Natureza: Relatório de Auditoria Operacional



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Tabela 6 - Demanda estimada 2013 x Demanda real 2012

UF

Município

Demanda Real 2012

Demanda Estimada 2013

Crescimento

2013/2012

RS

Erechim

1.754

399.773

22692%

SC

Joaçaba

2.013

369.531

18257%

RJ

Cabo Frio

12.536

570.556

4451%

PA

Redenção

4.572

177.720

3787%

AM

Humaitá

2.722

91.473

3261%

AM

Eirunepé

10.708

169.308

1481%

PA

Tucuruí

17.139

267.662

1462%

MG

São João del Rey

2.629

40.325

1434%

PA

Ourilândia do Norte

9.098

87.848

867%

RS

Rio Grande

14.329

126.531

783%

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria.

  1. De maneira similar, o confronto das demandas estimadas para 2013 com a população do município em 2012 também indicou cerca de trinta casos potencialmente inconsistentes, muitos onde sequer há voo regular, nos quais a projeção de demanda supera em mais de 400% a população do município. Algumas dessas constatações estão registradas na Tabela 7:

Tabela 7 - Demanda estimada 2013 em relação à população 2012

UF

Municipio

População 2012

Demanda Estimada 2013

2013/pop

SC

Concórdia

69.462

667.223

961%

MG

Salinas

39.550

342.774

867%

MT

Juara

33.100

255.861

773%

MT

Matupá

14.610

78.270

536%

RR

Bonfim

11.188

54.556

488%

PA

Novo Progresso

25.151

111.413

443%

RR

Rorainópolis

25.319

104.795

414%

RR

Caracaraí

19.019

78.242

411%

MG

Unaí

78.703

314.813

400%

MG

João Pinheiro

45.848

183.393

400%

MG

Janaúba

67.581

270.325

400%

GO

Itumbiara

94.613

378.453

400%

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria

  1. Embora existam casos de aeroportos que atendem uma demanda maior do que a população de seu município, isso ocorre em situações claramente identificáveis, como aeroportos em pequenos ou médios munícipios de potencial turístico consolidado, caso de Fernando de Noronha/PE, Porto Seguro/BA e Foz do Iguaçu/PR; aeroportos fora do município polo regional, caso de Goianá/MG, que atende a região de Juiz de Fora/MG, e Arealva/SP, que serve a região de Bauru/SP; ou ainda aeroportos em municípios que são polos regionais com influência sobre grande população no seu entorno, como Ribeirão Preto/SP, Uberlândia/MG e Marabá/PA (peça 34).

  2. Não obstante, como os estudos consideraram apenas a demanda potencial do município sede do aeroporto – e não sua área de influência (à exceção dos aeroportos com histórico de demanda) –, o fato de a demanda estimada ser muito superior à população indica possíveis erros nas projeções.

  3. Apesar de não constar de procedimentos formalizados pela SAC/PR, ao ser questionada quanto à proximidade de alguns aeroportos, a Secretaria sinalizou que, a partir dos investimentos previstos nos EVTs, poderia escolher apenas um dos aeroportos que estivessem competindo pela mesma área de captação (atório). Nesses casos, a exemplo de Lages/SC e Correia Pinto/SC, seria preciso que a estimativa de demanda fosse compatível com a demanda de toda a região atendida, sob o risco de não se preverem os investimentos necessários no horizonte de tempo considerado. Ou seja, os estudos de demanda disponíveis, que não levam em conta as áreas de influência, não se mostram adequados, por si só, para fundamentar esse tipo de decisão.

  4. O argumento acima vale para pares de cidades muito próximas, que estão na mesma área de influência, cujos aeroportos deveriam ser considerados alternativos, como Resende/RJ e Volta Redonda/RJ, Toledo/PR e Cascavel/PR, Francisco Beltrão/PR e Pato Branco/PR, entre outras.

  5. Visto isso, nota-se que as proporções de passageiros/ano em relação à população do município contrastam com a maioria dos resultados obtidos pela Secretaria, que apontam movimento anual de passageiros da ordem de 25% a 50% da população do município. A renda per capita, embora tenha uma influência importante na demanda potencial, não apresenta uma variação tão grande que pudesse explicar resultados tão díspares. Além do mais, os números mais distorcidos foram encontrados também em municípios de renda baixa.

  6. Ainda, foram identificadas possíveis distorções no crescimento da demanda ao longo do período considerado. É o caso de dois aeroportos com voo regular que apresentam crescimento negativo ou quase nulo ao longo do período das projeções, Cascavel/PR e Itaituba/PA, respectivamente. Há, ainda, aeroportos com taxas de crescimento muito superiores à média das projeções para o período, que gira em torno de 100%. A Tabela 8 mostra os casos mais expressivos:

Tabela 8 - Taxas de crescimento muito destoantes ao longo do período das projeções

UF

Municipio

Demanda Estimada 2013

Demanda Estimada 2025

Taxa de crescimento

PA

Almeirim

15.148

361.675

2.288%

RS

Santo Angelo

6.113

122.530

1.904%

BA

Guanambi

5.700

80.551

1.313%

PA

Breves

8.086

87.129

978%

MT

Juína

15.993

152.715

855%

AM

Maués

15.364

116.569

659%

PA

Itaituba

33.131

34.219

3%

PR

Cascavel

125.189

76.484

-39%

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria.

  1. Provocada pela equipe de auditoria a partir as comparações efetuadas e apresentadas acima, em junho e julho de 2014 a SAC/PR fez novas projeções de demanda de passageiros anual e na hora pico e mix de aeronaves, totalizando alterações nos estudos de 49 aeroportos. Isso representou cerca de 20% do total de aeroportos do programa (peças 35 a 37).

  2. A quase totalidade dos problemas apontados pela equipe de auditoria envolvem superestimativas de demanda. Após os questionamentos, a SAC/PR reduziu drasticamente algumas projeções. Das 49 atualizações realizadas, 30 apresentavam demanda original superior em mais de 300% à demanda corrigida; em 15, a diferença era superior em mais de 1.000%. A Tabela 9 mostra os casos em que ocorreram maior redução de demanda:

Tabela 9 - Redução nas estimativas de demanda após questionamento da equipe de auditoria

UF

Município

Demanda 2025 Original

Demanda 2025 Revista

Diferença original/revista

RJ

Cabo Frio

1.034.544

41.816

2.474%

SC

Joaçaba

701.330

30.366

2.310%

MT

Juara

485.596

28.468

1.706%

PA

Tucuruí

507.155

34.176

1.484%

MG

Salinas

627.542

45.769

1.371%

SC

Concórdia

1.200.526

89.964

1.334%

MG

Janaúba

286.516

23.308

1.229%

MT

Barra do Garças

341.711

29.368

1.229%

Fonte: SAC/PR (peças 13, 35, 36 e 37).

  1. Em reunião técnica realizada em 17/6/2014, a equipe da SAC/PR responsável pelas projeções explicou os principais aspectos da modelagem dos estudos de demanda (peça 38). Conforme esclarecido pela Secretaria, as projeções possuem limitações inerentes à confiabilidade dos dados disponíveis – como as estimativas do PIB regional – e à própria modelagem, além de não terem sido considerados aspectos como:

    1. topologia de rede, mas cada aeroporto isoladamente;

    2. área de influência (catchment area) dos aeroporto – considerou-se apenas a sede do município em que se encontra o aeroporto;

    3. a proximidade com outros aeroportos e eventuais sobreposições das áreas de influência, nem mesmo com grandes aeroportos sistêmicos (que podem afetar sobremaneira a demanda e a viabilidade de um aeroporto próximo); e

    4. o grau de acessibilidade do munícipio (uma localidade na Amazônia legal, apenas com acesso hidroviário, tem maior dependência do transporte aéreo, por exemplo).

  1. Segundo os técnicos da SAC/PR, não havia tempo nem metodologia disponível que minimizasse todas essas limitações. No entanto, havendo clareza sobre as restrições do modelo, análises qualitativas devem rever e calibrar os resultados obtidos, de modo a minimizar as distorções. A própria Secretaria admite que o melhor modelo de estimativa de demanda é o que combina métodos quantitativos (modelos estatísticos) com qualitativos (julgamento de especialistas) (peça 38, p. 22).

  2. Estudiosos ressaltam que qualquer que seja a abordagem de previsão de demanda, o conhecimento sobre a área de influência do aeroporto é um fator especialmente importante a ser considerado. Por isso seria muito relevante, para a consistência das projeções, que fossem feitas análises qualitativas para suprir essa limitação da modelagem.

  3. Observou-se, contudo, que não foram feitas revisões qualitativas das projeções de demanda de forma tempestiva. Os dados inicialmente enviados para as empresas projetistas foram baseados exclusivamente nas análises quantitativas. Segundo a SAC/PR, as revisões qualitativas seriam feitas após o recebimento dos EVTs. Não existem, contudo, registros dessas revisões. As notas informativas revendo projeções de demanda para 49 aeroportos (peças 35, 36 e 37), foram elaboradas pela área de métodos quantitativos da Secretaria, e não há qualquer justificativa da fundamentação das revisões.

  4. Além disso, os 49 aeroportos que tiveram suas demandas atualizadas são apenas uma amostra dos resultados mais destoantes identificados pela equipe de auditoria. Considerando as limitações inerentes à modelagem, eventuais erros no tratamento dos dados e o fato de não terem sido realizadas criteriosas revisões qualitativas dos resultados, é alta a probabilidade de que existam outras inconsistências significativas nas projeções de demanda.

  5. Como não houve uma revisão geral das projeções de demanda, e os EVTs foram desenvolvidos com base nas projeções originais, sem revisão, há risco de distorções nos investimentos previstos para muitos dos aeroportos do Plano, podendo levar ao desperdício de recursos, nos casos de superestimativa da demanda, ou ao não atendimento da necessidade da população, nos casos de subestimativa.

  6. Alguns aeroportos sofreram revisão de demanda após a aprovação de seus respectivos cenários pela SAC/PR para elaboração dos estudos preliminares, como no caso de Cabo Frio/RJ, Teixeira de Freitas/BA, Erechim/RS e Itumbiara/GO. A projeção original de demanda desses aeroportos era, respectivamente, 2.474%, 1.090%, 804% e 409% superior à demanda revista pela Secretaria, o que pode ter resultado em significativo superdimensionamento dos investimentos.

  7. A superestimava de demanda pode contribuir ainda para um aumento de custos de manutenção e operação, além do que seria necessário se as estimativas fossem mais realistas.

  8. Por fim, o fato de se ter considerado apenas a demanda potencial do município sede do aeroporto – e não da área de influência – pode levar ao subdimensionamento da infraestrutura, além de escolhas equivocadas por parte da SAC/PR, caso a Secretaria se paute nessas informações para definir que um aeroporto deve receber investimento em detrimento de outro mais próximo.

  9. Do exposto, conclui-se que, em razão das limitações inerentes à metodologia adotada para o cálculo das projeções de demanda de passageiros e do fato de não ter sido realizada tempestivamente uma revisão qualitativa criteriosa e fundamentada desses resultados, o Plano de Aviação Regional pode estar se balizando em premissas e projeções inconsistentes e inadequadas para dimensionar os investimentos nos aeroportos beneficiados.

  10. Nas considerações apresentadas pela SAC/PR sobre a versão preliminar deste relatório, novas informações foram trazidas ao conhecimento da equipe de fiscalização. Diferentemente do que havia sido informado pela Secretaria durante a execução desta auditoria, os EVTs elaborados pelas empresas projetistas são submetidos a discussões em fóruns interno e externo, além das análises no âmbito da SAC/PR. Nesses fóruns, são examinados, por exemplo, aspectos ligados à existência de projeções de demanda, aeroportos próximos e custos de desapropriação e da obra. Em seguida, os encaminhamentos resultantes dessas reuniões são discutidos com representantes da Casa Civil da Presidência da República, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Ministério da Fazenda, do BB e da própria SAC/PR, na qual se define o que será feito com cada aeroporto e eventuais modificações nas projeções de demanda.

  11. Assim, conforme informado pela SAC/PR já na etapa final desta auditoria, a elaboração do estudo preliminar para cada aeroporto é precedida de uma avaliação qualitativa da projeção de demanda correspondente. Contudo, não foram apresentados documentos ou quaisquer elementos probatórios que pudessem mitigar a preocupação decorrente das inconsistências expostas acima e do consequente risco de superdimensionamento dos investimentos.

  12. Considerando o vultoso montante de recursos previstos para serem aplicados no Plano, não se pode admitir que os investimentos nos aeroportos estejam sendo dimensionados com base em estudos de demanda com tantas limitações metodológicas sem que tenham sido realizadas revisões judiciosas dos seus resultados, devidamente documentadas.

  13. Assim, de forma a garantir o bom uso dos recursos públicos e a eficiência do Programa, propõe-se determinar à SAC/PR que proceda a revisão das projeções de demanda de passageiros e, caso necessário, adeque os Estudos de Viabilidade Técnica (EVTs) e estudos subsequentes com base nos resultados obtidos, de modo a evitar problemas de super ou subdimensionamento dos investimentos previstos nos aeroportos contemplados no Plano de Aviação Regional.

  14. A informação de que a SAC/PR, em conjunto com outros entes da Administração Federal, está efetuando análises qualitativas sistemáticas e criteriosas sobre as projeções de demanda, recebida durante a etapa de comentários dos gestores sobre o relatório preliminar, reforça a pertinência da proposta acima, ao mesmo tempo em que, a priori, indica que a Secretaria não terá dificuldade em cumprir eventual deliberação do TCU nesse sentido.

  15. Por meio do aperfeiçoamento das projeções de demanda e, por consequência, do dimensionamento dos investimentos necessários, espera-se garantir uma aplicação mais racional dos recursos e a maior satisfação da população atendida pelo Plano de Aviação Regional, em consonância com os princípios da economicidade, da eficiência e do interesse público.

  1. Priorização estabelecida pela SAC/PR para a execução dos investimentos

  1. Neste capítulo, foi examinado em que medida a execução do Plano de Aviação Regional está balizada por critérios de priorização definidos de forma consistente e estruturada, objetivando maximizar os resultados do Programa e minimizar o risco de desperdício de recursos.

  2. O estabelecimento de critérios de priorização bem definidos constitui-se em boa prática de gestão que auxilia na tomada de decisão, e permite racionalizar a aplicação dos recursos. Desse modo, os critérios de priorização aplicados devem ser transparentes e rastreáveis, possibilitando o entendimento do processo decisório do poder público.

  3. Os objetivos e ações previstos no Programa, a literatura especializada, bem como os princípios da economicidade, eficiência, efetividade e motivação, sugerem haver oportunidades de melhoria quanto à definição desses critérios de priorização, a cargo da SAC/PR.

    1. Não foram definidos critérios consistentes de priorização dos investimentos

  1. No âmbito do Plano de Aviação Regional, a ordem de execução dos investimentos pretendida pela SAC/PR não decorre de estudos de avaliação dos riscos de desperdício de recursos, tampouco de análise voltada a maximizar os resultados do programa.

  2. Conforme já exposto, o Plano de Aviação Regional faz parte de um programa mais amplo, o “PIL: Aeroportos”, cujos objetivos são melhorar a qualidade dos serviços e a infraestrutura aeroportuária para os usuários, ampliar a oferta de transporte aéreo à população brasileira e reconstruir a rede de aviação regional. Para atingir seus objetivos, o Plano deverá ter suas ações conduzidas com base em estudos e estratégias que permitam sua efetiva realização e, consequentemente, o atendimento do interesse público com transparência, economicidade e eficiência.

  3. Nesse contexto, é essencial que a formulação da política explicite suas prioridades. É necessário que, já nas etapas iniciais do ciclo de uma política ou programa, estejam previstas as atividades necessárias e os recursos correspondentes para a sua realização, de forma logicamente encadeada com os resultados (produtos e efeitos) propostos. Cassiolato e Gueresi (2010) sublinham a necessidade de definição prévia de prioridades, de forma que os processos de execução de uma política ou programa sejam adequadamente orientados e possam ser redesenhados caso haja necessidade de ajustes, como, por exemplo, em situações de escassez de recursos ou mudanças relevantes de cenários.

  4. Diante de um programa tão amplo e complexo, a definição de prioridades consiste em instrumento necessário para subsidiar decisões estratégicas, de modo a racionalizar a aplicação dos recursos e garantir o seu sucesso. Uma definição bem fundamentada quanto às prioridades também incrementa a transparência dos processos de tomada de decisão e abre espaço para que o interesse público prevaleça. Nessa linha, a boa governança exige que políticas e programas assegurem que o atingimento de seus objetivos seja feito de modo balanceado, sem permitir a predominância de interesses de pessoas ou grupos (BRASIL, 2013).

  5. Complementarmente, considerando que o Plano de Aviação Regional tem as características de um projeto per si, aplicam-se a ele as orientações previstas no PMBOK. Conforme preceitua o guia, os procedimentos de priorização devem fazer parte da estrutura de ativos de processos organizacionais de uma instituição madura, o que contribui para influenciar o sucesso de seus projetos. Em especial quando os projetos têm várias fases, como no caso do programa em comento, as relações entre as fases podem submeter-se a um processo não sequencial, em que a importância da priorização torna-se ainda mais relevante (PMI, 2008).

