Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 004.793/2012-9


GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC‑004.793/2012-9

Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria

Unidades: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), Secretaria de Infraestrutura do Estado do Amazonas – Seinfra

Interessado: Congresso Nacional

Responsáveis: Sílvio Figueiredo Mourão (729.316.637-00), Raiff Arruda Sabbag Law (216.679.898-55), Thulio Osinski Balieiro (383.810.988-07), Ivete Coêlho Dibo Paes (273.511.492-91), Moacir Ferreira Torres Júnior (336.496.932-91), Mario Jorge Dutra da Silva (025.841.582-72), Waldívia Ferreira Alencar (202.023.772-53), Eduardo Tuyoshi Chiba (000.780.932-87), Heitor Ribeiro da Câmara (013.384.982-15), Leonardo Oliveira Rodrigues (027.669.302-72), Consórcio Sanches Tripoloni - Erin (11.536.512/0001-93), Construtora Sanches Tripoloni Ltda. (53.503.652/0024-00); Estaleiros Rio Negro Ltda. (04.222.584/0001-09) e Sistema Pri Engenharia Ltda. (50.861.616/0001-25)

Advogados constituídos nos autos: Alexandre Aroeira Salles (OAB/DF 28.108, peça 73), Thatiane Vieira Viggiano Fernandes (OAB/DF 27.154, peça 73), Fernando Antônio dos Santos Filho (OAB/MG 116.302, peça 72) e outros
SUMÁRIO: LEVANTAMENTO DE AUDITORIA. CONVÊNIO ENTRE O DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (DNIT) E A SECRETARIA DE ESTADO DE INFRAESTRUTURA DO ESTADO DO AMAZONAS – SEINFRA. OBRAS DO PORTO FLUVIAL DE IRANDUBA/AM SOB EXECUÇÃO DO CONSÓRCIO SANCHES TRIPOLONI - ERIN (CONSTRUTORA SANCHES TRIPOLONI LTDA. E ERIN – ESTALEIROS RIO NEGRO LTDA.). ANÁLISE DAS OITIVAS DETERMINADAS NO ACÓRDÃO 1.796/2012-PLENÁRIO. IRREGULARIDADES NÃO ELIDIDAS. DANO AO ERÁRIO. DETERMINAÇÃO PARA AUTUAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CIÊNCIA AO MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES. ADOÇÃO DE MEDIDAS ADICIONAIS.

RELATÓRIO


Adoto, como relatório, a instrução lançada aos autos pela equipe de auditoria da SecobHidroFerrovia (peça 98):
“(...)

Introdução

1. Trata-se de Relatório de Auditoria decorrente da Fiscalização 157/2012, que teve por objetivo fiscalizar as obras de Construção de Terminal Fluvial em Iranduba/AM, programa de trabalho 26.784.2073.114E.0013/2012, um dos objetos do Contrato 1/2010-Seinf/AM, firmado entre a Secretaria de Infraestrutura do Estado do Amazonas – Seinfra/AM e o Consórcio Sanches Tripoloni – Erin. A obra de Iranduba, cujo valor individual é de R$ 18.705.925,37, faz parte do Lote I, licitado por meio da Concorrência 88/2009-CGL e que inclui também terminais similares nas cidades de Barreirinha/AM, Boa Vista do Ramos/AM, Careiro da Várzea e Itapiranga/AM.

2. Esta instrução tem como objetivo analisar as oitivas determinadas no Acórdão 1.796/2012-TCU-Plenário, direcionadas ao Dnit, à Seinfra/AM, ao Consórcio Sanches Tripoloni-Erin e à Empresa Sistema Pri Engenharia Ltda., relacionadas aos achados do citado relatório de fiscalização 157/2012.

Histórico

3. A obra em análise fez parte das auditorias temáticas em obras de terminais fluviais, conforme determinado no Acórdão 367/2012-TCU-Plenário, de 15 de fevereiro de 2012. Como resultado dos trabalhos foi gerado o Relatório 157/2012, apontando os seguintes indícios de irregularidades:

a) superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado;

b) adiantamento de pagamentos; e

c) fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa.

4. O achado referente ao sobrepreço foi classificado pela equipe de auditoria como irregularidade grave com recomendação de continuidade (IG-C), por não se enquadrar na definição presente no art. 91, § 1°, inciso IV, da Lei 12.465, de 12 de agosto de 2011, LDO/2012, pois restavam poucos serviços para a conclusão do objeto pretendido (execução de 90% da obra, já medida e paga). Portanto, não se vislumbrava apropriado o bloqueio dos recursos financeiros.

5. Com relação ao achado de adiantamento de pagamentos, a classificação novamente foi de irregularidade grave com recomendação de continuidade (IG-C), pois o valor não era materialmente relevante em relação ao valor contratado (cerca de 3% do valor do contrato referente a Iranduba/AM).

6. O último achado, relacionado à fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa, também foi classificado pela equipe de auditoria como irregularidade grave com recomendação de continuidade (IG-C), pois não tinha potencialidade de causar prejuízos irreversíveis ao erário.

