nível de se materializar em uma estratégia conjunta de atuação, tais discussões se apresentam como bastante salutares para aproximar as realidades – oportunidades e dificuldades – de ambos os órgãos umas das outras.

    27. De toda forma, corre-se o risco de que um dos braços importantes do Sistema de Promoção Comercial brasileiro – DPR/MRE – mantenha-se fora desse processo. Assim, o Planejamento Estratégico em elaboração poderia contribuir para melhorias de articulação, mas também poderia não resolver o problema aqui apresentado e a ausência de institucionalização na interlocução do Itamaraty com os demais órgãos que realizam promoção comercial.

    28. Todo este contexto pode vir a ocasionar a execução de ações pulverizadas, mais operacionais e menos estratégicas, e que produzam incrementos nas exportações e na competitividade das empresas menores do que os que poderiam ser obtidos por ações governamentais articuladas e complementares entre si.



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