  6. Estudos anteriores relacionados ao planejamento setorial chegaram a definir prioridades para investimentos em infraestrutura aeroportuária, com o propósito de subsidiar processos decisórios e viabilizar a aplicação racional de recursos. Prova disso são os estudos do PAN e da Abetar, os quais consideraram como critérios a ponderação de fatores socioeconômicos e a previsão de crescimento de demanda no horizonte de cinco anos, respectivamente, para estabelecer a posição de um município em relação ao outro.

  7. Embora tratem-se de elementos essenciais para um planejamento adequado, a SAC/PR não se utilizou de nenhum critério consistente para a priorização dos investimentos previstos no Plano de Aviação Regional. Questionada especificamente sobre o tema, a SAC/PR não apresentou documentos que pudessem evidenciar a utilização desses critérios ou a existência de uma lista de prioridades.

  8. A Secretaria limitou-se a declarar, em reunião inicial ocorrida no dia 20/2/2014, que os investimentos nas 270 localidades contempladas dar-se-iam conforme a disponibilidade das aprovações e documentos necessários para proceder às licitações, sem uma preocupação concreta e explícita em como tal procedimento iria influenciar na maximização do alcance dos objetivos do Plano.

  9. A afirmação da SAC/PR corrobora a evidência de que não foi adotado para o programa nenhum critério técnico de priorização, seja ele a demanda potencial ou existente, os impactos financeiros e socioeconômicos ou mesmo o interesse já manifestado por algumas empresas aéreas em investir em parte das localidades contempladas. A despeito dos diversos fatores que podem eventualmente interferir no interesse estratégico do Poder Público e na consecução dos objetivos do plano, nenhum foi utilizado para fins de priorização.

  10. A falta de um ordenamento baseado em critério pressupõe que todos esses aeroportos, municípios e regiões são igualmente importantes e considera a realização integral de todas as obras previstas em única etapa, sem restrição de orçamento. Isto é, desconsidera os fatores de risco inerentes ao processo de realização do programa.

  11. Os capítulos anteriores, que avaliaram o processo de seleção e as projeções de demanda, destacam elementos que poderiam ter sido considerados em uma eventual priorização, como a existência de aeroportos muito próximos ou com demanda pouco expressiva a curto prazo. Mesmo que a revisão da seleção de aeroportos selecionados aponte para a manutenção de alguns aeroportos próximos, não parece razoável coloca-los no mesmo nível de prioridade que aqueles posicionados em localidades descobertas. Também não é pertinente priorizar aeroportos que somente têm demandas atrativas no final do período considerado, enquanto outros já apresentam demanda reprimida no tempo presente.

  12. Além da ausência de priorização, e ao contrário do que preconizam as boas práticas de gestão de projetos, não foi elaborado pela SAC/PR um plano de gerenciamento de riscos, o qual poderia contribuir para identificação dos fatores que ameaçam o atingimento dos objetivos do programa e subsidiar a definição de prioridades. Nesse ponto, a ausência de análises sobre eventual restrição orçamentária chama a atenção. Cabe repisar que a partir dos primeiros EVTs concluídos, a estimativa inicial da SAC/PR, que previa valor médio de investimento de R$ 27 milhões por aeródromo, passou para R$ 55 milhões, ou seja, os R$ 7,3 bilhões podem não ser suficientes para a realização da primeira etapa do Programa.

  13. Veja-se que diante de um programa tão extenso, abrangendo intervenções de portes muito variados, desde a construção de novos aeroportos até reformas de terminais já existentes, a priorização planejada de algumas unidades pode contribuir, também, para testar o mercado quanto ao interesse e capacidade de ampliação dos negócios das empresas aéreas, bem como em relação à demanda pelos novos serviços. A partir de dados reais, observados nas primeiras experiências, é possível reavaliar os parâmetros considerados nos estudos e promover os devidos ajustes no planejamento do Programa, se necessário.

  14. Quando questionada formalmente a respeito de “qual a ordem estabelecida na execução dos investimentos” e de “quais fatores foram considerados na definição dessa ordem”, por meio de Ofício de Requisição, a SAC/PR acrescentou que não haveria como estabelecer uma priorização enquanto os estudos técnicos dos 270 aeroportos não estiverem concluídos (peça 27, p. 5). Entretanto, não se vislumbra uma correlação direta entre aguardar o término da análise dos EVTs e iniciar a elaboração dos critérios balizadores de priorização dos investimentos, uma vez que são atividades distintas.

  15. Por mais que a disponibilização do ranking dos aeroportos do Programa possa depender dos dados dos EVTs, os estudos de avaliação de riscos e a definição dos critérios de priorização dos investimentos poderiam ser desenvolvidos, viabilizando sua aplicação imediata para definição das primeiras obras a serem licitadas após a realização dos estudos.

  16. Foram apresentados pela SAC/PR apenas critérios balizadores para análise dos EVTs e escolha do melhor cenário. Segundo informado à equipe (peça 27, p. 5-6) e reiterado na reunião de apresentação da matriz de achados, realizada em 4/6/2014, a Secretaria tem como “diretriz geral” privilegiar a análise dos aeroportos (i) em localidades que já estão operando voo regular ou (ii) de interesse declarado das companhias aéreas operarem voos regulares.

  17. Apesar de se tratarem de diretrizes relevantes para fins de priorização, elas não abarcam todas as variáveis a serem consideradas para uma visão sistêmica do Programa. Não se considera, por exemplo, o estado atual da infraestrutura aeroportuária, seu nível de saturação ou em que medida inadequações no aeroporto estão comprometendo as operações regulares. Também não se pondera sobre a relevância do transporte aéreo para localidades isoladas ou de difícil acesso, questão expressamente mencionada nos objetivos do programa.

  18. Além disso, a ordem de análise dos EVTs não condiciona a ordem de realização dos investimentos. Apesar do número expressivo de aeródromos, a análise e escolha de cenário é realizada em curto período, que não se mostra representativo frente ao prazo de realização de melhorias em 270 aeródromos. Veja-se, nesse sentido, que essas análises tiveram início ao final de março de 2014, quando a equipe da SAC/PR recebeu treinamento e apoio de funcionários da Infraero, e, em cerca de 2 meses, 137 dos 142 estudos de viabilidade técnica recebidos tinham sido analisados.

  19. Por fim, a “diretriz geral” informada pela SAC/PR não está fundamentada nem formalizada em estudos técnicos ou em outro documento oficial, o que torna frágil a declaração da Secretaria e corrobora constatações já apontadas neste relatório relativas à baixa formalização dos fundamentos técnicos necessários à tomada de decisão sobre vários fatores relevantes para a implementação do Plano de Aviação Regional.

  20. A ausência de critérios consistentes de priorização e de um plano de gerenciamento de riscos decorre de deficiências na fase de planejamento do programa. A precariedade do planejamento feito para o Plano de Aviação Regional foi também identificada como causa para os achados descritos no capítulo anterior. O planejamento feito pela SAC/PR não considerou aspectos necessários para uma adequada priorização dos investimentos, tampouco considerou medidas com vistas a identificar riscos e a maximizar os resultados do Programa.

  21. Como consequência da inexistência de critérios consistentes de priorização e de uma avaliação de riscos apropriada, o Plano de Aviação Regional apresenta elevada possibilidade de desperdício de recursos públicos.

  22. A realização dos investimentos em infraestrutura de forma aleatória, sem uma gestão efetiva dos riscos que podem afetar os objetivos do Programa, pode não ser capaz, por si só, de atrair o interesse das empresas aéreas.

  23. Ou seja, diante da falta de um planejamento que racionalize a aplicação dos recursos priorizando os aeroportos de maior interesse público, aeroportos pouco atrativos podem ficar prontos – e ociosos – antes de outros com demanda reprimida ou infraestrutura inadequada.

  24. A disponibilização de infraestrutura, sem a perspectiva de implantação de voos regulares, não representa ganhos para a população e, ao contrário, configura prejuízo tanto pela mobilização dos recursos investidos, quanto pelas despesas de manutenção e operação que passam a ser arcados pelos operadores aeroportuários.

  25. Conclui-se, desse modo, que a SAC/PR, em razão da precariedade do planejamento elaborado para o Plano de Aviação Regional, não definiu critérios de priorização consistentes, devidamente fundamentos e formalizados, para definir quais localidades entre as 270 pré-selecionadas devem receber algum grau de preferência.

  26. A título de exemplificação, aspectos relevantes poderiam ter sido considerados pela SAC/PR para o estabelecimento desses critérios de priorização, tais como o nível de saturação da infraestrutura em relação à demanda, posição estratégica do aeroporto sob a óptica da acessibilidade, custos de operação e manutenção, capacidade financeira e operacional dos operadores aeroportuários, regulamentação da política de subsídios definida pela MP 652/2014, capacidade de ampliação da oferta de voos pelas companhias aéreas, entre outros.

  27. A ausência dessa definição antes do início dos investimentos pode gerar desperdício de recursos públicos, além de não maximizar os resultados do programa, por não alocar os recursos técnicos, humanos e financeiros considerando uma ordenação racional e baseada em critérios. A conduta da SAC/PR em relação ao Plano de Aviação Regional, portanto, tem potencial de ocasionar dano ao Erário e configura inobservância aos princípios da economicidade, da eficiência, da efetividade e da transparência.

  28. Assim, a fim de minimizar o potencial dano ao Erário decorrente da inexistência de critérios de priorização tecnicamente fundamentados, e em respeito aos mencionados princípios constitucionais, entende-se pertinente determinar à SAC/PR que desenvolva os critérios de priorização dos aeródromos que receberão investimentos na primeira etapa do Plano de Aviação Regional, utilizando-se de metodologia consistente e tecnicamente fundamentada.

  29. Adicionalmente, por se tratarem de aspectos relevantes para as definições quanto à priorização de investimentos, é pertinente recomendar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República que, ao estabelecer os critérios de priorização para os investimentos referentes à primeira etapa do Plano de Aviação Regional, considere os seguintes fatores, bem como os riscos a eles associados:

  1. interesse e capacidade de oferta de serviços por parte das empresas de transporte aéreo;

  2. necessidade de transporte aéreo para acessibilidade a localidades isoladas ou de difícil acesso;

  3. necessidade de recursos financeiros e humanos para operação dos aeroportos;

  4. capacidade e ao interesse dos estados e municípios de manter e operar os aeroportos do Programa;

  5. nível de saturação e de adequação da infraestrutura aeroportuária em relação à demanda existente;

  6. nível de maturidade dos aeroportos, com vistas a identificar os maiores potenciais de crescimento da demanda a curto, médio e longo prazo;

  7. políticas de incentivo eventualmente existentes, especialmente as de subsídio e/ou subvenção, em todas as esferas de Governo.

  1. Conforme já exposto em seção anterior deste relatório, a realização de investimento em aeroportos inseridos no Plano de Aviação Regional sem a devida motivação e justificativa técnica fere os princípios constitucionais da eficiência, da economicidade e da motivação.

  2. Com a implementação das medidas acima, espera-se o aperfeiçoamento da gestão e da eficiência do Plano de Aviação Regional pela SAC/PR, bem como a obtenção resultados mais efetivos e tempestivos para a população. Além disso, as medidas mitigarão substancialmente os riscos de desperdício de recursos públicos.

  3. Outro benefício resultante da adoção das medidas propostas é o incremento da transparência no processo decisório relativo à escolha e priorização dos investimentos. A devida fundamentação e formalização dos critérios de priorização contribuirá para que o programa alinhe-se ao interesse público e às práticas de boa governança, inibindo a predominância de interesses de pessoas ou grupos. Esse ponto ganha maior relevância quando se sabe que há grande probabilidade de pressão política por parte dos estados e municípios beneficiários para que seus aeródromos sejam privilegiados, a qual a pode ter efeito adverso sobre o atingimento dos objetivos do programa, bem como na sua efetividade e eficiência.

  1. Tratamento dos fatores intervenientes no Plano

  1. Este capítulo tem por objetivo avaliar a gestão do Plano de Aviação Regional pela SAC/PR e pelo BB, considerando os fatores que podem interferir no alcance dos resultados pretendidos.

  2. Em relação à gestão, foram previstos mecanismos importantes no escopo do Contrato 11/2013, celebrado entre a SAC/PR e o Banco do Brasil, quais sejam o Comitê de Monitoramento, encarregado de acompanhar e monitorar a aplicação dos recursos do Fnac no âmbito do ajuste, para identificar possíveis obstáculos à sua correta execução e para coordenar a adoção de medidas corretivas (instituído pela Portaria SAC. 123, de 18/6/2013); e o Manual Operacional, documento que integra o Contrato e estabelece o conjunto de regras, critérios, diretrizes, fluxos operacionais, modelos de documentos e descritivos de relatórios gerenciais e de prestação de contas (peça 15).

  3. No fluxo de atividades previstas até a efetiva obtenção da infraestrutura nos aeroportos regionais (peça 19), identificam-se várias etapas dependentes da atuação de atores externos (como órgãos ambientais, Anac, Comando da Aeronáutica, operadores aeroportuários, projetistas contratados), que devem ser devidamente acompanhadas, sob pena de prejuízo ao cumprimento dos prazos previstos e, consequentemente, ao atingimento dos objetivos do Programa.

  4. Considerando as atividades do Programa desenvolvidas até o momento, observou-se que, apesar de decorrido mais de um ano desde a assinatura do Contrato 11/2013, em 20/6/2013, as ferramentas de gestão previstas no ajuste não foram implementadas e, ainda, alguns dos fatores externos críticos não estão recebendo tratamento adequado pelos responsáveis, cabendo a adoção de medidas imediatas por parte da SAC/PR a fim de mitigar os riscos decorrentes dessas falhas de gestão.

    1. Não estão disponíveis mecanismos adequados de reportes, responsabilização e gestão no ajuste entre a SAC/PR e BB

  1. Os mecanismos de reporte, responsabilização e gestão previstos no Contrato 11/2013 – celebrado entre a SAC/PR e o Banco do Brasil – e na Portaria-SAC 123/2013, relacionados ao Comitê de Monitoramento e ao Manual Operacional, não foram implementados apesar de decorrido mais de um ano desde a celebração do ajuste, assinado em 20/6/2013.

  2. Em manifestação favorável à celebração do Contrato 11/2013, a área técnica da SAC/PR ressaltou a importância da previsão de instrumentos de gestão e governança da execução do objeto, tendo em vista a falta de experiência do Banco do Brasil com obras aeroportuárias e a própria extensão do Programa (peça 17):

39. Importante ressaltar, que por se tratar de um procedimento novo de investimento em infraestrutura aeroportuária no âmbito da SAC/PR, foi previsto na minuta do contrato a elaboração de Manual Operacional com objetivo de definir os procedimentos a serem adotados ao longo da execução do contrato. Desta forma, o Manual terá um conjunto de regras, critérios, diretrizes, fluxos operacionais, modelos de documentos e descritivos de relatórios gerenciais e de prestações de contas, entre outros.

40. Outro instrumento de gestão e governança da execução do objeto do contrato, com vistas a identificar possíveis obstáculos e adotar medidas corretivas é a criação de Comitê de Monitoramento, que configura na sua composição grupo de servidores da SAC/PR e do Banco do Brasil S.A. (Nota Técnica n. 25/DPROFAA/SEAP/SAC-PR, de 14/7/2013)



  1. O Manual Operacional foi previsto como medida voltada a garantir eficiência e transparência à execução do Contrato 11/2013. O objetivo desse documento tem compatibilidade com os processos de planejamento e distribuição de informações previstos no manual de boas práticas do PMBOK, referentes a gerenciamento de comunicação. Ademais, o documento integra o Contrato, para todos os efeitos, e se presta a regular os procedimentos e normas para execução das obrigações estabelecidas (peça 15, p. 2).

  2. Existem, no referido contrato, 28 cláusulas cujo cumprimento depende das regras, critérios ou modelos definidos no Manual Operacional, permeando desde as obrigações do Contratado até as condições para contratações e recebimento dos empreendimentos, conforme exemplificamos:

Das obrigações do Contratado (cláusula terceira):

V – Declarar a viabilidade técnica e jurídica dos Empreendimentos, conforme critérios definidos no Manual Operacional, (...);

XX – Vistoriar obras e serviços, realizar medições e verificar o cumprimento dos objetos dos contratos celebrados com o fornecedor ou prestador de serviço de engenharia ou de serviço técnico profissional especializado, para atendimento do presente Contrato, conforme definido no Manual Operacional;

Das condições para contratações e recebimento dos empreendimentos (cláusula décima terceira):

Parágrafo segundo – Para contratar as obras, o Contratado deve realizar a análise de viabilidade técnica e jurídica dos projetos, mediante parâmetros técnicos e operacionais, conforme definidos no Manual Operacional.



  1. Por seu turno, o Comitê de Monitoramento foi instituído, formalmente, por meio da Portaria SAC/PR 123, de 18/7/2013, nos termos do art. 4º, tendo como competências:

I – acompanhar e monitorar o planejamento, execução e entrega dos empreendimentos a que se destinem recursos do Fnac, mantendo informações atualizadas sobre a sua situação;

II – avaliar obstáculos à execução e ao cronograma da aplicação dos recursos do Fnac, identificar medidas corretivas ou de aperfeiçoamento, e coordenar a sua implementação; e



III – articular-se com órgãos ou entidades das administrações públicas federal, distrital, estaduais ou municipais para a definição de prioridades de investimento e para o encaminhamento de medidas corretivas ou de aperfeiçoamento.