7. A seguir serão mais bem detalhadas as ocorrências que deram origem aos achados de auditoria.

I. Das irregularidades constatadas

I.1. Do achado ‘sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado’

8. Para se chegar ao sobrepreço e, consequentemente, ao superfaturamento, foi realizada análise do orçamento do Contrato 1/2010-SEINF/AM, relativo ao porto de Iranduba/AM, pelo método da curva ABC. A análise dos itens que compunham a parte A da Curva ABC resultou na identificação de sobrepreço de R$ 5.369.785,18 (40,26% em relação ao preço de referência para aquele trecho do contrato – R$ 13.336.140,84).

9. Até o término da fiscalização, R$ 5.040.770,61 (data-base novembro/2008) do sobrepreço haviam se configurado em superfaturamento, tendo em vista o elevado percentual de execução e pagamento da obra, 90%.

10. A apuração dos preços de mercado foi realizada por meio de consulta ao Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi Nacional/AM, referência novembro/2008), mantido e divulgado pela Caixa Econômica Federal, e ao Sistema de Custos de Obras Rodoviárias (Sicro/AM, referência novembro/2008). Subsidiariamente, foi realizada consulta a empresas fornecedoras no mercado local, quando o insumo não se encontrava presente nos sistemas citados. Esses valores referenciais foram comparados com os valores dos serviços e com os valores dos insumos das composições do orçamento contratado da obra.

11. Cabe ressaltar que a análise realizada pela equipe de auditoria tratou como sobrepreço a diferença a maior obtida entre os preços contratados e os preços utilizados como referência de mercado. Esse confronto entre preço de referencial de mercado e preço contratado tem como premissa a análise (custo contratado + BDI contratual) <= (custo paradigma + BDI paradigma).

12. Esse último aspecto é importante, tendo em vista que a análise isolada de apenas um dos componentes do preço (custo direto ou BDI) não é suficiente para imputação de sobrepreço.

13. Dos itens verificados, foram identificados preços acima do valor de referência nos seguintes serviços:

a) beneficiamento de aço naval;

b) aquisição de aço naval;

c) revestimento geocélula PEAD, célula estreita (20 cm x 20 cm), h = 75 mm, com concreto fck 20 MPa e tendão de polipropileno d = 10 mm, inclusive fixação com grampos de aço;

d) tratamento superficial e pintura de ponte e demais estruturas metálicas navais, exceto flutuantes;

e) tratamento superficial e pintura de área interna de flutuante composta pelos tanques de reserva de flutuabilidade;

f) tratamento superficial e pintura das seguintes obras mortas de flutuantes: convés principal, convés superior, quando existente, e demais áreas de casaria e todas as estruturas apoiadas sobre o(s) convés(es), exceto na área de piso revestido com dermasfalt; e

g) bloco de concreto intertravado, e = 8 cm, tipo stockholm, sobre camada de areia;

h) geotêxtil não-tecido 200 g/m².

14. Para o item ‘a’, ‘beneficiamento do aço naval’, a equipe utilizou a composição de referência elaborada durante a fiscalização Fiscalis 874/2011 do terminal hidroviário de Eirunepé (peça 89, item 7.3), que considerou a produtividade de duas toneladas por hora, além de possuir um maior detalhamento que a composição da empresa contratada ou a do orçamento. Os custos, os quantitativos e os coeficientes de equipamentos, de mão de obra e de insumos foram estimados em concordância com o documento ‘Análise do serviço de beneficiamento de aço naval’, constante do relatório 874/2011 supracitado.

15. Considerando que a planilha orçamentária do contrato remunera os serviços de tratamento de superfície e pintura em itens específicos, a composição de referência do serviço de beneficiamento de aço naval não relacionou tais serviços, pois, caso fossem considerados os custos de jateamento e pintura nessa composição, existiria duplicidade de remuneração para a contratada.

16. Com base nos quantitativos e coeficientes estimados, foi elaborada a composição de preço unitário (CPU) para o serviço de beneficiamento de aço naval. O preço de referência do serviço obtido foi R$ 2.267,50/t, que corresponde a 31% do valor unitário contratado (R$ 7.304,11/t). Essa diferença resultou em sobrepreço de R$ 3.194.483,50, equivalente a 60% do sobrepreço total identificado.

17. Quanto ao item ‘b’, ‘aquisição de aço naval’, o preço de referência foi obtido em cotações realizadas junto a fornecedores. O valor de referência adotado foi o maior entre as cotações, com data-base de maio/2011, por conservadorismo. Destaque-se que não foi adicionado valor para frete, por se tratar de empresa local (Metalúrgica Magalhães) com fornecimento do produto na cidade de Manaus, local onde se encontra o estaleiro em que se executam os serviços de beneficiamento do aço. Além disso, utilizou-se BDI diferenciado de 15,6%, conforme orientação do Acórdão 2.369/2011- TCU-Plenário para obras portuárias. O valor de referência obtido foi de R$ 3.525,80/t, que representa 69,23% do valor contratado (R$ 5.093,12/t). Essa diferença resultou em sobrepreço de R$ 994.072,71, equivalente a 18,5% do sobrepreço total.

18. Quanto ao item ‘c’, ‘Revestimento geocélula PEAD, célula estreita (20cm x 20cm), h=75mm, com concreto fck=20MPa e tendão de polipropileno d = 10mm, inclusive fixação com grampos de aço’, a equipe utilizou como referência a composição de preço unitário do contrato, com a modificação do preço de um insumo, conforme descrito a seguir.