  1. A criação de instância destinada a medir o progresso do Plano alinha-se às boas práticas de gestão de políticas e programas governamentais (AUSTRALIAN GOVERNMENT, 2013; NAO, 2001). Por meio do Comitê, será possível a identificação e definição de marcos e prazos da implantação de planos em passos administráveis, com vistas a reduzir o risco e facilitar a identificação de interdependências e obstáculos ao sucesso da implantação do Plano. Além disso, as competências do Comitê correspondem a processos previstos no manual de boas práticas do PMBOK, referentes a gerenciamento dos riscos do projeto (Capítulo 11), que foram ponderados ao se avaliar a decisão da SAC/PR de contratar o Banco do Brasil (Capítulo 3 deste Relatório).

  2. Para que o Comitê possa exercer suas atribuições, é necessário que o cronograma e as etapas intermediárias de execução do Plano de Aviação Regional estejam claramente definidos, bem como as metas correspondentes, de forma logicamente encadeada com os resultados (produtos e efeitos) que o Programa se propõe a realizar.

  3. O estabelecimento de objetivos e metas a serem alcançados constitui a espinha dorsal de uma política pública, e sinaliza a todos quais são os parâmetros pelos quais se orientar (DIAS, 2012). A especificação prévia dos efeitos, dos produtos e das etapas intermediárias é essencial para que os formuladores da política possam elaborar avaliações sistemáticas da sua efetividade (NAO, 2001).

  4. Embora o Manual Operacional e o Comitê de Monitoramento sejam mecanismos fundamentais para a boa gestão do Plano de Aviação Regional e para o acompanhamento da execução do Contrato 11/2013, nenhum deles foi implementado até o momento. Na Cláusula 28ª do Contrato 11/2013, foi estabelecido o prazo de 60 dias da assinatura do ajuste para o Contratado apresentar o Manual Operacional. O referido prazo esgotou-se em agosto de 2013. Já o Comitê de Monitoramento, instituído pela Portaria-SAC 123, de julho de 2013, até hoje não foi implementado.

  5. Ainda mais grave é a inexistência, até o momento, de um cronograma estabelecido para o Plano e que contenha aspectos cruciais para esse acompanhamento, tais como a especificação de prazos para etapas intermediárias e suas respectivas metas.

  6. O Plano de Aviação Regional, lançado em dezembro de 2012, foi tornado público por meio de apresentações em Powerpoint, concretizando-se a partir da previsão de recursos no Orçamento Geral da União e da própria contratação do Banco do Brasil, sem contar com objetivos, metas e cronograma formalmente estabelecidos.

  7. Questionada acerca do assunto, a SAC/PR limitou-se a afirmar que a definição de prazos, etapas, metas intermediárias e ações somente poderão ser definidos após a conclusão dos estudos técnicos dos 270 aeroportos (peça 18). A afirmação da SAC/PR desvia a atenção para os cronogramas dos investimentos nos diversos aeródromos, quando o questionado diz respeito às etapas do Plano de Aviação Regional como um todo, essencial como instrumento de gestão.

  8. Ao ser indagada sobre a inércia na implementação do Comitê de Monitoramento, a SAC/PR não trouxe justificativas plausíveis para a falta de providências a seu cargo, mencionando apenas que os aspectos jurídicos e administrativos do Comitê encontram-se em discussão, bem como a sua forma de atuação e suas responsabilidades. (peça 18).

  9. Já quanto ao Manual Operacional, a SAC/PR afirmou que sua concepção iniciou-se após a celebração do Contrato 11/2013, porém “por se tratar de matéria complexa e multidisciplinar (Orçamentária e Financeira, Engenharia, Jurídica e Administrativa), as discussões se prologaram e o documento ainda não foi finalizado” (peça 18). Tal argumentação não merece prosperar, já que a própria SAC/PR vem permitindo a execução de cláusulas contratuais cujo cumprimento depende das regras, critérios ou modelos definidos no Manual Operacional, como, por exemplo, a aprovação pelo Contratado dos serviços prestados por prestador de serviço de engenharia (Cláusula terceira do Contrato 11/2013 – peça 15).

  10. As explicações recebidas permitem concluir que a ausência de mecanismos de reporte, responsabilização e gestão previstos no Contrato 11/2013 e na Portaria-SAC 123/2013 é decorrente da falta de providências suficientes e necessárias a cargo da SAC/PR, destinadas à implementação do Comitê de Monitoramento, conclusão do Manual Operacional e especificação do cronograma de execução do Plano de Aviação Regional.

  11. Ainda que já estivesse implementado, o Comitê de Monitoramento teria sua efetividade comprometida em razão da inexistência de um cronograma com a especificação de prazos etapas e metas intermediárias para o cumprimento dos objetivos previstos. Sem uma especificação prévia quanto aos produtos e efeitos esperados para cada etapa, uma avaliação consistente quanto ao progresso do Plano fica substancialmente prejudicada, o que, em via de consequência, tende a diminuir sua efetividade e eficiência.

  12. Caso o Comitê estivesse implementado e atuando com amparo nessas informações, conforme previsto pela Portaria-SAC 123/2013, algumas das irregularidades apontadas neste Relatório poderiam ter sido evitadas ou, pelo menos, teriam seus efeitos mitigados tempestivamente, tendo em vista a previsão de atuar na definição de prioridades de investimento (Capítulo 5) e de avaliar obstáculos à execução e ao cronograma do Programa, identificar e implementar medidas corretivas (seção 3.6 a seguir).

  13. A ausência do Manual Operacional, por seu turno, também ocasiona prejuízo à eficiência do Plano de Aviação Regional. Sem ele, o instrumento contratual se mostra precário, dando margem à assunção de obrigações e riscos não previstos inicialmente. Essa foi a preocupação registrada pela auditoria interna do Banco do Brasil, no trabalho que teve como escopo a avaliação do gerenciamento de riscos e dos controles relacionados ao Programa Serviços em Infraestrutura, com base nos subprocessos e atividades críticas priorizadas. Do ponto de vista do Banco, a preservação dos limites de atuação do mandato depende da disponibilidade do Manual Operacional, que possibilitará a definição e sistematização dos fluxos, procedimentos e informações gerenciais (peça 24).

  14. Para viabilizar a execução do Contrato, o Banco vem se valendo do previsto no parágrafo segundo da Cláusula 28ª do termo contratual, que admite a validade e eficácia de todos os atos praticados em comum acordo entre as partes até a apresentação do Manual Operacional. Não se trata de solução desejável que devesse perdurar, pois requer maior esforço para validação dos atos praticados no âmbito do Contrato, conforme colocado pela Assessoria Jurídica do Banco, no Parecer Jurídico Projeto 1392-001, de 19/6/2013 (peça 43):

14. No geral a perfeita execução do Contrato dependerá em grande parte do regulamento que integrará o Manual Operacional (grifo nosso), documento bilateral para onde foi remetida a forma de cumprimento de muitas das disposições avençadas.

15. Em que pese a ressalva existente no instrumento contratual, de que até a criação do Manual os atos praticados em comum acordo entre as partes serão reputadas como válidas e eficazes, recomenda-se à Consulente que obtenha previamente da SAC as autorizações cabíveis e necessárias à consecução de serviços cujo fluxo de execução esteja vinculado ao Manual Operacional (grifo nosso).



16. Outrossim, recomenda-se que, quando da efetiva criação do Manual, este seja adequadamente avaliado, inclusive sob os aspectos jurídicos, visando a evitar eventuais obrigações e riscos não previstos na minuta ora analisada.

  1. Apesar de o Banco ter declarado, em reunião, que não foram identificados prejuízos relevantes decorrentes da ausência do Manual Operacional até o momento, é possível perceber que este se tornará essencial para a gestão dos contratos de obras, sob pena de ocasionar retrabalho e atrasos significativos por indefinição de rotinas e procedimentos, inclusive dos modelos de relatórios para reporte do BB à SAC/PR, comprometendo, portanto, a efetividade e a eficiência do Plano de Aviação Regional.

  2. Observa-se que o Contratado vem tomando as providências a seu alcance, tendo cobrado a elaboração do Manual desde a fase inicial do Contrato, por meio de comunicação de 4/7/2013 (peça 19) e, de forma reiterada, pelos relatórios de acompanhamento emitidos semanalmente pelo seu Escritório de Projetos e encaminhados à SAC/PR, no qual se tem a listagem e estágio de execução das atividades ativas e a iniciar em 60 dias (Relatório Visão Geral).

  3. A inércia da SAC/PR é um dos riscos que vêm sendo gerenciados pelo escritório de projetos, pois pode impactar no cumprimento dos prazos do ajuste celebrado com o BB, atrasando, por consequência, a implementação do Plano de Aviação Regional. Para a SAC/PR, por sua vez, o descumprimento dos prazos pode impor maiores custos na realização do Plano, pela eventual necessidade de prorrogar o contrato com o Banco do Brasil, que recebe pela equipe dedicada ao trabalho, e não por produto entregue.

  4. Conclui-se, portanto, que inexistência do Manual Operacional configura descumprimento da Cláusula 28ª do Contrato 11/2013 e tem o potencial de gerar ineficiências a sua gestão. Assim, entende-se pertinente determinar à SAC/PR que, no prazo de 60 dias, conclua o Manual Operacional previsto no Contrato 11/2013.

  5. A não implementação do Comitê de Monitoramento, por sua vez, prejudica a avaliação da execução do Contrato e do próprio Plano de Aviação Regional, colocando em risco sua efetividade e também sua eficiência, além de contrariar a Portaria-SAC 123/2013. Desse modo, propõe-se determinar à SAC/PR que designe os membros do Comitê de Monitoramento e inicie o seu pleno funcionamento no prazo de 60 dias.

  6. Conforme demonstrado, a implementação do Comitê terá sua efetividade comprometida sem que antes esteja definido um cronograma que especifique elementos necessários para o acompanhamento da execução do Plano, tais como prazos, etapas e metas intermediárias, relacionados a seus respectivos produtos ou efeitos esperados. Somente dessa forma será possível dar cumprimento aos incisos I e II do art. 4º da Portaria-SAC 123/2013. É, por isso, pertinente determinar que a SAC/PR estabeleça, no prazo de 60 dias, cronograma para execução do Plano de Aviação Regional contendo prazos e metas para as etapas intermediárias, bem como indicação dos respectivos produtos e efeitos esperados.

  7. Pretende-se, com essas medidas, alcançar maior transparência quanto às responsabilidades previstas no Contrato 11/2013 (SAC/PR e BB), a sistematização dos procedimentos a cargo do BB, mais tempestividade no cumprimento das obrigações contratuais, e, por fim, uma gestão mais efetiva e eficiente do programa por parte da SAC/PR.

    1. Fatores intervenientes do Programa não estão sendo tratados de forma eficiente

  1. Foi constatado que o Plano de Aviação Regional não está dando tratamento adequado a três relevantes fatores externos que podem interferir na execução do programa. A análise dos estudos de viabilidade, da legislação do setor e dos processos de contratação revelou que não vêm sendo adotadas medidas suficientes pela SAC/PR para prevenir a ocorrência de eventos adversos relativos (i) à elaboração dos planos diretores aeroportuários (Pdir), exigidos pela Anac para autorização prévia de qualquer investimento em aeroportos com voo regular; (ii) ao planos básicos de zona de proteção de aeródromo (PBZPA), exigidos pelo Decea para todos os aeródromos públicos e privados; e (iii) às desapropriações que serão necessárias para realizar as obras em muitos dos aeroportos contemplados no programa.

  2. Os responsáveis pela implementação de uma política pública ou programa governamental devem ter condições de dar respostas efetivas e tempestivas aos riscos capazes de afetar o alcance dos objetivos programados (NAO, 2001; ANAO, 2006). Desse modo, os riscos-chave devem ser regularmente identificados, avaliados, comunicados, tratados e monitorados.

  3. Conforme preceitua o guia de boas práticas de gestão, PMBOK, a probabilidade de ocorrência de eventos adversos a um projeto pode ser reduzida a partir de um adequado gerenciamento de riscos. Segundo o guia, aplicável à gestão exercida pela SAC/PR e pelo BB sobre o Plano de Aviação Regional, o gerenciamento de riscos inclui os processos que tratam de identificação, análise, respostas, monitoramento e controle de riscos, com o propósito, por exemplo, de se buscarem soluções e ações para aumentar oportunidades e reduzir ameaças aos objetivos do projeto ou programa (PMI, 2008).

  4. O gerenciamento de riscos é, portanto, o mecanismo indicado para subsidiar a elaboração de planos de contingência que permitam contornar obstáculos ou minimizar impactos decorrentes da ocorrência de riscos relevantes como aqueles relacionados ao Pdir, ao PBZPA e às desapropriações exigíveis para parte das obras previstas no Plano de Aviação Regional.

  5. O Pdir, ou plano diretor aeroportuário, é o documento elaborado pelo operador de aeródromo e que estabelece o planejamento para a expansão da infraestrutura aeroportuária em consonância com a regulamentação de segurança operacional expedida pela Anac.

  6. O plano diretor assegura que os investimentos em um aeródromo não sejam feitos de forma aleatória, sem o devido planejamento. Investimentos em infraestrutura aeroportuária são, via de regra, feitos com horizonte de muitos anos e, por isso mesmo, costumam ser vultosos. É prudente, desse modo, que sejam feitos com base em estudos meticulosos sobre a situação atual do aeroporto, a projeção da demanda e a expansão da infraestrutura necessária para atender a demanda futura.

  7. De acordo com a Resolução Anac 153/2010, o plano diretor é requisito obrigatório para aeródromos que recebam voos de empresas aéreas prestando serviço de transporte aéreo regular de passageiros ou carga. Essa mesma resolução estabeleceu prazos para que os operadores aeroportuários que ainda não tivessem Pdir aprovado pela Anac o submetessem à Agência.

  8. Esses prazos foram revistos por normativo mais recente, Resolução Anac 270/2013, que fixou as datas conforme número de passageiros em 2009, sendo até 21/6/2013 para aeródromos com mais de 1 milhão de passageiros; 21/12/2013, entre 400.000 e 1 milhão; e 21/6/2014, com movimento inferior a 400.000 passageiros. Ainda segundo essa Resolução, aeroportos que passarem a ter operação de voo regular continuado após 21/6/2012 têm dois anos para submeter o seu plano diretor à aprovação da Agência.

  9. De forma a dar mais efetividade à exigência de apresentação do Pdir pelos operadores aeroportuários, a Anac condicionou a concessão de autorização prévia de modificação de suas características à submissão do plano à Agência (art. 1º, § 3º, da Resolução). Sem essa autorização prévia, o operador aeroportuário não pode fazer qualquer investimento no aeródromo.

  10. Dos 270 aeródromos contemplados no programa, aproximadamente 90 contam com operação de transporte aéreo regular. Até o início de julho, contudo, apenas 33 desses aeroportos regionais tinham apresentado o Pdir à Agência, segundo informação da própria Anac (peça 39). Cerca de 57 aeroportos contemplados no Plano de Aviação Regional, portanto, poderão ter problema para obter autorização prévia da Agência e, com isso, ocasionar atrasos na realização dos investimentos previstos.

  11. Ressalta-se que, parte desses aeroportos são importantes para garantir a acessibilidade da população e operam com restrição por determinação da Anac justamente em função de limitações de infraestrutura e de equipamentos de segurança.

  12. Questionada sobre quais aeroportos do plano que operam voos regulares haviam submetido Pdir à Anac, a SAC/PR limitou-se a informar que o controle e análise dos processos de apresentação desses documentos pelos operadores são de conhecimento e responsabilidade da referida Agência, sendo esta a entidade mais adequada para prestar a informação requerida pelo Tribunal (peça 18). O desconhecimento demonstrado pela SAC/PR não condiz com o que o preconizam as boas práticas de gestão, especialmente as que recomendam a identificação de riscos e a adoção de uma abordagem proativa em relação ao gerenciamento desses eventos potencialmente adversos.

  13. Ainda em resposta ao questionamento da equipe, a Secretaria informou que estaria em negociação com a Agência para que eventual descumprimento da exigência da Anac não fosse impeditivo para a realização de investimentos nos aeroportos (peça 18). Contudo, até o momento em que este relatório foi concluído, as normas descritas acima e consubstanciadas na Resolução Anac 270/2013 não haviam sofrido qualquer alteração em relação à situação aqui descrita.

  14. O segundo fator externo que pode interferir na execução do programa é a necessidade de elaboração do Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromo (PBZPA) para cada aeroporto. Esse documento descreve um conjunto de superfícies limitadoras de obstáculos e, em função disso, disciplina a ocupação do solo nas adjacências do sítio aeroportuário, de modo a garantir a segurança e a regularidade das operações aéreas (peça 40).

  15. Diferentemente da infraestrutura aeroportuária, que é regulada pela Anac, o PBZPA, por estar relacionado ao uso do espaço aéreo (e sua projeção no solo), diz respeito à infraestrutura aeronáutica e é regulado pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea), órgão do Comando da Aeronáutica (Comaer). De acordo com normativos do Comaer, todos os aeródromos públicos e privados devem possuir PBZPA aprovado pelo Decea.

  16. Atualmente, todos os aeródromos civis e militares, públicos e privados, devem submeter seus respectivos PBZPAs à aprovação do Decea. O PBZPA também integra o rol de documentos verificados na etapa preliminar a seu cadastramento na Anac, sendo sua análise procedimento obrigatório para qualquer projeto de construção ou modificação de aeródromo que não seja compartilhado, de interesse militar ou administrado pelo Comaer.

  17. Além disso, quaisquer obras que tenham impacto potencial no PBZPA precisam ser aprovadas pelo Decea, previamente, na fase de projeto, ou antes da homologação das obras, de modo a se garantir que não afetam a zona de proteção do aeródromo. A existência de PBZPA, portanto, é condição para que novos investimentos sejam feitos nos aeroportos do programa.

  18. A ampliação de determinados componentes da infraestrutura aeroportuária, especialmente pista de pouso, pista de táxi e pátio de aeronaves, demandam a elaboração de novo PBZPA, que também deve ser aprovado pelo Decea. Nos casos, portanto, em que há previsão da ampliação desses componentes – comum em muitos dos EVTs dos aeródromos do programa – novo PBZPA deve ser submetido à aprovação do Decea, ainda que já exista outro anteriormente aprovado.

  19. Em reunião com a equipe do Banco do Brasil, responsável pela condução de todos os processos licitatórios no âmbito do Plano de Aviação Regional, foi afirmado à equipe de auditoria que as obras somente seriam licitadas com aprovação prévia dos projetos por parte de todos os órgãos competentes, inclusive do Decea. Isso, conforme enfatizou o BB, para não se correr risco de que as obras executadas pudessem vir a ser de alguma forma condenadas pelas autoridades competentes. Assim, ainda que as normas permitissem aprovação posterior à fase de projeto (antes apenas da abertura do tráfego), as obras não seriam licitadas e iniciadas sem as devidas aprovações dos respectivos projetos.

  20. A equipe de auditoria, contudo, identificou que a elaboração dos PBZPAs não está incluída como objeto das diversas licitações conduzidas pelo BB e relacionadas ao Plano de Aviação Regional até o primeiro semestre de 2014. Questionados sobre o assunto (peça 41), o Banco e a SAC/PR informaram que estaria sendo preparada a documentação com vistas a contratar empresa de engenharia especializada na elaboração da zona de proteção do aeródromo e que estes seriam elaborados antes do início das obras, já com base nos estudos preliminares das intervenções a serem realizadas. O Edital foi publicado recentemente (RDC Eletrônico 2014/09363), com abertura das propostas prevista para 13/8/2014.

  21. Segundo informações do BB, a SAC/PR pretendia deixar a elaboração dos PBZPAs a cargo dos operadores aeroportuários. Porém, após reunião com Decea, foi discutida a necessidade de apresentação do PBZPA para viabilizar as aprovações dos projetos das intervenções, levando a instituição a sugerir à SAC/PR que fossem tomadas as providências para a elaboração dos Planos (peça 42). Daí a definição tardia de se promover a contratação desses estudos por meio de licitação promovida pelo Banco.

  22. Ao ser indagada sobre quais aeródromos já dispunham de PBZPA aprovado ou ao menos submetido ao Decea, a SAC/PR novamente se limitou a afirmar que aquele Departamento seria o órgão mais adequado para prestar esse tipo de informação (peça 42). Nota-se, mais uma vez, que a SAC/PR não detinha as informações necessárias para tomar as providências a seu cargo em relação ao planejamento e contratação desses estudos pendentes e relevantes para a execução do Plano de Aviação Regional. Ou seja, potenciais eventos adversos para sua gestão não foram apropriadamente identificados.

  23. O terceiro fator que não tem recebido a devida atenção pelos gestores do Plano de Aviação Regional são as desapropriações. Nos EVTs elaborados pelas empresas projetistas, grande parte das obras de ampliação e adequação da infraestrutura dos aeroportos contemplados no programa depende de desapropriação de áreas no entorno do sítio aeroportuário.

  24. Para estimar o custo das desapropriações, as projetistas fazem avaliação dos terrenos nas proximidades do aeroporto, considerando, entre outros aspectos, se a área é rural ou urbana.

  25. A Lei 4.132/1962, que define os casos de desapropriação por interesse social, e o Decreto-Lei 3.365/1941, que dispõe sobre desapropriações por utilidade pública, são claros quanto à necessidade de desapropriação em caso de utilidade pública, devendo o pagamento da indenização ser justa e prévia à realização dos investimentos nos terrenos.

  26. A grandeza dos montantes previstos para este fim, conforme estimado nos EVTs, motivou questionamento da equipe de auditoria quanto à responsabilidade pelo pagamento dessas desapropriações (Ofício de Requisição 7/2014, peça 41).

  27. Em resposta, a SAC/PR afirma que “a intenção é de que os Estados/Municípios sejam os responsáveis por todo o processo de desapropriação” e que estes já teriam sido informados dessa possibilidade em reuniões realizadas no fim de 2013 e início de 2014. As tratativas com os estados e municípios somente serão concluídas, contudo, após a realização dos Estudos Preliminares, quando estiver definida a poligonal do sítio aeroportuário e as áreas a serem desapropriadas (peça 27, p. 7).

  28. Até o momento, contudo, não há quaisquer estimativas quanto ao volume de recursos necessários para a realização das desapropriações, tampouco o posicionamento dos estados e municípios quanto à disponibilidade de recursos para este fim.

  29. O custo com desapropriação não foi computado na estimativa inicial dos investimentos a serem no Plano de Aviação Regional. Para o aeroporto de Ribeirão Preto/SP, por exemplo, o Daesp/SP estima o custo das desapropriações necessárias para realizar as adequações e ampliação da pista de pouso em aproximadamente R$ 170 milhões.

  30. Em certas localidades cobertas pelo Plano de Aviação Regional, o aeroporto existente não dispõe de área em seu entorno que permita sua ampliação, sendo necessária, portanto, a construção de novo aeroporto. Esse é o caso de aeroportos regionais importantes, como Ilhéus/BA, Porto Seguro/BA e Caxias do Sul/RS. As áreas a serem utilizadas na construção desses novos sítios envolverão consideráveis desapropriações de terra, as quais demandarão substancial montante de recursos.

  31. Evidencia-se, portanto, que a SAC/PR não tem adotado as providências efetivas para a mitigação de relevantes gargalos e obstáculos à execução do Plano de Aviação Regional. Em alguns casos, verifica-se que a Secretaria sequer dispõe de informações essenciais para a adequada avaliação desses gargalos e de seu impacto.

  32. A instância responsável por avaliar os obstáculos à execução e ao cronograma de aplicação dos recursos, nos termos da Portaria-SAC 123/2013, é o Comitê de Monitoramento. O fato de o referido Comitê ainda não ter sido implementado contribuiu para que esses três fatores (Pdir, PBZPA e desapropriações) não tenham recebido um tratamento adequado até o momento.

  33. A inadequada gestão de riscos pela SAC/PR pode ocasionar atrasos significativos na implementação do Plano de Aviação Regional, especialmente considerando-se fatores externos relevantes como a necessidade de elaboração de Pdir e PBZPA para diversos aeroportos e o tratamento de aspectos atinentes às desapropriações.

  34. Ainda que seja obrigação do operador aeroportuário elaborar o Pdir e que este deva ser submetido à Anac, o descumprimento dessa obrigação poderá ter impactos significativos na execução do programa, atrasando ou até mesmo impedindo que os investimentos sejam executados nos aeroportos.

  35. Vislumbra-se também risco de atraso no início das obras em função da contratação do PBZPA não ter sido considerada tempestivamente e, eventualmente, retrabalho e desperdício de recursos por não se estar considerando os planos que foram ou estão sendo elaborados pelos operadores aeroportuários estaduais.

  36. Por seu turno, a desapropriação das áreas necessárias para a realização das intervenções antecedida de justa e prévia indenização, conforme demonstrado, é condição para que diversos investimentos previstos sejam realizados. Como as tratativas sobre a desapropriação (custeio e processo) somente serão concluídas após a realização dos Estudos Preliminares, conforme informado pela SAC/PR, existe o risco de que eventuais contratempos com os estados e municípios ou outras dificuldades inerentes ao processo venham a gerar atrasos ou mesmo a comprometer a execução dos investimentos nos aeroportos que dependem de desapropriação. Entre outros condicionantes, por exemplo, é necessário que haja interesse por parte do respectivo ente da federação e previsão específica de recursos orçamentários para essa finalidade.

  37. Conclui-se, assim, que a conduta da SAC/PR denota que a Secretaria não detém uma visão completa e adequada dos fatores externos que podem afetar a execução do Plano que lhe permita identificar, monitorar e reagir aos riscos, ao contrário do que recomendam as boas práticas de gestão (PMBOK).

  38. Para algumas questões relevantes, como o licenciamento ambiental, observa-se que a SAC/PR adotou medidas desde a fase inicial do projeto, demandando do Banco do Brasil a contratação de empresa especializada para a realização dos estudos e, ainda, promovendo reuniões com os órgãos responsáveis pelas aprovações para obter orientações e esclarecer dúvidas.

  39. Porém, sem uma visão e atuação sistêmica em relação aos riscos que podem prejudicar a realização do Programa, como os destacados neste capítulo, esses fatores acabam sendo tratados sem o devido planejamento, de forma intempestiva e improvisada.

  40. Pelo exposto, entende-se pertinente recomendar à SAC/PR que avalie o impacto e preveja medidas para mitigar e monitorar os problemas que podem advir da falta de apresentação à Anac dos Planos Diretores dos aeródromos do Programa que já operam voos regulares; do momento definido para a contratação dos PBZPAs frente ao planejamento das licitações das obras; e da necessidade de ainda se obter a anuência dos estados e municípios quanto à sua responsabilidade pelas desapropriações, bem como de eventuais alternativas no caso dessa impossibilidade.

  41. Adicionalmente, as evidências apresentadas neste capítulo corroboram a conclusão já apresentada na seção 6.1 quanto à necessidade de que seja dado início à atuação do Comitê de Monitoramento instituído por meio da Portaria-SAC 123/2013.

  42. Com a implementação dessas medidas, pretende-se aperfeiçoar o gerenciamento dos riscos e garantir maior eficácia na execução do Plano de Aviação Regional.

  43. Ademais, com a nomeação e o início das atividades do Comitê de Monitoramento, espera-se que esta instância possa contribuir para que a SAC/PR aperfeiçoe os procedimentos de gestão do Programa, tendo em vista o seu papel de acompanhar e monitorar a aplicação dos recursos do Fnac no âmbito do Plano de Aviação Regional, identificando possíveis obstáculos e coordenando a adoção de medidas corretivas (seção 3.5).

  1. Comentários dos Gestores

  1. Nos termos do Manual de Auditoria Operacional, aprovado pela Portaria-Segecex 4/2010, a versão preliminar do relatório de auditoria operacional sobre o Plano de Aviação Regional foi remetida à SAC/PR e ao Banco do Brasil, em 15/8/2014, para possibilitar o aporte dos comentários dos gestores sobre as questões analisadas por este Tribunal (peças 44 e 45).

  2. Em resposta, o Banco do Brasil apresentou o Ofício 2014/05987, da Unidade Serviços em Infraestrutura, encaminhado em 4/9/2014 (peça 53).

  3. A SAC/PR, por sua vez, após pedido de prorrogação (peça 49), apresentou a Nota Técnica n. 05/SE/SAC-PR, encaminhado em 15/9/2014 (peças 54 e 55).

    1. Comentários do Banco do Brasil

  1. Nos tópicos a seguir, apresentam-se o resumo dos comentários do Banco do Brasil e a análise correspondente.

Resumo dos Comentários do Banco do Brasil

  1. O Banco do Brasil identificou seis pontos do Relatório Preliminar em relação aos quais teria esclarecimentos a apresentar.

  2. Em relação ao subtítulo “Aspectos gerais da modelagem de execução do Programa”, constante do item 2.2 da Visão Geral, que trata dos principais aspectos do Plano de Aviação Geral, o BB identificou algumas informações imprecisas nos parágrafos 82, 87 e 89, referentes:

- ao número do Ofício da SAC/PR que solicitou ao Banco a estruturação e organização das atividades preparatórias para a execução do objeto descrito no contrato de prestação de serviços firmado entre as duas instituições, que deveria ser corrigido para “Ofício 102 SEAP/SAC/PR”;

- às providências adotadas pelo BB frente ao fracasso da licitação destinada a contratar empresa responsável pelo suporte no gerenciamento do Programa e elaboração do caderno geral de encargos. A instituição teria assumido a responsabilidade de gerenciamento do Programa, mas não de elaboração dos cadernos de encargos, que foi objeto de licitação específica (RDC Presencial 2013/19658), resultando na contratação do Consórcio Laghi-RCEN em 19/5/2014 (Contrato n. 2014/85930054); e



- à contratação da Infraero para elaboração de anteprojeto de quatro módulos de TPS e de central de utilidades (CUT), que não teria se dado por intermédio do BB, e sim conduzida e efetivada pela SAC/PR.

  1. O Banco comentou também a afirmativa de que a “inércia da SAC/PR é um dos riscos que vêm sendo gerenciados pelo escritório de projetos (PMO), pois pode impactar no cumprimento dos prazos estabelecidos pelo BB” (grifo nosso), constante do item 6.1, que trata da indisponibilidade de mecanismos adequados de reportes, responsabilização e gestão no ajuste entre a SAC e o BB. Em relação a esse ponto, reforçou que a instituição não estabeleceu prazos para realização do Plano de Aviação Regional, mas apenas estimou um cronograma, no âmbito do seu escritório de projetos PMO, de maneira a refletir a estratégia de execução dos serviços a seu cargo, previstos no âmbito do Contrato 11/2013, observando o prazo de vigência do mencionado ajuste.

  2. A respeito dos fatores intervenientes no Plano, tratados no item 6.2, o BB buscou diferenciar o seu papel do desempenhado pela SAC/PR. Nesse sentido, destacou que cabe ao Banco atuar na gestão e administração de recursos do Fundo Nacional de Aviação Civil (Fnac) destinados à modernização, construção, ampliação ou reforma de aeródromos públicos, além de contratar, em nome da União, obras, serviços e compras com a finalidade de executar os investimentos necessários a esses aeródromos, em consonância com o permitido nos dispositivos da Lei 12.832/2013 e Decreto 8024/2013, bem como com o objeto definido no Contrato 11/2013. A SAC/PR, por sua vez, seria a responsável por realizar a avaliação da conveniência e oportunidade de aplicação dos recursos do Fnac em aeródromos regionais, incluídas as definições de momento, prazo, destinação dos recursos, compras e contratações a serem realizadas.

  3. Ressaltou que a SAC/PR é a titular do serviço público a que se refere a sua missão institucional, conforme Artigo 24-D da Lei 10.683, de 28/5/2003, não havendo delegação ao Banco para coordenar as políticas para desenvolvimento do setor, ou mesmo a atuação dos órgãos e entidade de aviação civil, ou de decidir quanto a aspectos que concernem às políticas públicas de investimento no setor aéreo civil.

  4. Adicionalmente, informou que devido à gestão operacional a seu cargo, realiza o gerenciamento dos riscos que podem impactar o cumprimento dos objetos do contrato 11/2013, conforme informado oportunamente à equipe de auditoria (Anexo III do Ofício Programa Serviços em Infraestrutura 2014/2655, de 9/4/2014).

  5. Diante disso, considerou inadequado mencionar o BB como responsável pela falta de providências efetivas para mitigar gargalos e obstáculos à execução do Plano de Aviação Regional e, em função disso, pediu a exclusão da menção ao Banco nos itens 298, 328 e 330.

  6. Especificamente em relação ao momento de contratação dos Planos de Zoneamento (PBZPAs), o Banco propôs a correção do entendimento registrado pela equipe, de que teria havido identificação tardia da necessidade desse estudo (item 318), e informou que um dos primeiros itens analisados pela instituição a fim de entender os requerimentos de gestão do Fnac e para instruir a elaboração da minuta do instrumento contratual foi a Portaria SAC/PR  159, de 28/12/2012, onde estariam listados os estudos e projetos passíveis de aplicação pelo mencionado Fundo, constando entre eles os Planos de Zona de Proteção e Planos Diretores Aeroportuários.

  7. Ou seja, a necessidade de contratação de serviços especializados para a elaboração do PBZPA teria sido mapeada pelas partes desde a época de discussão da minuta do contrato, havendo a SAC/PR definido que esse estudo seria providenciado pelos operadores aeroportuários.

  8. Porém, no decorrer das atividades sob condução do Banco, após reunião com Decea, foi discutida a necessidade de apresentação do PBZPA para viabilizar as aprovações dos projetos das intervenções, levando o BB a sugerir que fossem tomadas as providências para a elaboração dos Planos (peça 42).

  9. O Banco argumentou, por fim, que essa mudança não se deu tardiamente, como afirmado no Relatório, pois o PBZPA só pode ser elaborado após a conclusão do Estudo Preliminar e da definição dos investimentos, tendo em vista que não é possível identificar se haverá ampliação dos componentes da infraestrutura aeroportuária que justifique a elaboração do Plano antes disso. Registrou, nesse sentido, que os primeiros Estudos de Viabilidade Técnica (EVTs) foram entregues em janeiro/fevereiro deste ano, e que os estudos que subsidiarão as decisões da SAC/PR acerca dos investimentos a serem realizados ainda estão em fase de elaboração.