19. O preço de referência do serviço foi obtido pela substituição do custo do insumo ‘geocélula de PEAD célula estreita h=7,5cm’ pelo máximo valor alcançado em cotações realizadas junto a fornecedores, por conservadorismo, e a esse valor adicionou-se 20%, percentual estimado pela equipe de auditoria para as despesas com frete. Não houve alterações nos coeficientes de consumo dos insumos ou nos demais custos, e o valor de referência obtido foi R$ 149,35/m², cerca de 79% do valor contratado (R$ 187,92/m²). Essa diferença resultou em sobrepreço de R$ 362.953,34, equivalente a 6,7% do sobrepreço total.

20. Nos serviços ‘d’, ‘e’ e ‘f’, relacionados ao ‘tratamento superficial e pintura’, o sobrepreço deu-se devido ao custo elevado do equipamento ‘jato abrasivo’, assim como à elevada quantidade de mão de obra empregada. Os preços de referência foram corrigidos a partir de adaptações nas composições 73656 e 73865 do Sinapi (relativas ao jateamento comercial e pintura em primer epóxi, respectivamente), consultando-se ainda especificações técnicas referentes ao consumo dos materiais utilizados e preços de mão de obra constantes do Sicro 2 para o Estado do Amazonas. Os preços de referência e os sobrepreços obtidos para esses serviços estão descritos a seguir.

21. Para o serviço ‘d’, ‘tratamento superficial e pintura de ponte e demais estruturas metálicas navais, exceto flutuantes’, o preço de referência obtido foi R$ 68,24/m², que representa 50,89% do valor contratado (R$ 134,11/m²). Essa diferença resulta em sobrepreço de R$ 318.551,53, equivalente a 5,9% do sobrepreço contratual.

22. Para o serviço ‘e’, ‘tratamento superficial e pintura da área interna de flutuante composto pelos tanques de reserva de flutuabilidade’, o preço de referência obtido foi R$ 32,46/m², que representa 45,48% do valor contratado (R$ 71,37/m²). Essa diferença resulta em sobrepreço de R$ 226.043,51, equivalente a 4,2% do sobrepreço consolidado.

23. Já para o serviço ‘f’, ‘tratamento superficial e pintura das seguintes obras mortas de flutuantes: convés principal, convés superior, quando existente, e demais áreas de casaria e todas as estruturas apoiadas sobre o(s) convés(es), exceto na área de piso revestido com dermasfalt’, o preço de referência obtido foi R$ 68,24/m², que representa 60,51% do valor contratado (R$ 112,78/m²). Essa diferença resulta em sobrepreço de R$ 130.399,72, equivalente a 2,4% do sobrepreço total.

24. Com relação ao serviço ‘g’, ‘bloco de concreto intertravado, e = 8 cm, tipo stockholm, sobre camada de areia’, a composição utilizada na formação do preço de referência foi a contratada. O preço de referência do bloco de concreto intertravado foi obtido pela substituição do custo do insumo Paver stockholm esp. 8 cm STD-35 Mpa - sem pigmento, pelo valor alcançado em cotação realizada junto a fornecedor local. Não houve alterações nos coeficientes de consumo dos insumos ou nos demais custos. O valor de referência obtido foi R$ 96,48/m², 4,4% inferior ao valor contratado (R$ 100,93/m²). A diferença resultou em sobrepreço de R$ 15.257,05 ou 0,3% do sobrepreço total.

25. Por fim, no item ‘h’, ‘geotêxtil não tecido 200 g/m²’, foi adotada como referência a composição contratada com ajuste na quantidade de horas de servente para executar um metro quadrado de geotêxtil. Assim, obteve-se preço referencial de R$ 9,56/m², o que significou sobrepreço de R$ 208.741,24 - 3,9% do sobrepreço total.

26. Quanto aos demais serviços analisados na curva ABC, quais sejam, ‘Transporte local em rodovia não pavimentada DMT <=15Km’, ‘Geogrelha brita (seixo rolado) - fornecimento e espalhamento’ e ‘Poitas de 15t (peso submerso)’, eles apresentaram preços inferiores aos referencias, cuja soma representou subpreço de R$ 80.717,42.

27. Desse modo, o sobrepreço consolidado de R$ 5.369.785,18 resultou de sobrepreços de R$ 5.450.502,60 e subpreços de R$ 80.717,42.

I.2. Do achado ‘adiantamento de pagamentos’

28. Foi constatada a antecipação de pagamentos referentes aos itens ‘3.1.2 - Beneficiamento do Aço Naval das Pontes Móveis’, ‘3.2.2 - Beneficiamento do Aço Naval do Flutuante de acesso’ e ‘3.3.2 - Beneficiamento do Aço Naval do Flutuante Principal’ do orçamento do Contrato 1/2010 - Iranduba/AM. Verificou-se nas planilhas de medição e de pagamento, fornecidas pela Secretaria de Estado da Infraestrutura do Amazonas (Seinfra/AM), que os valores já pagos ao Consórcio Sanches Tripoloni - Erin pelos referidos serviços correspondiam, respectivamente, a R$ 1.307.581,77; R$ 518.372,68 e R$ 2.575.063,98. Tais cifras representavam 95% do montante previsto no orçamento inicial para os três itens.