Análise dos Comentários do Banco do Brasil

  1. Em relação aos termos de parágrafos constantes do subtítulo “Aspectos gerais da modelagem de execução do Programa”, as inadequações apontadas foram corrigidas, a fim de garantir maior precisão às informações constantes do Relatório.

  2. Sobre a afirmativa de que o Banco teria estabelecido prazos, tem-se que o contexto do item 6.1, que trata da indisponibilidade de mecanismos adequados de reportes, responsabilização e gestão no ajuste entre a SAC e BB, permite concluir que esses prazos são os afetos à realização do objeto do Contrato 11/2013, e não do Plano de Aviação Regional como um todo, alinhando-se com os esclarecimentos trazidos na manifestação. Outrossim, para excluir qualquer margem de dúvida, o texto foi reformulado.

  3. Quanto à relação do BB com os fatores intervenientes que podem atrapalhar a execução do Plano, tem-se, nos autos, elementos que corroboram os argumentos trazidos, tanto quanto às responsabilidades atinentes ao Banco, quanto às medidas de gestão de risco que vêm sendo adotadas em relação ao objeto do Contrato 11/2013, por meio do escritório de projetos PMO.

  4. Cabe observar, somente, que dentro da sua área de atuação, até por ter a rotina de monitorar os fatores que podem interferir na realização do ajuste mencionado (PMO), o Banco pode contribuir com a SAC/PR, uma vez que o insucesso na realização do objeto do Contrato 11/2013 pode comprometer o Plano como um todo. Exemplo de uma atuação nesses moldes foi a solicitação de providências à SAC/PR para elaboração dos Planos PBZPA, que seriam necessários para as aprovações dos projetos e, consequentemente, para viabilizar as licitações das obras nos prazos planejados.

  5. Não se trata, porém, de um dever. Diante disso, não se mostra razoável equiparar a responsabilidade do Banco à da SAC/PR neste caso, de modo que o texto foi alterado conforme solicitado pelo BB.

  6. Por fim, em relação ao momento definido para que o BB realizasse as contratações dos PBZPAs, o Banco trouxe informações não identificadas anteriormente pela equipe de auditoria, de que a necessidade de elaboração desses Planos teria sido mapeada pelas partes desde a época de discussão da minuta do contrato, havendo a SAC/PR decidido inicialmente que esses estudos seriam providenciados pelos operadores aeroportuários.

  7. Desse modo, não teria sido tardia a identificação da necessidade de elaboração dos estudos, como entendido pela equipe, mas sim a definição de que estes deveriam ser contratados por meio do BB, sendo pertinente promover os devidos ajustes no Relatório.

  8. Apesar da afirmativa do Banco de que ainda haveria tempo hábil para essa contratação sem prejuízo às etapas subsequentes do Plano, mantém-se a proposta do Relatório, para que isso seja devidamente demonstrado pela SAC/PR tendo como parâmetro de análise o cronograma do Plano de Aviação Regional, não disponibilizado até o momento.

  9. Tem-se, portanto, que em função da manifestação apresentada pelo BB foram promovidos ajustes no texto do Relatório a fim de garantir maior precisão e clareza nas informações e análises apresentadas, cabendo destacar que essas modificações pontuais não interferiram nas constatações, conclusões e encaminhamentos inicialmente apresentados.

    1. Comentários da SAC/PR

  1. Os pronunciamentos apresentados pela SAC/PR sobre o relatório preliminar de auditoria, com as respectivas análises, são tratados nos itens que se seguem, divididos por achado de auditoria.

Processo de seleção dos aeroportos contemplados no Plano (seção 4.1)

  1. A SAC/PR afirmou que o processo de seleção dos aeroportos foi feito com base em metodologia tecnicamente fundamentada, com consulta a diversas esferas de governo e agentes do setor, públicos e privados. Além disso, não necessariamente as 270 localidades contempladas na primeira fase do Plano serão objeto de investimento ou receberão as mesmas intervenções.

  2. Questionou a análise realizada pela equipe de auditoria alegando que o critério de distância de 100 km entre aeroportos não apresenta respaldo na literatura especializada e que não se pode limitar os investimentos nos aeródromos contemplados no Plano de forma a atender apenas a aviação geral, sob o risco ferir o princípio da isonomia, impondo tratamento diferenciado a diversos grupos da população.

  3. Por isso, discordou da proposta de determinação de que seja reavaliada a seleção dos aeroportos contemplados no Plano.

  4. A SAC/PR expôs que o processo de seleção se deu de forma dinâmica, considerando as opiniões e interesses dos diferentes atores, governos estaduais e municipais, Ministério do Planejamento, Ministério do Turismo, Casa Civil, representantes das companhias aéreas e especialistas do setor, dentre profissionais e acadêmicos. Após a seleção, o programa teria sido estruturado de forma que o processo de investimento fosse determinado por várias fases de análise, entre as quais: (i) diagnóstico in loco das infraestruturas existentes; (ii) definição de parâmetros para elaboração de possíveis cenários; (iv) elaboração de estudos de viabilidade técnica para os cenários (EVTs); (iii) análise qualitativa e de custo/benefício dos EVTs e escolha de cenário; (v) elaboração de estudos preliminares; (vi) análise qualitativa e de custo/benefício dos estudos preliminares; e (vii) elaboração de anteprojetos para licitações.

  5. A SAC/PR informou que, ao final dessas etapas, pode vir a concluir pela inviabilidade de projetos, desistindo de investir em determinada localidade, e essas etapas permitiriam a definição criteriosa do melhor escopo de investimento em cada aeródromo estudado.

  6. Apresentou alguns exemplos em que os EVTs (ou os estudos preliminares) redirecionaram o planejamento. É o caso de Piracicaba/SP e Rio Claro/SP, cujas restrições para ampliar os sítios existentes levaram a optar por realizar os investimentos em único aeroporto (novo sítio) para atender a região. Também por motivo de restrição para ampliações, decidiu‑se investir em um novo aeroporto para atender conjuntamente os munícipios de Caxias do Sul/RS e Gramado/RS, na Serra Gaúcha, e optou-se por deixar de investir em Santa Vitória do Palmar/RS.

  7. Ressaltou que 95,2% dos municípios selecionados já possuem aeródromos, sendo o Programa voltado essencialmente a promover melhorias e aproveitamento da infraestrutura existente, e não para a construção de novos aeroportos próximos aos já existentes, como, segundo a Secretaria, se supõe da leitura do Relatório Preliminar.

  8. Acerca das considerações trazidas pela SAC/PR, cabe ressaltar, inicialmente, que a auditoria não apresenta qualquer contraposição à necessidade de realizar investimentos e melhorias nos aeródromos regionais do país. Reconhece-se o importante papel da aviação regional para o desenvolvimento econômico, a integração das regiões, a indução de turismo, entre outros argumentos repisados pela SAC/PR nos Comentários.

  9. O que se questionou foi o processo e a metodologia para seleção das localidades que serão beneficiadas, os quais apresentam inconsistências, especialmente na aplicação dos critérios adotados pela Secretaria, que consideraram os polos regionais e turísticos e a integração nacional. Os comentários apresentados pelos gestores não mencionaram ou tentaram esclarecer as inconsistências encontradas pela equipe.

  10. A Secretaria informou que o processo de escolha dos aeroportos envolveu consultas a diversos atores, públicos – de diversas esferas de governo – e privados. No entanto, no documento apresentado pela SAC/PR para demonstrar os critérios utilizados no processo de seleção, “Seleção Rede PIL Aeroportos” (peça 26), não se faz referência a essas consultas, tampouco de como elas teriam contribuído concretamente para a seleção final.

  11. As comparações apresentadas pela SAC/PR para relativizar a quantidade de aeroportos contemplados podem levar a uma percepção distorcida da dimensão do Plano. A Secretaria confronta a quantidade de aeroportos do Plano com o total de municípios (5.565), com o número de aeródromos públicos e privados (3.381), com os aeródromos que receberam voos em 2013 (1.733) e com os que receberam pelo menos um voo por semana em 2013, considerando sempre todo tipo de voo (charter, geral, militar e regular). O propósito é mostrar que os 270 aeroportos representariam um percentual pequeno do universo de munícipios e aeródromos do país, respectivamente, apenas 4,8% dos munícipios brasileiros, 8% dos aeródromos existentes, 15% dos que receberam algum voo e 27% dos que receberam pelo menos um voo por semana.

  12. Essas comparações, contudo, não são adequadas para avaliar o dimensionamento do programa. Em primeiro lugar, por mais que pareça desejável que todos os municípios do país tivessem aeroportos com voo regular, esse cotejamento ignora que os aeroportos com voo regular têm uma área de influência que se estende para os municípios próximos e que o transporte aéreo apresenta ganhos de escala e de rede com o aumento da conectividade e da frequência de voos no aeroporto.

  13. Em segundo lugar, os aeródromos privados, que correspondem a 79% do total de aeródromos do país, não são objeto de política pública. Além disso, a maioria deles se localiza em propriedades rurais e atendem a poucos usuários. A comparação mais adequada seria apenas com os aeródromos públicos (708), excluídos os aeroportos sistêmicos (31), em relação aos quais (677) os 270 aeroportos do Plano representam 40%.

  14. Em terceiro lugar, a maioria dos aeródromos que receberam algum tipo de voo, são privados e, ademais, os voos da aviação geral, militar e charter, não são regulares e não dependem da infraestrutura de um aeroporto voltado para aviação comercial para operar. Como o Plano é voltado para dotar os aeródromos de infraestrutura adequada para receber voos regulares, a comparação mais pertinente seria com os aeroportos que recebem voos regulares, de modo a se indicar o aumento da oferta de infraestrutura para a aviação comercial. Conforme descrito no Relatório, atualmente existem cerca de 90 aeroportos regionais com voo regular. Assim, percebe-se que o Plano pretende ampliar a infraestrutura aeroportuária voltada para a aviação comercial em 200%.

  15. Para se minimizar os riscos de desperdício de recursos – em decorrência de eventual sobreinvestimento em infraestruturas que permanecerão ociosas ou subutilizadas – é fundamental que o processo de seleção das localidades beneficiadas seja consistente e tecnicamente fundamentado, o que, conforme mostra o Relatório, não ocorreu.

  16. Ademais, como mostra o Relatório, a grande quantidade de áreas de captação sobrepostas decorrentes da seleção de municípios a menos de 100 km de outro aeroporto regional (132 pares envolvendo 150 localidades) ou sistêmico indica que o objetivo do programa – de que 96% da população esteja a menos de 100 km de distância de um aeroporto em condições de receber voo regular – poderia ser atingido com um número bastante menor de aeroportos.

  17. A Secretaria alegou, nos comentários, que os investimentos sequer foram definidos, o que impediria uma crítica sobre a adequação do seu dimensionamento. A Secretaria dá a entender que, por meio de uma série de mecanismos para redução de incertezas ao longo do processo de tomada de decisão, a lista de 270 aeroportos pode ser alterada. Em outro trecho dos Comentários, contudo, a SAC/PR afirma que a priorização envolve apenas a ordem de execução dos investimentos, “uma vez que todos os projetos serão realizados” (grifo nosso; peça 54, p. 54/55).

  18. A sequência de análises elencadas pela SAC/PR não prevê qualquer avaliação sistêmica, que leve em conta a modelagem da rede. Os exemplos apresentados (Piracicaba/SP e Rio Claro/SP, Caxias do Sul/RS e Gramado/RS) demonstram que as revisões foram motivadas pela existência de restrições físicas nas localidades, que tornaram a ampliação pretendida inviável ou muito dispendiosa, e por estudos realizados pelos próprios delegatários e operadores aeroportuários.

  19. Assim, como a metodologia apresentada pela SAC/PR não está formalizada nem abarca todos os aspectos técnicos relevantes para uma tomada de decisão que permita o pleno atendimento aos princípios da eficiência e da economicidade, entende-se que as análises desenvolvidas neste relatório e os encaminhamentos propostos irão contribuir para aprimorar o processo de seleção dos aeroportos do Plano, devendo ser mantidos.

  20. A SAC/PR afirma que restringir o desenvolvimento da infraestrutura para atender apenas a aviação geral significaria impor diferentes níveis de qualidade e segurança à população, limitando o possível desenvolvimento da região.

  21. Acrescenta que as Ligações Aéreas Sistemáticas (LAS), que podem se estabelecer em aeródromos com infraestrutura mais limitada, são importantes para atender localidades em que a aviação regular ainda não se estabeleceu, mas que devem ser encaradas como instrumento provisório e não como solução definitiva para o transporte aéreo regular, pois oferecem um serviço público de padrão diferente ao cidadão seria ferir o princípio da isonomia.

  22. Não é razoável entender que o princípio constitucional da isonomia refira-se a propiciar produtos/serviços de mesmo padrão para as diferentes localidades, sem considerar que estas têm características, necessidades e prioridades diferentes. A implementação das políticas públicas deve ser pautada em análises da relação custo/benefício, buscando-se racionalizar os investimentos e alcançar resultados equilibrados para a população.

  23. No caso concreto, a baixa demanda de passageiros prevista para determinadas localidades pode inviabilizar economicamente a operação de voos regulares. A despeito de haver grande expectativa das empresas aéreas em vista da realização do Plano, o número de localidades de interesse declarado pelas empresas e associações do setor é bem menor que o planejado pela SAC/PR (Abear identificou potencial em mais 71 localidades atualmente sem voo regular e a Azul, em 61 localidades, muitas delas sobrepostas a da Associação).

  24. A proposta da equipe de que se deve avaliar a vocação dos aeródromos, de forma a identificar aqueles que deveriam, ao menos a médio prazo, atender a aviação geral, por não terem previsão de demanda suficiente para atrair voos regulares procura justamente adequar o dimensionamento dos investimentos a serem feitos de forma maximizar a aplicação dos recursos, evitando o desperdício.

  25. A referência às LAS aponta que mesmo os aeródromos dotados de menor infraestrutura ainda assim poderiam ser atendidos. Entre o atendimento da população por um modelo proporcional à demanda, que conte com as LAS para funcionar e o risco de se ter uma estrutura superdimensionada, com maiores despesas de manutenção e operação, que dependa de subsídio para atrair as empresas aéreas, vislumbra-se na primeira alternativa uma solução mais aderente aos princípios constitucionais do que na segunda. Se, no futuro, houver uma perspectiva real de crescimento da demanda que justifique maior ampliação da infraestrutura aeroportuária, novos investimentos poderiam ser feitos para atender a aviação regular, de forma mais oportuna e com menor risco de desperdício.

  26. De toda forma, o ponto central do Relatório é quanto à falta de estudos sistematizados e tecnicamente consistentes sobre a rede aeroportuária contemplada no Plano, que, entre outras coisas, avaliasse adequadamente a vocação de cada aeródromo. Mantém-se portanto o entendimento de que a avaliação da vocação do aeroporto deva ser considerada caso a caso, a fim de calibrar os investimentos às necessidades de cada localidade.

  27. O ponto do Relatório mais criticado pela SAC/PR foi a adoção do critério de 100 km de distância para julgar a proximidade de aeroportos. Segundo a Secretaria, as inconsistências apontadas pela equipe de auditoria não teriam respaldo na literatura especializada e o entendimento da equipe de auditoria teria sido baseado em leitura equivocada de norma do Parlamento Europeu (Regulamento UE 1315/2013), uma vez que esta não revela expressamente recomendação para que não se construam aeroportos novos a menos de 100 km de outros existentes.

  28. Haveria, no contexto da Seção 5 do documento, o estabelecimento de parâmetros de priorização de projetos de aeroportos a partir da comparação com indicadores de transporte de passageiros com outros aeroportos ou com outros modais de transporte de passageiros, limitando-se a observância ao raio de 100km aos casos em que os parâmetros sugeridos não fossem atendidos.

  29. A SAC/PR apresentou ainda alguns exemplos de países que têm aeroportos regionais a menos de 100 km de outro em sua malha aeroportuária atual, entre os quais Austrália, Noruega, Estados Unidos e Suíça. E citou o programa do governo americano de subsídio a rotas regionais – o Essential Air Services ou Serviço de Linhas Aéreas Essenciais (EAS) – que não adota como critério de elegibilidade a distância mínima entre os aeroportos regionais, mas sim a distância a um aeroporto hub, que atualmente é de 90 milhas (145 km).

  30. O parâmetro de distância mínima entre aeroportos regionais fundamenta-se na literatura especializada, que considera a distância de 100km como o raio do círculo que define, em regra, a área de influência (ou catchment area) de um aeroporto regional. Diversos estudos citados – e agora complementados – recomendam que não se invista em aeroportos regionais cuja área de captação ocasione sobreposição relevante com a área de captação de outro aeroporto próximo. A norma do Parlamento Europeu foi apenas uma das referências consultadas pela equipe.

  31. Quanto ao correto entendimento da citada norma, admite-se, conforme trecho transcrito, que a regra europeia não considera somente a concorrência entre aeroportos para autorizar novos investimentos, mas também com trens de alta velocidade, se a região for servida por essa alternativa de transporte, o que não se aplica aos municípios selecionados no Plano de Aviação Regional.