29.  O Memorial Descritivo do Porto de Iranduba - Caderno de Encargos e Especificações Técnicas, documento anexo ao Edital da Concorrência 88/2009 - CGL/AM que baliza as condições para execução das estruturas navais, apresentava a seguinte redação para o critério de medição dos itens beneficiamento do aço naval (p. 63-64 do volume 6):

A medição do valor total do aço beneficiado deverá corresponder, sem nenhum acréscimo, ao valor realmente aplicado nas estruturas, cujo cálculo dependerá de aferição do peso real das estruturas, após a conclusão de seu processo de beneficiamento, devendo o peso real ser calculado por meio de planilhas de materiais, que devem ser confeccionadas, tomando como referência os desenhos as built. E o peso das soldas não deverá ser incluído nas planilhas de medição.

A forma de pagamento e medição do material processado será executada da seguinte maneira:

• medição de 83% do valor em peso do material processado no dique, carreira ou pátio do contratado, quando os materiais estiverem montados, alinhados e soldados em sua posição na estrutura;

• medição de 12% do valor em peso do material processado quando a montagem e a instalação das estruturas processadas estiverem concluídas, no local da obra, em suas posições definitivas, perfeitamente locadas, alinhadas e fixadas, de acordo com o projeto; e

• medição de 5% do valor em peso do material efetivamente processado, na aceitação do porto pelo contratante.

30. Assim, ficou demonstrado que os pagamentos ao Consórcio Sanches Tripoloni - Erin dos serviços 3.1.2, 3.2.2 e 3.3.2 foram realizados de forma antecipada em relação às diretrizes do edital de Licitação. Essa prática colocou em risco a Administração, evidenciando inversão no estágio de prestação do serviço e seu correspondente pagamento. Cabe ressaltar que já estavam previstos, na planilha da obra, itens específicos 3.1.1, 3.2.1 e 3.3.1 para remunerar o contratado pela aquisição das chapas, perfis e peças metálicas utilizadas na confecção dos flutuantes.  A existência destes itens garantiria aporte suficiente de recursos ao Contratado nas fases iniciais da obra, não havendo, por conseguinte, necessidade de antecipação da parcela referente ao beneficiamento.

I.3. Do achado ‘fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa’

31. Constatou-se que a fiscalização feita pela Seinfra/AM não realizava o acompanhamento efetivo da obra de construção do terminal fluvial de Iranduba/AM, o que resultou em prorrogações do prazo contratual sem análise devidamente detalhada dos motivos dessas alterações, e em pagamentos por materiais e serviços sem a respectiva comprovação de fornecimento.



I.3.1. Atraso injustificado

32. O Contrato 1/2010 - Seinf/AM foi assinado em 15/3/2010, com prazo de execução previsto de 365 dias. A fiscalização da obra concedeu prorrogação de prazo sem ter havido pedido de alteração do projeto naval ou do terminal de passageiros, e não realizou análise minuciosa das razões que motivaram o pedido de prorrogação feito pelo consórcio contratado. Em decorrência desse problema, o contrato que tinha prazo inicial de 365 dias foi prorrogado para 1022 dias, sem justificativa adequada. 

33.  O Dnit, que é o concedente dos recursos, contratou a empresa Sistema PRI Engenharia Ltda. para acompanhamento das obras do convênio.  Todavia, os relatórios de andamento de serviços dessa empresa também não apresentavam informações essenciais ao acompanhamento eficaz da obra, tais como os percentuais de execução das etapas do cronograma, as datas de entrega de materiais (inclusive do aço), ou as datas de conclusão dos serviços (inclusive dos flutuantes).

34.  Segundo a Seinfra/AM, seus técnicos realizariam inspeções mensais nos terminais e utilizariam o relatório do Sistema PRI para ajudar no acompanhamento do contrato. Dessa forma, ficou evidenciado que não existia uma fiscalização atuante que pudesse exigir da contratada a boa e regular execução do contrato conforme planejado. A fiscalização exercida pelo Dnit por meio da empresa Sistema PRI Engenharia Ltda. teria foco gerencial, no sentido de verificar o andamento dos serviços, utilizando-se de relatório diário muito resumido, não sendo, portanto, uma ferramenta adequada para a fiscalização que deveria ser exercida, de fato, pela Seinfra/AM - órgão contratante.




I.3.2. Ausência de controle efetivo dos prazos e dos quantitativos executados

35. Conforme demonstrado no achado 3.2 do Relatório de Fiscalização 157/2012 (peça 41), a fiscalização da Seinfra/AM não observara os critérios de medição estabelecidos em contrato, o que resultou no adiantamento de pagamento pelos serviços de beneficiamento do aço naval.

36. Ademais, a contratante não apresentou relatórios de fiscalização que demonstrassem as datas de fornecimento do aço e da conclusão dos serviços de beneficiamento do aço naval. A Seinfra/AM não apresentou memória de cálculo dessas medições, o que evidencia a ausência de controle efetivo dos prazos e quantitativos executados.

I.3.3. Ausência de avaliação do projeto executivo

37. Adicionalmente coube apontar que a fiscalização não tomara medidas com o objetivo de avaliar o projeto executivo, visando diminuir o risco de ocorrência de acidentes com os flutuantes, conforme os exemplos ocorridos nos portos de Manacapuru (onde o acúmulo de sedimentos na ponte de acesso ao flutuante causou seu tombamento) ou no porto de Manicoré (onde uma tora de madeira que descia o rio atingiu o flutuante principal e soltou a estrutura, que teria se deslocado pelo rio Madeira). 

 II. Do Acórdão 1.796/2012-TCU-Plenário

38. Após a apreciação da matéria em plenário, foi prolatado, em 11/7/2012, o Acórdão 1.796/2012-TCU-Plenário, cujas determinações coincidiam quase integralmente com o encaminhamento proposto pela equipe da Secob. Só foram acrescentadas, pelo Exmo. Relator, as oitivas do Dnit e da Empresa Sistema PRI Engenharia Ltda. quanto à deficiência na fiscalização da obra. Segue excerto da deliberação:

9.1. realizar oitiva do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), da Secretaria de Estado de Infraestrutura do Amazonas (Seinfra/AM) e do Consórcio Sanches Tripoloni - Erin, composto pelas empresas Construtora Sanches Tripoloni Ltda., 53.503.652/0001-05, e Erin Estaleiro Rio Negro Ltda., 04.222.584/0001-09, para que apresentem, no prazo de quinze dias, manifestação a respeito do indício de superfaturamento na obra de construção do terminal fluvial de Iranduba/AM;

9.2. realizar oitiva da Secretaria de Estado de Infraestrutura do Amazonas (Seinfra/AM) e do Consórcio Sanches Tripoloni - Erin, para que apresentem, no prazo de quinze dias, manifestações a respeito dos indícios de antecipação de pagamentos nos serviços de beneficiamento de aço naval;

9.3. realizar oitiva da Secretaria de Estado de Infraestrutura do Amazonas (Seinfra/AM), do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e da empresa Sistema PRI Ltda., para que apresentem, no prazo de quinze dias, manifestações a respeito das deficiências observadas na fiscalização da obra;

Exame técnico

39. Em atendimento às determinações do Acórdão 1.796/2012-TCU-Plenário, foram enviados, pela então Secob-4, hoje SecobHidroferrovia, os seguintes ofícios para comunicação das oitivas:

a) Ofício 466/2012-TCU/Secob-4, de 13/7/2012 (peça 48), endereçado ao Dnit, instando a autarquia a manifestar-se quanto aos indícios de superfaturamento e à deficiência na fiscalização das obras;

b) Ofício 467/2012-TCU/Secob-4, de 13/7/2012 (peça 49), endereçado à Seinfra/AM, instando-a a manifestar-se sobre os indícios de superfaturamento, o adiantamento de pagamentos e a deficiência na fiscalização;

c) Ofício 468/2012-TCU/Secob-4, de 13/7/2012 (peça 50), endereçado ao Consórcio Sanches Tripoloni - Erin, instando-o a manifestar-se a respeito dos indícios de superfaturamento e da antecipação de pagamentos; e

d) Ofício 469/2012-TCU/Secob-4, de 13/7/2012 (peça 51), endereçado à empresa Sistema Pri Engenharia Ltda., instando-a a manifestar-se sobre a deficiência na fiscalização das obras.

40. Em atendimento aos respectivos ofícios emitidos pela Secob, o Dnit encaminhou resposta por meio dos ofícios 773/2012/AUDINT/DNIT, de 13/8/2012 (peça 74), e 822/2012/AUDINT/DNIT, de 22/8/2012 (peça 80); a Seinfra/AM manifestou-se por meio do ofício 4.798/2012/GS/SEINFRA, de 23/8/2012 (peças 76); o Consórcio Sanches Tripoloni - Erin encaminhou documento sem codificação inserido nos autos como peça 85 e, meses depois, outro documento, com esclarecimentos complementares, inserido como peça 90; e a Empresa Sistema PRI Engenharia Ltda. manifestou-se também por meio de documento sem codificação inserido nos autos como peça 75.

41. Para fins didáticos, a análise das oitivas será realizada de acordo com a irregularidade apontada no Relatório de Fiscalização 157/2012. Desse modo, quanto ao achado referente aos indícios de sobrepreço/superfaturamento serão analisados os trechos respectivos das oitivas do Dnit, da Seinfra/AM e do Consórcio Sanches Tripoloni - Erin. Em relação ao achado de adiantamento de pagamentos, serão consideradas as manifestações da Seinfra/AM e do consórcio executor. Por fim, no que tange ao achado que apontou deficiências na fiscalização das obras, serão sopesados os argumentos apresentados pelo Dnit, pela Seinfra/AM e pela Empresa Sistema Pri Engenharia Ltda.



III. Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado

III.1. Das oitivas do Dnit, do Consórcio Sanches Tripoloni-Erin e da Seinfra/AM

III.1.1. Da oitiva do Dnit

42. Em resposta à oitiva demandada pelo Tribunal, o Dnit encaminhou a Nota Técnica 90/2012/Cobrhidide/CgeHpaq/Daq por meio do Ofício 773/2012/AUDINT/DNIT (peça 74). A referida nota técnica inicia-se apontando que irá discorrer exclusivamente sobre os indícios de superfaturamento nos quais foram apontados sobrepreço na planilha orçamentária, que seriam contra-argumentados ou aceitos, e segue apresentando suas explicações quanto aos achados. Já os temas relacionados à deficiência na fiscalização das obras seriam abordados pela Superintendência do Dnit nos Estados do Amazonas e Roraima.

43. O primeiro serviço analisado é o beneficiamento do aço, apresentado pela SecobHidroferrovia originalmente no Relatório de Fiscalização 874/2011 (peça 89).