  32. Excluída a necessidade de avaliar a concorrência com trens de alta velocidade, o Regulamento UE 1315/2013 estabelece que investimentos somente são autorizados se os aeroportos regionais estiverem fora do raio de 100 km de outro existente, a não ser que se comprove demanda significativa de passageiros, no caso deles, correspondente a pelo menos 0,1% do volume total anual de passageiros dos aeroportos da União Europeia. Como o movimento anual nos aeroportos na União Europeia é de cerca de 1,5 bilhão de passageiros, isso significa que é necessária uma demanda superior a 1,5 milhão de passageiros/ano para que seja autorizado investimento em aeroporto a menos de 100 km de outro.

  33. No Brasil, o movimento anual de passageiros é da ordem de 200 milhões. Aplicando o mesmo percentual da norma europeia, teríamos 200 mil passageiros/ano como linha de corte. No caso dos aeroportos incluídos no Plano, considerando a demanda de 2012, apenas 20 aeroportos superam essa movimentação. Se fosse tomada a projeção de demanda para 2025 (ano de referência para o dimensionamento do TPS; peça 13), ainda assim mais de 200 aeroportos estariam abaixo desse patamar.

  34. Na auditoria realizada, a preocupação com a distância entre aeroportos decorre do risco de não haver demanda suficiente para motivar a oferta de voos regulares, de forma a justificar os investimentos pretendidos. Por isso, no caso de aeroportos próximos, entende-se que seria necessária uma análise individualizada mais detalhada, considerando especialmente as sobreposições das áreas de captação de forma a avaliar como a existência de um aeroporto pode afetar a demanda do outro, além da relação custo-benefício dos investimentos. Apenas quando ficasse caracterizado que a demanda potencial é compatível com os investimentos é que se deveria decidir por investir em ambos.

  35. Vale retomar que por meio de Ofício de Requisição 6/2014 foi solicitado à SAC/PR que justificasse a inclusão de todos os municípios que estão a menos de 100 km de distância de outro aeroporto sistêmico ou regional (peça 28). Em resposta, a Secretaria argumentou que “a priori, todos apresentam necessidades locais e regionais de modernização e adequação da infraestrutura aeroportuária”. A definição quanto ao dimensionamento e escopo dos investimentos irá depender dos estudos elaborados para cada caso, que podem resultar em “projetos independentes, alternativos ou complementares, considerando que se trata de uma rede” (peça 27).

  36. A SAC/PR, portanto, não apresentou justificativa individualizada para a escolha dos aeroportos questionados.

  37. Como não foi desenvolvida uma avaliação sobre a área de influência (ou captação) de cada aeroporto, a equipe concentrou sua análise na distância entre os aeroportos, pois esse é o elemento mais significativo para delimitar a área de influência, de acordo com a literatura especializada.

  38. O fato de alguns países terem aeroportos regionais a menos de 100 km de outros aeroportos da rede apenas demonstra que em determinadas circunstâncias essa conformação pode se mostrar viável. Os comentários da SAC/PR, contudo, não trazem elementos suficientes para avaliar como se deu o processo de implantação desses aeroportos e os eventuais percalços até se alcançar a situação retratada, que possibilite uma análise comparativa com o Programa brasileiro.

  39. A forma como o Plano de Aviação Regional foi elaborado, com a previsão de aumentar a rede de aeroportos regionais com voo regular em 200% em uma única etapa, prevendo-se investimentos da ordem de R$ 7,3 bilhões, requer maior atenção em relação aos riscos, pois não permite testar o mercado, tampouco reavaliar o planejamento a partir de experiências iniciais. Não se tem notícias de projetos similares para a expansão da aviação regional em outros países.

  40. Deve-se reiterar, no entanto, que o parâmetro de distância de 100 km entre aeroportos voltados para a aviação regular não foi considerado pela equipe de auditoria como um fator impeditivo instransponível para a realização de investimentos no Plano.

  41. O principal aspecto a ser avaliado em um programa de infraestrutura aeroportuária para dimensionar os investimentos é a área de influência ou captação dos aeroportos, para, entre outros elementos, melhor se estimar a demanda potencial de cada localidade. Dependendo das características de cada região, a área de influência pode se estender para uma distância até superior a 100 km.

  42. Essa avaliação, contudo, não foi feita pela Secretaria. Adotando uma postura conservadora quanto ao critério que define uma área de captação correspondente a 100 km, a análise do TCU apontou para 132 pares de aeroportos a menos de 100 km um do outro; 49 a menos de 75 km; e 13 a menos de 50 km. No entendimento da equipe, isso aponta um risco significativo de investimento em infraestruturas ociosas, em razão da sobreposição das áreas de influência, gerando desperdício de recursos tanto com as obras e aquisição de equipamentos, como com a futura operação dos aeroportos.

  43. Por isso a necessidade de se justificar – de forma circunstanciada – a escolha dos aeroportos situados a menos de 100 km em relação a outro aeroporto sistêmico ou regional contemplado no Plano.

  44. Sobre o Programa americano EAS, vale observar que este foi criado nos anos 70 quando o Congresso daquele país desregulamentou as linhas aéreas, possibilitando livre concorrência para voos domésticos, e decidiu proteger os aeroportos do interior do isolamento criando uma política de subsídio para viabilizar a manutenção de algumas rotas deficitárias. Não se trata de uma política voltada ao investimento em infraestrutura, tendo objetivos diferentes do Plano de Aviação Regional.

  45. Por se tratar de investimento, entende-se que o risco de desperdício de recursos do Plano brasileiro é maior, os valores envolvidos são mais significativos, e ensejam, portanto, maior rigor em relação aos fatores que podem resultar no insucesso do programa.

  46. Apesar de não estabelecer regras para garantir uma distância mínima entre aeroportos, o Programa americano sofre críticas por beneficiar aeroportos muito próximos de outros com voo regular. Segundo especialistas, o modelo reclama por um aperfeiçoamento a fim de garantir a manutenção de rotas essenciais, corrigindo as atuais distorções que configuram má gestão de recursos.

  47. O EAS, apesar de ter um propósito louvável de integração e desenvolvimento regional, não é uma política pública exemplar, tampouco está isenta de problemas decorrentes de permitir benefícios para aeroportos muito próximos.

  48. Assim, por tratar-se de uma política com propósito e riscos diferentes do Plano de Aviação Regional (subsídios x investimentos) e pelas distorções que o modelo permite, conclui-se que as premissas do programa americano EAS não devam ser consideradas como parâmetro para validar a seleção de aeroportos da SAC/PR.

  49. Desse modo, entende-se que a SAC/PR não conseguiu demonstrar que o processo de seleção de localidades beneficiadas pelo Plano de Aviação Regional tenha sido feito de forma consistente e bem fundamentada, de modo que a proposta foi mantida com pequenos ajustes de redação.

Projeções de demanda de passageiro (seção 4.2)

  1. Em relação às limitações e inconsistências encontradas nos estudos de demanda, a SAC/PR afirma que a análise e adequação dos Estudos de Viabilidade Técnica (EVTs) já estaria sendo realizada de maneira ampla, inclusive em seu aspecto qualitativo, e ainda de forma multissetorial. Em particular, assevera que as projeções utilizadas são respaldadas tecnicamente e que as incertezas geradas pela natureza do método de previsão de demanda utilizado foram consideradas desde o início do processo e discutidas no âmbito das equipes técnicas.

  2. De forma a minimizar os riscos de desperdícios apontados no Relatório – decorrentes das limitações e falhas no processo de seleção dos aeroportos e nos estudos de demanda, conforme registrado pela equipe de auditoria – a SAC/PR enfatizou que os EVTs elaborados pelas empresas projetistas são analisados por equipes da Secretaria e submetidos a discussões em fóruns interno e externo. No comitê multidisciplinar interno à SAC/PR, são examinados aspectos ligados a: 1) projeção de demanda; 2) infraestrutura sugerida; 3) características socioeconômicas dos municípios; 4) existência de aeroportos próximos; 5) possibilidade de expansão do sítio aeroportuário; 6) custos de desapropriação e da obra; 7) equipamentos de navegação aérea; 8) eventuais empreendimentos geradores de tráfego aéreo.

  3. Nessas reuniões pode-se aprovar o cenário sugerido, adotar novo cenário ou propor modificações no cenário proposto. Em seguida, os encaminhamentos resultantes dessas reuniões são discutidos na “Sala de Monitoramento”, da qual participam representantes da Casa Civil, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Ministério da Fazenda, do BB e da própria SAC/PR, na qual se define o que será feito com cada aeroporto.

  4. A SAC/PR informa que a decisão da “Sala de Monitoramento” é devidamente registrada e justificada em documento específico, antes de ser despachada pela sua Secretaria de Aeroportos para prosseguimento à fase seguinte, que é a elaboração dos estudos preliminares (EP).

  5. A análise e aprovação dos EPs passa por dinâmica parecida. Pelo que se depreende dos Comentários da SAC/PR, a instância de discussão e deliberação externa é chamada de “Ponto de Controle”, da qual também participam representantes da Infraero e da Anac. Após a definição do EP, são feitas tratativas com o delegatário ou operador aeroportuário, que podem solicitar mudanças no projeto. (§157-161)

  6. A fase seguinte, de elaboração dos anteprojetos, antecede a publicação dos editais de licitação das obras, e passa por nova rodada de discussões.

  7. A Secretaria registra, então, discordância com a proposta de realização de nova análise e adequação dos EVTs, pois isso já estaria contemplado nos procedimentos descritos, com base nas projeções de demanda e outros critérios relevantes. Esse refazimento seria contraproducente e ineficiente e retardaria a realização dos investimentos.

  8. A despeito das manifestações acostadas, a SAC/PR não conseguiu explicar porque, no caso concreto, os estudos de demanda foram revistos somente após os questionamentos da equipe de auditoria e depois de recebidos os EVTs. Os estudos de demanda são o principal input para as empresas projetistas elaborarem os cenários de investimentos, considerando a infraestrutura aeroportuária existente. A aplicação da revisão qualitativa, portanto, tornaria o processo mais eficiente caso feita antes do envio das projeções de demanda para as projetistas. Isso confirma o entendimento da equipe de que as revisões qualitativas das projeções de demanda não estão sendo feitas de maneira tempestiva.

  9. Além disso, conforme mencionado no Relatório, alguns aeroportos sofreram revisão de demanda apenas após a aprovação pela SAC/PR do respectivo cenário para elaboração dos Estudos Preliminares. Tais ocorrências não condizem com a alegada sistemática de revisão, análise e discussão, em diversos fóruns internos e externos, conforme apresentada nos comentários feitos sobre o relatório preliminar de auditoria.

  10. Cerca de 20% do total de aeroportos tiveram suas projeções de demanda revistas por provocação da equipe auditoria, totalizando 49 estudos alterados de 270. Como os questionamentos da equipe junto à Secretaria se restringiram aos casos mais extremos, é razoável supor que outras inconsistências possam estar presentes nas projeções de demanda realizadas para os demais municípios.

  11. É preciso ressaltar que os procedimentos descritos para análise e discussão dos estudos, com a participação de diversos setores da SAC/PR e do governo federal, não tinham sido anteriormente apresentados à equipe de auditoria. Mesmo agora, não foram juntados registros que comprovem a aplicação da rotina descrita e os resultados alcançados.

  12. Admite-se que, em tese, essas medidas possam suprir as deficiências identificadas nos estudos de demanda e minimizar os riscos de desperdício de recursos, uma vez que são avaliados aspectos de projeção de demanda e infraestrutura sugerida, podendo resultar em ajustes, ou até na proposição de novo cenário. Há convergência com o encaminhamento proposto pela equipe de auditoria, pelo qual se determinou à SAC/PR a realização de análise qualitativa dos resultados obtidos para as projeções de demanda, bem como da adequação dos Estudos de Viabilidade Técnica (EVTs) e estudos subsequentes com base nas projeções revisadas.

  13. Outrossim, como não foram apresentados documentos que demonstrem as afirmações da SAC/PR, conclui-se adequado manter as propostas de determinação formuladas a fim de viabilizar o futuro monitoramento dos resultados deste trabalho de fiscalização.

Priorização estabelecida pela SAC/PR para a execução dos investimentos (seção 5.1)

  1. A SAC/PR informou que desenvolveu critérios de priorização para a execução dos projetos conjuntamente com a Casa Civil, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Secretaria de Acompanhamento do PAC) e Ministério da Fazenda (Secretaria do Tesouro Nacional), com vistas a identificar os aeroportos que atenderão mais prontamente à população. Acrescentou que se procurou “definir uma lista de aeroportos prioritários” (peça 54, p. 55) e que foram priorizados aeroportos que já possuem voo regular ou que tenham interesse declarado das empresas aéreas, com base em informação das próprias empresas em abril de 2014 (peça 54, p. 54).

  2. Quanto às propostas de encaminhamento, a Secretaria manifestou concordância com a determinação sugerida de que sejam desenvolvidos os critérios de priorização com base em metodologia consistente e tecnicamente fundamentada, acrescentando que trabalha com o objetivo de “otimizar a utilização de recursos e maximizar os benefícios aos cidadãos (peça 55, p. 13); bem como com a recomendação de que, na definição dos critérios, fossem observados os riscos relacionados à capacidade das empresas aéreas, acessibilidade, recursos para operação dos aeroportos, nível de saturação e adequação da infraestrutura, maturidade dos aeroportos e eventuais políticas de incentivo (peça 55, p. 14-15), ressaltando que os pontos mencionados são constantemente considerados.

  3. No curso da auditoria, questionada pela equipe sobre os critérios de priorização dos investimentos, a Secretaria informou que tinha estabelecido priorização apenas para para a análise dos estudos, privilegiando os aeroportos com voo regular e com declarado interesse das empresas aéreas (peça 27, p. 5-6). Não haviam sido estabelecidos critérios para a execução dos investimentos, tampouco foi fornecida à equipe qualquer lista com os aeroportos prioritários.

  4. Não obstante a Secretaria informe que já está adotando as medidas necessárias, as alegações apresentadas ao longo da auditoria e nos Comentários não evidenciam que tenham sido definidos, de fato, critérios de priorização para a execução dos investimentos. Desse modo, e considerando que não existem discordâncias por parte da SAC/PR com relação ao encaminhamento, a determinação e a recomendação propostas foram mantidas.

Tratamento dos fatores intervenientes no Plano (Seções 6.1 e 6.2)

  1. Com relação aos mecanismos de reporte, responsabilização e gestão (seção 6.1), a SAC/PR manifestou sua concordância com as propostas formuladas pela equipe. Esclareceu que, após tomar conhecimento da versão preliminar deste Relatório, indicou os representantes da Secretaria e solicitou ao BB que indicasse os seus para o Comitê de Monitoramento, por meio do Ofício 294/SE/SAC-PR, de 12/9/2014. Informou, ainda, que o Manual Operacional encontra-se em fase final de revisão e que o cronograma para implementação do Plano será apresentado para acompanhamento do Comitê.

  2. A SAC/PR não explicou, no entanto, porque os citados mecanismos contratuais não foram implementados até o momento, apesar de ter decorrido mais de um ano desde a celebração do Contrato 11/2013.

  3. No que diz respeito aos fatores intervenientes, a SAC/PR não manifestou discordância quanto à proposta da equipe de auditoria, e registrou que adotou medidas que vão ao encontrou do que foi sugerido. Esclareceu que o monitoramento do programa acontece no âmbito de três comitês – Comitê de Gestão (áreas internas da SAC/PR, coordenado pela Secretaria Executiva e pelo Departamento de Gestão do PROFAA); Comitê de Articulação (formado pelo Comitê de Gestão, representantes do Banco do Brasil, da Anac e do Comaer) e Comitê de Monitoramento (formado por áreas internas da SAC/PR e representantes do Banco do Brasil). A coordenação e monitoramento das atividades que envolvem outros atores do setor são pautadas em estrutura analítica de projeto (EAP), com prazos e responsáveis definidos.

  4. Além disso, registrou as providências específicas que estão sendo tomadas em relação à contratação do PBZPA e à desapropriação das áreas necessárias aos investimentos no entorno dos sítios aeroportuários.

  5. Não obstante as medidas mencionadas pela Secretaria serem convergentes com a proposta do Relatório, não foram apresentados quaisquer documentos que comprovassem a instituição e o funcionamento dos mencionados comitês responsáveis pelo monitoramento do Plano, como atos de nomeação e atas de reunião. Especificamente em relação ao Comitê de Monitoramento, as informações prestadas confirmam que o mesmo não foi efetivamente instituído até o momento.

  6. Ademais, não foram informadas as medidas que estariam sendo adotadas para viabilizar à apresentação do Pdir à Anac, condição necessária para a obtenção da autorização prévia para realização de investimentos em aeroportos que já contam com voo regular. Assim, a despeito das iniciativas adotadas pela SAC/PR, fica mantida a proposta original de encaminhamento, a fim de garantir que todos os aspectos abordados na análise recebam o devido tratamento.

  1. Conclusão

  1. O Plano de Aviação Regional, uma das medidas que integram o PIL Aeroportos, chama a atenção pelo montante de recursos previstos, da ordem de R$ 7,3 bilhões, mas também pela previsão de realizar investimentos em 270 aeroportos em curto prazo, conforme sinalizado no lançamento do Programa. Atualmente, menos de 100 desses aeroportos recebem voos regulares. Entendeu-se, por isso, necessário, avaliar como se desenvolveu o processo de seleção dos aeroportos, de forma a verificar se os critérios utilizados estão alinhados com os objetivos do programa e se não existe risco significativo de desperdício de recursos públicos.

  2. Complementarmente, examinaram-se as projeções de demanda de passageiros, que são o principal balizador para dimensionar os investimentos a serem realizados em cada localidade, bem como se a ordem de execução dos investimentos foi definida de forma a maximizar a efetividade do programa e minimizar o risco de desperdício.

  3. Considerando o ineditismo da participação do Banco do Brasil nesse tipo de empreendimento, buscou-se entender se a capacidade de gestão e operação do Banco foi previamente avaliada pela SAC/PR, bem como se a gestão do programa está tratando adequadamente os principais fatores intervenientes que podem afetar sua execução.

  4. Os principais critérios considerados foram os princípios da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade, os quais devem nortear o desempenho dos programas governamentais, os objetivos declarados do Plano de Aviação Regional, a legislação que regulamenta o setor aeroportuário e o Contrato 11/2013, celebrado entre a SAC/PR e o BB. Para análise do processo de seleção, foram de especial valia normativos, estudos e recomendações realizados pela União Europeia e países com programas de aviação regional, como Canadá, Índia e China, além de estudos acadêmicos. Utilizou-se também, no exame da gestão do programa, as boas práticas recomendadas pelo PMBOK.

  5. No tocante à participação do BB na gestão e operação dos recursos do Fnac, constatou-se que a opção foi oportuna para o desempenho do Plano, uma vez que o Banco conta com profissionais das áreas de engenharia e arquitetura, observa as boas práticas de gerenciamento de projetos e vem investindo na capacitação de sua equipe. Além disso, o processo de contratação foi diligente, precedido por uma adequada avaliação por parte da SAC/PR em relação à capacidade operacional do banco, bem como à legitimidade para atuar como mandatário da União.

  6. Quanto aos aeroportos incluídos no Plano de Aviação Regional, verificou-se que o processo de seleção apresenta inconsistências significativas, pois os critérios utilizados foram aplicados de forma incoerente e, entre outras limitações, não se avaliou a área de influência de cada aeroporto. Em função disso, foram incluídos 132 pares de aeroportos, envolvendo 150 localidades, muito próximos entre si (a menos de 100 km de distância um do outro), sem qualquer justificativa para essas escolhas. Isso indica que pode estar havendo sobreposição das áreas de influência e, consequentemente, superdimensionamento do quantitativo de aeroportos contemplados, impondo riscos de desperdício de recursos tanto pelos investimentos realizados, quanto pelas despesas de manutenção e operação de unidades eventualmente ociosas.

  7. Tendo em vista as dimensões do Plano e o montante de recursos envolvidos, é necessário que a SAC/PR reavalie os aeroportos selecionados com base em metodologia consistente e tecnicamente fundamentada, bem como justifique, de forma circunstanciada, a inclusão de aeroportos a menos de 100 km de distância de outro.

  8. Foi identificado também que as projeções de demanda inicialmente desenvolvidas para balizar o dimensionamento dos investimentos propostos nos EVTs apresentaram diversas inconsistências, em geral envolvendo superestimativa da demanda. Algumas dessas inconsistências são resultado de limitações inerentes à confiabilidade dos dados disponíveis e à modelagem quantitativa utilizada pela Secretaria, que não considerou, num primeiro momento, topologia de rede, área de influência dos aeroportos, proximidade com aeroportos maiores (inclusive sistémicos) e grau de acessibilidade do município. Por essa razão, as projeções de demanda deveriam ter sido objeto de criteriosa validação por meio de análise qualitativa, de forma a evitar os resultados discrepantes observados pela equipe de auditoria.

  9. Tendo em vista a importância dessas projeções, é necessário que a Secretaria efetue a revisão dos cálculos de demanda de forma sistêmica, a fim de dar a devida confiabilidade aos resultados. Adicionalmente, para evitar que ocorram problemas de super ou subdimensionamento dos investimentos, os Estudos de Viabilidade Técnica e estudos subsequentes deverão ser reavaliados, conforme as projeções revisadas. Embora a SAC/PR tenha informado, após a elaboração da versão preliminar deste relatório, que tais medidas estão em andamento, entendeu-se pertinente manter proposta de determinação nesse sentido, a qual alinha-se às ações que a priori estão sendo adotadas pela entidade e que necessitam ser monitoradas pelo TCU.

  10. Foi constatado que não foram definidos critérios consistentes e sistematizados de priorização dos investimentos com vistas a maximizar os resultados do programa e minimizar os riscos de desperdício de recursos. Diante de um programa tão amplo e complexo, a definição de prioridades é instrumento fundamental para subsidiar as decisões estratégicas, de modo a racionalizar a aplicação dos recursos e garantir o sucesso do plano.

  11. A SAC/PR afirma que possui como diretriz geral privilegiar a análise de aeroportos em localidades com voo regular e com declarado interesse das empresas. Além dessa diretriz não estar formalizada nem fundamentada em estudos técnicos, ela não considera outras variáveis importantes para uma visão sistêmica do plano.

  12. Por isso, a SAC/PR deverá desenvolver e formalizar os critérios de priorização dos investimentos, com base em metodologia consistente e tecnicamente fundamentada, considerando, entre outros, os riscos associados ao interesse e capacidade de oferta de serviços regulares por parte das empresas aéreas, à necessidade de garantir acessibilidade por meio do transporte aéreo, ao nível de saturação e adequação da infraestrutura existente.

  13. Diante dos riscos associados às inconsistências do processo de seleção, aos problemas das projeções de demanda e à falta de sistematização dos critérios de priorização, e da possibilidade de breve lançamento de editais para a contratação das obras contempladas no Plano, entende-se necessário dar ciência à SAC/PR de que a realização de investimentos em aeroportos sem a devida motivação e justificativa técnica fere os princípios constitucionais da economicidade, da eficiência e da motivação.

  14. Com relação à gestão do programa, verificou-se que não estão disponibilizados mecanismos adequados de acompanhamento e gestão do contrato celebrado entre a SAC/PR e o BB, devido à não implementação de instrumentos relevantes previstos no ajuste, quais sejam, o Comitê de Monitoramento e do Manual Operacional, bem como à inexistência de um cronograma de execução do Plano de Aviação Regional, que permita o seu adequado monitoramento.

  15. Com vistas a aprimorar a gestão do programa, caberá à SAC/PR designar os membros do Comitê de Monitoramento e propiciar a sua efetiva atuação, bem como apresentar o Manual Operacional e o cronograma previsto para a implementação do Plano de Aviação Regional.

  16. Por fim, foi observado que a SAC/PR não está dando tratamento adequado a alguns fatores externos que podem interferir na execução do programa, relacionados à indisponibilidade do Plano Diretor Aeroportuário (Pdir) para alguns dos aeroportos que operam voo regular, intempestividade na contratação do Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromo (PBZPA) e à falta de planejamento das questões afetas às desapropriações, necessárias nos casos de ampliação ou de novos sítios.

  17. A falta de gestão e estratégia para lidar com essas situações podem levar ao atraso ou até impedir a realização dos investimentos nos aeroportos do Plano. A despeito de se considerar que a efetiva atuação do Comitê de Monitoramento deverá contribuir para o aperfeiçoamento da gestão de riscos a cargo da SAC/PR, propõe-se, ainda, recomendar à Secretaria que avalie de forma estruturada as principais possibilidades de tratamento das questões relacionadas ao Pdir, PBZPA e desapropriação, considerando os riscos envolvidos, custo e complexidade das soluções e eventuais alternativas. As medidas previstas deverão constar de plano de ação, com indicação dos prazos e responsáveis, a ser apresentado ao TCU em sessenta dias.

  18. As propostas formuladas no presente Relatório visam promover o melhor desempenho do Plano de Aviação Regional. As determinações relativas à reavaliação dos aeroportos contemplados, à revisão das projeções de demanda e à priorização dos investimentos são fundamentais para garantir maior efetividade no alcance dos objetivos do Plano e para minimizar os riscos de desperdício de recursos, tanto com a realização dos investimentos como com a futura operação e manutenção dos aeroportos.

  19. As sugestões de encaminhamento referentes ao Comitê de Monitoramento, Manual Operacional e cronograma têm por objetivo melhorar a gestão e a governança do plano. E as propostas relacionadas ao Pdir, PBZPA e desapropriação visam promover melhor gerenciamento de fatores intervenientes que podem afetar significativamente a execução do plano, minimizando riscos de continuidade e atrasos.

  20. As licitações para a realização das obras e aquisição dos equipamentos e mobiliário dos aeroportos ainda não foram iniciadas, mas devem começar nos próximos meses, possivelmente ainda em 2014. Por isso, as propostas ora formuladas, especialmente as relativas à reavaliação dos aeroportos contemplados no Plano e à revisão dos estudos de demanda, são tempestivas no sentido de evitar que eventuais prejuízos apontados no Relatório se consumem.

  21. Além disso, muitas das propostas – especialmente aquelas relacionadas à seleção dos aeroportos, priorização dos investimentos e desapropriação – também contribuem para dar maior transparência na execução do Plano, deixando claro para a sociedade como são tomadas as decisões de investimento em infraestrutura aeroportuária e inibindo práticas arbitrárias na escolha e priorização de determinadas localidades em detrimento de outras.

  1. Proposta de Encaminhamento

  1. Considerando o exposto em relação ao Plano de Aviação Regional, submete-se este relatório à consideração superior, para posterior encaminhamento ao gabinete da Relatora, Ministra Ana Arraes, com as propostas que seguem:

  1. com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/TCU, e em observância aos princípios da motivação, economicidade e eficiência, determinar à SAC/PR que, no prazo de 90 dias:

          1. reavalie as localidades contempladas no Plano de Aviação Regional, com base em metodologia consistente e tecnicamente fundamentada, considerando, entre outros aspectos a área de influência de cada aeroporto e a sua vocação (parágrafo Error: Reference source not found):

I.2 justifique tecnicamente, de forma circunstanciada, quando houver aeroportos selecionados a menos de 100 km de outro aeroporto (parágrafo Error: Reference source not found);

I.3 proceda a uma revisão qualitativa dos resultados obtidos para as projeções de demanda, de modo a validá-los ou adequá-los às particularidades de cada aeroporto (parágrafo 226), adequando, caso necessário, os estudos de viabilidade ou outros estudos subsequentes;

I.4 desenvolva os critérios de priorização de investimentos nos aeródromos, com base em metodologia consistente e tecnicamente fundamentada (parágrafo 259);


  1. com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/TCU, determinar à SAC/PR que, no prazo de 60 dias:

II.1 designe os membros do Comitê de Monitoramento e dê início à sua atuação, conforme previsto na Portaria SAC 123, de 18/3/2013 (parágrafo 291);

II.2 apresente o Manual Operacional, em cumprimento à Cláusula Vigésima Oitava do Contrato 11/2013, de 20/7/2013 (parágrafo 290);



II.3 apresente o cronograma previsto para implementar o Plano de Aviação Regional, em consonância com o disposto nos incisos I e II do art. 4º da Portaria-SAC 123, de 18/3/2013 (parágrafo 292);

  1. com fundamento no art. 250, inciso III, do RI/TCU, recomendar à SAC/PR que:

III.1 em relação ao desenvolvimento dos critérios de priorização de investimentos nos aeródromos, constante da determinação do item I.4 acima, considere os riscos associados (parágrafo 260):

              1. ao interesse e à capacidade de oferta de serviços por parte das empresas de transporte aéreo;

              2. à necessidade de transporte aéreo para acessibilidade a localidades isoladas ou de difícil acesso;

              3. à necessidade de recursos financeiros e humanos para operação dos aeroportos;

              4. à capacidade e ao interesse dos estados e municípios de manter e operar os aeroportos do Programa;

              5. ao nível de saturação e de adequação da infraestrutura aeroportuária em relação à demanda existente;

              6. ao nível de maturidade dos aeroportos, com vistas a identificar os maiores potenciais de crescimento da demanda a curto, médio e longo prazo;

              7. às políticas de incentivo eventualmente existentes, especialmente as de subsídio e/ou subvenção, em todas as esferas de Governo;

III.2 apresente medidas para mitigar ou monitorar os impactos de fatores intervenientes no Plano, contemplando (parágrafo 333):

              1. a falta de apresentação à Anac dos Planos Diretores de parte dos aeródromos do Programa que já operam voos regulares;

              2. o momento definido para a contratação dos PBZPAs pelo Banco do Brasil frente ao planejamento das licitações das obras;

              3. a necessidade de obter a anuência dos estados e municípios quanto à responsabilidade destes pelas desapropriações, bem como de avaliar eventuais alternativas no caso de impossibilidade;

  1. com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/TCU, determinar à SAC/PR que encaminhe a este Tribunal, no prazo de 60 dias, plano de ação, com indicação dos prazos previstos e dos responsáveis pela implementação das medidas recomendadas no item III.2 (parágrafo 333);

  2. dar ciência à SAC/PR de que a realização de investimento em aeroportos sem a devida motivação e justificativa técnica fere os princípios constitucionais da eficiência, da economicidade e da motivação (parágrafos Error: Reference source not found, Error: Reference source not found e 261)

  3. dar ciência do acórdão que vier a ser proferido, bem como do relatório e do voto que o fundamentarem, à Secretaria de Aviação Civil (SAC/PR) e ao Banco do Brasil S.A.;

  4. autorizar o monitoramento da implementação das deliberações do acórdão que vier a ser proferido;

  5. apensar o TC 002.656/2014-0 aos presentes autos; e

  6. arquivar os presentes autos.

É o relatório.



VOTO
Registro, inicialmente, que atuo neste processo em substituição à ministra Ana Arraes, nos termos da Portaria TCU 316, de 17 de novembro de 2014.

2. Trata-se de auditoria de natureza operacional realizada na Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR) e no Banco do Brasil S.A. (BB) com o objetivo de avaliar o planejamento e a execução do Programa de Investimentos em Logística – PIL: Aeroportos Regionais.

3. O PIL está dividido em três eixos: investimento em infraestrutura, melhoria na gestão dos aeroportos e incentivos aos serviços aéreos. Seu objetivo é aumentar o acesso da população ao modal aéreo.

4. Para o primeiro eixo, também denominado Plano de Aviação Regional (PAR), estão previstos investimentos da ordem de R$ 7,3 bilhões em 270 aeródromos, com recursos do Fundo Nacional de Aviação Civil (Fnac). Para a seleção dos municípios a serem atendidos, foram previstos critérios que buscaram promover a integração do território nacional, o desenvolvimento de polos regionais, o fortalecimento de centros de turismo e a garantia de acesso às comunidades da Amazônia Legal.

5. A realização do PAR está a cargo da SAC/PR, que contratou o BB como entidade executora. Assim, ficou a cargo do BB contratar, por licitação, empresas especializadas para elaboração de estudos preliminares e projetos e, posteriormente, para a própria execução das obras.

6. O escopo da auditoria ora em exame, tendo em vista o estágio atual do PIL – Aeroportos Regionais, foi avaliar a adequação do processo de escolha das localidades a serem contempladas e os critérios de priorização dos investimentos, além da gestão e da operação por parte do Banco do Brasil.

7. Passo a comentar os aspectos que considerei mais relevantes no relatório produzido pela equipe da Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes (SefidTransporte) e da Secretaria de Fiscalização de Obras de Energia e Aeroportos (SecobEnergia), os quais refletem a aprofundada investigação realizada pelos técnicos do TCU.

8. Inicialmente, a equipe de fiscalização discorreu sobre o quadro atual da aviação regional no Brasil e os fatores que levaram à implementação do PAR.

9. A maioria dos aeródromos públicos é operada pelos estados e municípios, em geral não adequadamente aparelhados para gerir a infraestrutura aeroportuária de sua responsabilidade. Esse é um fator que, aliado à falta de uma política pública específica e de investimentos, fez com que o número de cidades brasileiras servidas por transporte aéreo regular caísse de 300, na década de 1960, a cerca de 120, em 2013.

10. Desde 1992, os investimentos para melhoramento, reaparelhamento, reforma e expansão de aeroportos e aeródromos de interesse estadual ou regional eram feitos por meio do Programa Federal de Auxílio a Aeroportos (Profaa). Entretanto, os convênios firmados em seu âmbito padeciam de baixíssimo nível de execução, em razão de falhas como deficiência dos projetos básicos apresentados e atraso nas licitações e na apresentação de documentos.

11. O PIL Aeroportos Regionais visa reverter esse quadro e ampliar o acesso da população a serviços aéreos, de modo que 96% dos brasileiros estejam a menos de 100 km de distância de um aeroporto em condições de receber voos regulares. Hoje, 79% da população está enquadrada nesse critério.

12. Para viabilizar o programa, serão utilizados recursos do Fnac, criado em 2011 com o objetivo de desenvolver e fomentar o setor aéreo. O fundo é alimentado pelas receitas do Adicional de Tarifa Aeroportuária e pelos recursos obtidos com as outorgas de concessões. Em 2013, especialmente devido à concessão dos aeroportos de Viracopos, Guarulhos e Brasília, essa arrecadação alcançou o expressivo montante de R$ 2,7 bilhões.

13. A vertente executiva do PAR ficou a cargo do BB. Para tanto, o banco: (i) se estruturou, com a criação de gerência específica para tratar dos contratos de gestão financeira e da contratação de obras em nome da União; (ii) realizou uma série de atividades de capacitação de pessoal; e (iii) definiu, conjuntamente com a SAC/PR, da modelagem de execução do ajuste.