44. A Nota Técnica pontua que o TCU desenvolveu a composição de referência com base no trabalho de um aluno de engenharia naval e oceânica da Universidade Federal do Rio de Janeiro, Thiago Meira Coelho Lemgruber Porto, denominado ‘Estudo de arranjo para estaleiro especializado na construção de balsas fluviais’, e que se trata de um projeto final submetido ao corpo docente como parte dos requisitos necessários para a obtenção do título de engenheiro naval e oceânico.

45. A seguir, o documento aponta que no relatório 157/2012 (peça 41) existe um problema quanto à quantidade de solda depositada (kg) por filete soldado (m), que na composição do TCU seria a mesma, a saber, 0,43kg/m, independente da espessura das chapas sendo soldadas, o que configuraria uma inconsistência, de acordo com a bibliografia apresentada (apostila de soldagem de tubulações da ESAB).

46. Assim faz correções na tabela apresentada originalmente pelo TCU para o cálculo da quantidade de solda por tonelada de aço beneficiado, e alega que a quantidade de solda necessária é maior que o indicado pelo TCU: seriam 35,60 kg/t, e não 21,3 kg/t, como originalmente apresentado.

47. O próximo apontamento é de que deve ser incorporada na composição do TCU a utilização de dois guindastes, um de 5 e outro de 15 t, e uma empilhadeira de 5 t.

48. Segue a análise alegando que a produtividade do estaleiro foi estabelecida pela SecobHidroferrovia em 59 toneladas por dia, enquanto a produtividade real deveria ser 50,7 toneladas por dia, que ajustada à produtividade de região amazônica, resultaria em uma produtividade de 4,3 toneladas por hora, consequentemente na necessidade de 68 montadores, contra 40 montadores estabelecidos pela SecobHidroferrovia.

49. O documento propõe a correção da página 37 do Relatório de Fiscalização 874/2011 (peça 89), de Eirunepé, no qual alega que não foi aplicada a taxa de eficiência de deposição nos cálculos efetuados, o que incrementaria a necessidade de soldadores de 78 para 194 no caso de solda a eletrodo revestido, e de 7 para 13 no caso de solda MIG.

50. O próximo ponto é de que a SecobHidroferrovia não teria estabelecido em sua composição o uso de máquina de solda para os montadores, e que tais equipamentos seriam relevantes e imprescindíveis, pois todo o trabalho de montagem consistiria em deixar as peças fixadas em seus devidos lugares com o uso de solda e o trabalho de solda pesado seria feito posteriormente pelos soldadores.

51. Prossegue recalculando a composição de referência do TCU, incluindo nessa composição os guindastes de 5 e 15t, empilhadeira de 5t, e aplicando as correções nos consumos de materiais e nas quantidades de mão de obra e equipamentos, chegando a um novo preço de referência de R$ 4.734,35/t.

52. O apontamento seguinte é de que, no trabalho produzido pelo Thiago Meira Coelho Lemgruber Porto, 76,6% do aço seriam adquiridos na forma de chapas, e 23,4% na forma de perfis, portanto esses 23,4% das 295,5 toneladas de aço corresponderiam a 69,15 toneladas de aço que deveriam ser industrializadas no estaleiro da região amazônica, o que elevaria o preço do beneficiamento por tonelada de R$ 4.734,35 a R$ 6.180,61, uma vez que toda a lógica da parametrização do preço para o beneficiamento do aço naval teria sido baseada no estudo de arranjo para estaleiro especializado na construção de balsas fluviais de Thiago Meira Coelho Lemgruber Porto.

53. A Nota Técnica termina essa análise concluindo que:

1) ‘A composição teve por base o trabalho desenvolvido por Thiago Meira Coelho Lemgruber Porto...’, mas os parâmetros adotados no trabalho não foram adotados na íntegra pelos Auditores durante a elaboração da Composição de referência’, e 2) ‘O levantamento das quantidades de equipamentos e mão de obra e determinação dos consumos dos materiais está subdimensionada na composição de referência’.

54. Em sua próxima análise, o Dnit apresenta experiências vivenciadas pela instituição de licitações que resultaram desertas, apontando que o motivo seria a utilização de custos abaixo do valor de mercado.

55. Apresenta a licitação do terminal hidroviário de Novo Airão, que inicialmente foi licitada com um custo para aquisição e beneficiamento de aço naval de R$ 7,17/kg (equivalente a R$ 7.170,00/t) resultando em certame deserto. Após ajustes no edital, quando os custos para beneficiamento de aço naval teriam sido ajustados para R$ 10.975,23/t, houve interessados, tendo resultado na assinatura de contrato.

56. Apresenta a seguir o caso do terminal hidroviário de Cai N’Água, que na primeira licitação teve o custo para aquisição e beneficiamento de aço naval estimado em R$ 6.232,30/t, e apesar de quatorze empresas terem adquirido o edital, a licitação teria resultado em deserta. Após revisão dos custos de aquisição e beneficiamento do aço naval para R$ 10.975,09/t, a licitação teria resultado na contratação de uma empresa.

57. A nota conclui que, em ambos os casos, os baixos custos para os principais insumos foram os fatores determinantes para não haver interesse no mercado.

58. Na próxima ponderação, são apresentadas situações que mostrariam que os valores do beneficiamento e aquisição de aço naval das licitações dos terminais hidroviários da região amazônica estariam dentro dos valores praticados no mercado.

59. Apresenta o caso da Dersa Desenvolvimento Rodoviário S.A., do Governo do Estado de São Paulo, que lançou a Concorrência 8/2012 para a contratação de ‘Execução de obras e serviços de reforma, modernização traslado e docagem de 4 (quatro) embarcações tipo Ferry-Boat que operam no Sistema de Travessias Litorâneas da Dersa’.

60. A planilha de referência do edital, com data base de abril de 2012, teria o serviço denominado ‘fornecimento, preparação e substituição de chapa de aço do convés, costado, fundo, borda falsa, casaria, gaiútas, portas e tampas de inspeção, bitolas entre 1/4’ e 1/2’’, cujo valor unitário do serviço é de R$ 18,00/kg (R$ 18.000/t).

61. Cita ainda a Concorrência 5/2012 da Dersa, na qual o serviço ‘Execução de obras e serviços de construção de ponte atracadouro, dolfins de atracação/freio e edificações do centro de controle operacional na travessia Guarujá/Bertioga – contemplando 2 lotes’ conteria o serviço de fornecimento e montagem de cimbramento com chapas e perfis laminados de aço ASTM A36, a um custo de R$ 21,70/kg (R$ 21.700/t)

62. Conclui o trecho da nota técnica afirmando que os valores de referência, embora em um mercado diferenciado da Região Norte do país, e mesmo sem separação entre aquisição e beneficiamento do aço naval ou especificação do BDI, ainda assim seriam superiores aos valores praticados pelo Dnit, no Estado do Amazonas, afastando o indício de sobrepreço.

63. Em novas comparações, são apresentados os custos por tonelada do Estaleiro Rio Negro Ltda. – Erin para a realização de serviços de suprimento, fabricação e montagem do cais flutuante para as Bases de Manaus-AM, Caracaraí-RR e Oriximiná-AP, em 12/12/2010, em subcontratação pela empresa UTC Engenharia S/A., empresa por sua vez contratada pela Petrobras Distribuidora S/A.

64. Apresenta que os preços dos três cais flutuantes teriam sido de R$ 15.084,27/t, R$ 13.579.91/t e R$ 13.029,35/t, respectivamente, que seriam todos superiores aos praticados pelo Dnit para a data base de dezembro de 2010.

65. Argumenta ainda que o flutuante fabricado para a base de Cruzeiro do Sul/AC, também pelo Erin, subcontratado pela UTC Engenharia, devido a outro contrato firmado com a Petrobrás Distribuidora, teria um valor estimado para aquisição e beneficiamento do aço naval de R$ 12.995,41/t.

66. Assim, conclui que em ambos os contratos firmados entre a UTC Engenharia e o estaleiro Erin, os valores por tonelada seriam superiores aos praticados pelo Dnit, terminando, nesse ponto, suas ponderações sobre a composição de referência para o beneficiamento do aço naval.

67. Passa a discorrer sobre o serviço ‘b’ - aquisição de aço naval. Inicia relatando a metodologia adotada pela SecobHidroferrovia na formação da composição de preço desse item.

68. A seguir, aplica o índice de obras portuárias referente a serviços de estruturas e fundações metálicas para reajustar os valores obtidos pela SecobHidroferrovia em sua cotação de preço. O índice obtido foi de -6,6%, referente ao período de maio/2011 a novembro/2008. Todavia, enfatiza que o índice mais apropriado seria o de produtos siderúrgicos, porém não foi possível ter acesso ao valor deste índice na data de novembro/2008. Após, aplicou os valores retroagidos na composição de preço do serviço com o mesmo BDI contratado (19,6%), obtendo-se o valor de R$ 3.888,77/t.

69. Por fim, afirma que teria ficado comprovado que não havia sobrepreço no valor contratual do serviço de aquisição de aço naval.

70. Com relação ao serviço ‘c’ - revestimento geocélula PEAD, célula estreita (20cm x 20cm), h=75mm, com concreto fck=20MPa e tendão de polipropileno d = 10mm, inclusive fixação com grampos de aço -, inicia relatando o sobrepreço detectado pela SecobHidroferrovia.

71. Alega que a cotação realizada pela SecobHidroferrovia foi para aquisição de 13.000m² de geocélula, conforme característica de projeto. Com isso, a empresa poderia ter dado um custo com desconto para não perder a suposta venda, por se tratar de uma cotação para uma quantidade significativa.

72. Após apresenta tabela de cotações realizadas à época para ‘geocélula de PEAD célula estreita H =7,5cm’ e ‘geotêxtil não tecido agulhado-TRI 200’.

73. Em seguida, considerou equivocado o cálculo de consumo do aço CA-50 d=10mm realizado pelo Dnit e, por conseguinte, corrigiu o coeficiente de consumo aço CA-50, d=10mm de 0,570 para 0,077.

74. Por fim, confirma o indício de sobrepreço apresentado pela SecobHidroferrovia, mas enfatizando que o preço da composição devia considerar os preços de cotação à época, ou seja, R$ 27,65 e R$ 3,62, da geocélula e do geotêxtil, respectivamente. Assim, apresenta uma nova composição para o serviço com preço final de R$ 153,07.

75. Com relação ao serviço ‘g’ - bloco de concreto intertravado, e = 8 cm, tipo stockholm, sobre camada de areia -, o Dnit argumenta que, na cotação realizada pela SecobHidroferrovia, o preço de R$ 65,50/m² do insumo poderia ter sido ocasionado pela elevada quantidade de blocos a serem adquiridos naquela cotação (6.000 unidades), provocando um desconto nos preços, Afirma ainda não ser possível afirmar se a abreviação ‘S’ da proposta corresponderia ao bloco Square ou ao bloco Stockholm, tendo em vista que o primeiro tem custo inferior ao segundo.

76. Assim, apresenta sua cotação, realizada em janeiro de 2009, para o bloco com a especificação necessária, a um preço de R$ 71,54/m². Recalculando o serviço com o preço ajustado do insumo, chegou ao valor total de R$ 100,44/m², bem próximo ao praticado no contrato (R$ 100,93/m²), o que afastaria o sobrepreço.

77. Com relação ao serviço ‘h’ - Geotêxtil Não Tecido 200g/m², argumenta que a comparação com o serviço do SICRO 2 S 04 510 02 – ‘Dreno sub-superficial - DSS 02’, não procede, pois a técnica de instalação e montagem dos dois serviços é muito diferente.

78. E quanto à associação aos serviços do Sinapi (‘Fornecimento/assentamento de manta geotêxtil RT-31 (ANT OP-60) bidim’ e ‘Colocação de Manta Polyester - Geotêxtil OP 20’) defende que no caso das contenções dos terminais hidroviários, devido à aplicação em situação de inclinação íngreme com grandes alturas, seria necessário que uma equipe de serventes se localize na base do talude, imprimindo força para esticá-lo, e assegurar a sua perfeita instalação, enquanto outra equipe vem percorrendo o talude e acomodando o geotêxtil para garantir o mínimo de corrugados do material.

79. Assim, entende que são cerca de seis operários e que cada servente consome 1/3 de hora para instalar o metro quadrado do material. Chegando à quantidade de 2h/m² de servente. De forma que a composição do serviço praticada no contrato estaria correta.

80. Na seção denominada ‘Resumo dos Achados de Auditoria’ o Dnit apresenta tabela com o resumo dos serviços nos quais foram apontados sobrepreços, assim como os preços acatados ou não pelo Dnit após a revisão. Observa que, dos oito serviços com sobrepreço da análise original da SecobHidroferrovia, quatro teriam sobrepreço acima de 5% reconhecido, representando o montante de R$ 1.002.958,30. Assim, para resolver o problema, o Dnit reduziria o orçamento contratual da obra nesse R$ 1 milhão calculado, diminuindo então o valor do empreendimento de R$ 18.705.925,37 para R$ 17.702.967,07.

81. Pela tabela também resta claro que o Dnit acatou os valores referenciais do TCU para os três diferentes serviços de tratamento superficial e pintura.

82. A seguir, faz ressalva a respeito da utilização, pelo TCU, de BDI de acordo com as orientações do Acórdão 2.369/2011, publicado em 31 de agosto de 2011, já que o orçamento fora desenvolvido em novembro de 2008.

83. Na seção intitulada ‘Conclusões e Sugestões’, a Nota Técnica relaciona o serviço de beneficiamento de aço naval com as seguintes observações: a) a composição de referência elaborada pelos auditores da SecobHidroferrovia apresentaria inconsistências; b) ocorrência de licitações desertas, nas quais a alteração dos custos teria sido o fator determinante para atrair empresas; e c) os custos de serviços de aquisição e beneficiamento de aço naval praticados pela Dersa - Desenvolvimento Rodoviário S.A. e pela Petrobrás S/A seriam superiores aos praticados pelo Dnit.

84. Afirma em sua conclusão que as incertezas no serviço de beneficiamento não poderiam ser tratadas de forma singular por engenheiros civis e que a realidade de mercado seria muito diferente da proposta no Relatório de Fiscalização 874/2011 (peça 89) do TCU.

85. Alega que, por força de normativo, seria necessário que o assunto fosse tratado exclusivamente por profissionais qualificados da área para se chegar a um denominador comum quanto ao preço real de mercado para o tipo de serviço. Por isso, estaria realizando tratativas frente ao Fundo de Marinha Mercante e à empresa Petrobras S.A. para obtenção de mais subsídios sobre as práticas pertinentes e para aperfeiçoar as composições utilizadas pelo Dnit.

86. Ainda pontua que o item ‘aquisição de aço naval’ tratar-se-ia de um insumo que tem seu preço regulado pelo mercado internacional e que sofreu variações significativas nos últimos quatro anos e, por isso, não cabiam simplesmente fazer consulta ao mercado na atualidade e fazer comparações com os custos de 2008, sem estudar as oscilações do mercado siderúrgico.

87. Finalmente, reafirma que o sobrepreço persistente após os esclarecimentos prestados, que corresponderia a R$ 1.002.958,30 (5,67% do valor total da obra) seria sanado pela redução nos custos e relata aguardar a manifestação do TCU para que se proceda às correções no contrato.



III.1.1.1. Análise

88. Antes de entrar nas discussões específicas de cada serviço, vale tecer algumas observações a respeito da data base do contrato. A data base do contrato é a mesma do orçamento do edital, conforme estipula a cláusula vigésima, parágrafo décimo primeiro, do Contrato 1/2010 (peça 20, p. 22): ‘A parcela dos preços contratuais em Reais poderão ser reajustados [...] sendo o reajuste contado a partir da




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