14. Ao longo do segundo semestre de 2013, o BB deu início à contratação das atividades preliminares às obras, que abrangeram os seguintes serviços:

i) suporte ao gerenciamento do programa e elaboração do caderno geral de encargos;

ii) elaboração de estudos de viabilidade técnica (EVT), anteprojetos e projetos executivos;

iii) levantamento topográfico por aerofotogrametria;

iv) suporte à obtenção de licenciamentos ambientais; e

v) prospecção de sítios em localidades sem aeródromo público.

15. Merece registro que foi previsto o desenvolvimento de quatro tipologias de projetos executivos para terminais de passageiros (TPS) e centrais de utilidades (CUT), de modo a atender os diferentes portes de aeroportos. Esses projetos-padrão contemplam, ainda, variações regionais para a especificação dos materiais de construção.

16. Boa prática apontada pela equipe de auditoria foi a instituição de um Comitê de Monitoramento da SAC/PR e de um Manual Operacional, com o objetivo de mitigar os riscos inerentes à inexperiência do BB na gestão de obras aeroportuárias e os inerentes ao próprio programa, por envolver vultosos recursos em empreendimentos espalhados por todo o território nacional.

17. O Comitê de Monitoramento irá acompanhar a aplicação dos recursos do Fnac no âmbito do contrato com o BB, de modo a identificar eventuais falhas e coordenar a adoção de medidas corretivas. O Manual Operacional, por sua vez, é documento integrante do referido contrato e estabelece o conjunto de regras, critérios, diretrizes, fluxos operacionais e modelos de documentos, relatórios gerenciais e prestação de contas.

18. Ressalte-se, no entanto, que tanto o comitê quanto o manual não haviam ainda sido implantados quando da conclusão dos trabalhos de auditoria, mesmo passado mais de um ano da celebração do ajuste entre a SAC/PR e o BB.

19. Outras boas práticas foram constatadas pelos técnicos deste Tribunal, tais como a implantação de relatórios do escritório de projetos (Project Management Office – PMO), emitidos e encaminhados semanalmente à SAC/PR com a listagem e estágio de execução das atividades ativas e a iniciar em 60 dias (Relatório Visão Geral), e de relatórios de reporte ao comitê do BB responsável por acompanhar os investimentos realizados, decidir sobre alternativas de solução para riscos e problemas e manifestar-se quanto a solicitações de alterações no projeto. Esses documentos constituem medidas efetivas para gestão dos riscos do programa.

20. No que tange à seleção das cidades contempladas pelo PAR, o relatório de auditoria concluiu pela falta de fundamentação adequada.

21. Dos cerca de 270 aeródromos públicos selecionados, aproximadamente 90 contam com operação de transporte aéreo regular. O plano pretende acrescentar ao cenário atual, portanto, 180 aeroportos regionais com condições de receber voos regulares.

22. Porém, não foram apresentados critérios de seleção devidamente fundamentados que amparassem o rol de cidades atendidas pelo programa.

23. Após realizar alguns estudos baseados em bibliografia internacional, a equipe de fiscalização apontou diversas incoerências, tais como pares de localidades contempladas próximas, várias a menos de 60 km entre si.

24. Além da distribuição espacial, outros critérios teriam sido usados, de modo a atender a polos turísticos e cidades sem acesso terrestre, comuns na Amazônia. Entretanto, não há documentos que permitam o rastreamento da aplicação desses critérios e que fundamentem o rol de cidades contempladas, o que configura inobservância dos princípios da transparência e da motivação dos atos administrativos.

25. A SAC/PR, questionada pelos auditores do Tribunal, afirmou que a lista dos 270 aeroportos constitui apenas uma seleção preliminar e que não necessariamente seriam realizados investimentos em todos eles. A definição dos aeroportos beneficiados dependeria do término dos EVTs, cujas conclusões propiciariam condições de fixar as localidades contempladas.

26. Não foi apresentado, contudo, documento nem que corroborasse essa afirmação, nem que estabelecesse os critérios a serem observados quando da análise dos EVTs, tanto para seleção das cidades quanto para priorização de investimentos. A situação é ainda mais preocupante, no entender da equipe de auditoria, dado o fato de que consulta à Associação Brasileira das Empresas Aéreas e à Azul – maior empresa de voos regionais do país – gerou informação de que menos da metade das localidades previstas no plano seriam de interesse das companhias aéreas.

27. Também nas estimativas de demanda foram apontadas inconsistências, eis que detectadas grandes distorções sem que se vislumbrassem justificativas para tanto. Quanto a esse ponto, a SAC/PR informou que estão em andamento análises qualitativas sistemáticas e criteriosas sobre as projeções de demanda realizadas.

28. Como consequência dessas constatações, há evidente risco de desperdício de recursos, não só em decorrência da implantação da infraestrutura, mas também com referência a despesas operacionais. A título de exemplo, a equipe de auditoria estimou em R$ 1,2 milhão o custo anual por aeroporto tão somente para manter uma Seção de Combate a Incêndio (SCI), que é requisito para a realização de operações regulares.

29. Outros fatores que merecem especial atenção da SAC/PR, pois podem provocar atrasos ou mesmo inviabilizar algumas obras, foram apontados no relatório precedente.

30. O primeiro deles diz respeito à inexistência de Planos Diretores Aeroportuários, exigidos pela Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) para autorização prévia de qualquer investimento em aeroportos com voo regular, em quase 60 daqueles já em operação.

31. A necessidade de elaboração do Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromo (PBZPA) para cada aeroporto constitui o segundo fator. De acordo com normativos do Comando da Aeronáutica, todos os aeródromos públicos e privados devem possuir o plano aprovado pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo.

32. O PBZPA disciplina a ocupação do solo nas adjacências do sítio aeroportuário, de modo a garantir a segurança e a regularidade das operações aéreas. Qualquer obra em aeródromo que possa causar impacto em sua zona de proteção necessita ter esse plano previamente aprovado.

33. Apesar de os técnicos do TCU não terem identificado a inclusão do PBZPA como objeto das licitações realizadas pelo BB, o edital para elaboração desses planos foi publicado próximo ao encerramento dos trabalhos de fiscalização.

34. O terceiro fator corresponde às desapropriações necessárias junto aos sítios aeroportuários. Segundo a SAC/PR, trata-se de processo que ficará a cargo dos estados e municípios contemplados. Ainda não há, porém, posicionamento desses entes quanto ao encargo a eles atribuído, nem a correspondente estimativa de custos.

35. As diversas impropriedades detectadas foram objeto de discussões com a SAC/PR, que noticiou a adoção imediata de providências para elidir boa parte delas.

36. Diante desse cenário, a equipe de auditoria propôs, em resumo, que fosse determinada a reavaliação das localidades contempladas no PAR, a revisão das projeções de demanda, o desenvolvimento de critérios de priorização de investimentos, a implantação do Comitê de Monitoramento, do Manual Operacional e do cronograma do PAR e a apresentação de justificativas para a seleção de aeroportos a menos de 100 km de outro. Ademais, propôs que fosse recomendado o desenvolvimento de critérios de priorização de investimentos nos aeródromos, observados os diversos riscos associados, e a apresentação de medidas a serem adotadas para mitigar os impactos no PAR da inexistência de Planos Diretores Aeroportuários, de Planos Básicos de Zona de Proteção de Aeródromos e de um programa de desapropriações.

37. Concordo, na essência, com a análise e as conclusões consignadas no relatório precedente.

38. Ao mesmo tempo em que foram constatadas boas práticas na concepção e gestão do programa em exame, algumas falhas que podem colocar em risco a consecução de seus objetivos também foram observadas e reclamam medidas corretivas.

39. A falta de fundamentação amparada em critérios objetivos devidamente documentados para a escolha das 270 localidades contempladas com aeroportos é a primeira das falhas que se sobressai.

40. Os princípios da transparência e da motivação dos atos administrativos exigem que a seleção dos municípios beneficiados seja objetivamente justificada, especialmente num programa que prevê investimentos vultosos, previstos inicialmente em R$ 7,3 bilhões, mas que poderão alcançar o dobro, conforme sinalizam os primeiros estudos mencionados no relatório de auditoria.

41. A equipe de fiscalização, com base em bibliografia internacional, elegeu como critério a ser prioritariamente observado a inexistência de outro aeroporto num raio de 100 km daquele a ser beneficiado.

42. Em que pese ser esse um critério a ser considerado, deve ser aplicado em conjunto com diversos outros, conforme asseverado nos comentários ao relatório da SAC/PR e reconhecido pela própria equipe.

43. Considero, por isso, não ser adequado impor ao órgão gestor que apresente justificativas com base em um ou outro critério, mas tão somente determinar que fundamente, de forma objetiva, rastreável e amparada em estudos técnicos consistentes, a seleção realizada que redundou no rol das 270 localidades beneficiadas pelo programa.

44. Evidentemente, caso o gestor não logre justificar a seleção efetuada, poderá este Tribunal determinar oportunamente a revisão do aludido rol, caso essa medida não seja adotada por iniciativa da própria SAC/PR.

45. A outra falha relacionada à seleção dos aeroportos diz respeito às estimativas de demanda realizada. Nesse caso, associo-me à proposta da equipe de determinar a revisão dos estudos realizados, o que penso deve ser realizado antes que se dê por concluído o EVT correspondente a cada aeroporto.

46. Da mesma forma, quanto à constatada inexistência de critérios de priorização de investimentos nos aeródromos, concordo com a proposta de se determinar sejam eles estabelecidos. Considero desnecessário, contudo, recomendar que a SAC/PR considere, na priorização, os riscos associados aos diversos aspectos apontados no relatório precedente. O simples envio de sua cópia àquela Secretaria é suficiente para lhe dar ciência dos fatores que, aos olhos desta Casa, merecem atenção.

47. No que tange às impropriedades concernentes aos instrumentos de gestão do programa, também me alio à sugestão consignada no relatório de auditoria. Deve-se estabelecer prazo para que a SAC/PR constitua o Comitê de Monitoramento e elabore e divulgue o Manual Operacional e o cronograma de implantação do PAR.

48. O último conjunto de impropriedades apontadas no relatório refere-se à inexistência de Planos Diretores Aeroportuários e Planos Básicos de Zona de Proteção de Aeródromos, bem como à operacionalização das desapropriações necessárias junto aos sítios aeroportuários. Nesse ponto, creio que deve ser determinada à SAC/PR a apresentação de medidas para mitigar os riscos associados a essas impropriedades, e não apenas recomendada, conforme proposto pela equipe técnica.

49. A equipe propôs ainda que se dê ciência à SAC/PR de que a realização de investimentos sem a devida motivação e justificativa técnica fere os princípios constitucionais da eficiência, da economicidade e da motivação. Considero tratar-se de medida desnecessária, eis que é uma afirmação que não é dado a nenhum gestor público desconhecer.

50. A última proposta da peça técnica é que se autorize o apensamento do TC 002.656/2014-0 ao presente processo. Em que pese ser mais apropriado que essa proposta seja formulada nos autos daquele processo, pode ser aqui adotada, excepcionalmente, visto o referido processo cuidar tão somente da autorização para a realização dos trabalhos ora apreciados.

51. Por fim, registro meu reconhecimento pela profundidade do trabalho produzido pela equipe da SefidTransporte e da SecobEnergia, que certamente constitui valioso subsídio ao gestor para que aprimore a gestão do PIL – Aeroportos.


COMPLEMENTO DO VOTO
52. Estavam os autos em meu gabinete quando a SAC/PR ingressou com um memorial em que teceu considerações adicionais a respeito da condução do programa e, especialmente, quanto aos critérios aplicados para a seleção das localidades beneficiadas (peça 63).

53. No documento, aquela secretaria destacou as medidas adotadas para boa governança do programa.

54. Segundo ela, a atividade de gestão “tem como objetivo o cumprimento dos marcos críticos no prazo previsto, na qualidade adequada (ou seja, atendendo todas as normas técnicas e orientações legais aplicáveis) e conforme o custo planejado para o Programa”.

55. Já o processo de monitoramento foi concebido para “garantir que as atividades de gestão sejam bem sucedidas, apontando os possíveis atrasos e falhas, bem como os riscos e eventuais necessidades de mudanças e replanejamentos, e propondo, validando e implementando soluções efetivas mediante planos de ação suficientes, necessários, viáveis e amplamente divulgados”.

56. São dignas de elogios as ferramentas de gestão e monitoramento criadas pela SAC/PR, conforme já consignei neste voto. A própria equipe técnica destacou essas iniciativas como boas práticas que certamente contribuirão para a melhor condução do programa.

57. O memorial também descreveu a importância dos aeroportos regionais como indutores de crescimento econômico da região e, em seguida, discorreu sobre os critérios adotados para a seleção dos 270 aeródromos.

58. De plano, a SAC/PR ressaltou que as localidades contempladas na primeira fase do PIL correspondem àquelas em que há apenas intenção preliminar de se investir. Asseverou que a efetivação dos investimentos só se confirmará após conclusão dos estudos de viabilidade e da avaliação da relação de seu custo/benefício social.

59. Na sequência, tratou do critério da distância mínima radial de 100 km para as localidades contempladas. Esclareceu que esse critério não deve ser adotado de forma indiscriminada, eis que o tempo despendido para se deslocar entre duas cidades dentro desse raio pode ser bastante expressivo.

60. Ressaltou que o PIL prevê fundamentalmente o aproveitamento de infraestruturas aeroportuárias já existentes e que menos de 5% das localidades pré-selecionadas exigirão a construção de novos aeroportos.

61. Quanto à seleção propriamente dita, afirmou que foram adotados dois critérios básicos: o socioeconômico, que contemplou os polos nacionais e regionais e os centros indutores de turismo, e o espacial, que buscou ampliar a cobertura geográfica do modal aéreo e atender municípios localizados em áreas isoladas e de difícil acesso.

62. Acrescentou que os polos regionais foram estabelecidos a partir do Estudo das Regiões de Influência das Cidades (Regic), publicado pelo IBGE em 2007. Os indutores de turismo tiveram como base o Estudo de Competitividade dos 65 Destinos Indutores do Desenvolvimento Turístico Regional – Relatório Brasil 2009-2011, do Ministério do Turismo (MTur).

63. O memorial não deixou claro, por outro lado, a partir de qual base de dados e de quais condições foi feita a seleção das localidades escolhidas para ampliar a cobertura geográfica e atender municípios em áreas isoladas.

64. Registrou apenas que “a lista final de aeroportos regionais no âmbito do PIL foi definida, após análise qualitativa, por Grupo Interministerial, abrangendo representantes da Casa Civil, Secretaria de Aviação Civil, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério da Fazenda, Ministério do Turismo e Ministério da Defesa, a qual foi chancelada pelos Governadores Estaduais e pela Excelentíssima Senhora Presidente da República”.

65. Considero que os critérios adotados pela SAC/PR são razoáveis e visam ao atendimento ao interesse público. As localidades selecionadas poderão induzir o desenvolvimento socioeconômico ou turístico da região, ou então propiciar o rápido acesso a áreas isoladas, especialmente na Amazônia.

66. Evidentemente, como se trata de uma lista preliminar, os EVTs e os estudos complementares – entre eles o de demanda – poderão vir a excluir municípios que não tenham sua viabilidade comprovada. Ademais, conforme afirmado pela própria SAC/PR, no caso das cidades muito próximas, a análise dos EVTs indicará qual delas deverá ser contemplada, sendo a outra excluída. Essa medida mitiga o risco de desperdício de recursos apontado no relatório de auditoria.

67. Percebo, no entanto, que os critérios de seleção dos aeroportos não possuem lastro em documentos que permitam a aferição de sua aplicação, o que demonstraria a impessoalidade do processo e o atendimento ao princípio da transparência.

68. A aplicação de cada critério deve deixar explícito o rol inicial da base de dados utilizada (por exemplo, os 65 centros indutores de turismo indicados pelo MTur) e os filtros aplicados que levaram ao rol final (no exemplo, os 23 centros indutores de turismo selecionados, conforme tabela A.2 da peça 63). Deve ser demonstrada de tal forma que um terceiro, ao partir da mesma base de dados original e aplicar os mesmos critérios e filtros, encontre a mesma relação final. É isso que dá rastreabilidade ao procedimento, característica essencial da motivação do ato público.

69. Essas ponderações adicionais fortaleceram minha convicção de que não é adequado, como sugere a equipe de auditoria, impor ao órgão gestor que apresente justificativas com base em um ou outro critério, mas tão somente determinar que fundamente, de forma objetiva, rastreável e amparada em estudos técnicos consistentes, a seleção realizada que redundou no rol das 270 localidades beneficiadas pelo programa.

Ante o exposto, acolho na essência a proposta de encaminhamento da equipe de auditoria, com os ajustes que entendo pertinentes, e VOTO por que o Tribunal adote o acórdão que submeto à deliberação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 3 de dezembro de 2014.

MARCOS BEMQUERER COSTA

Relator

ACÓRDÃO Nº 3484/2014 – TCU – Plenário
1. Processo TC 003.678/2014-8.

2. Grupo I – Classe V – Relatório de Auditoria Operacional.

3. Interessado: Tribunal de Contas da União – TCU.

4. Unidade: Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República – SAC/PR e Banco do Brasil S.A.

5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidades Técnicas: Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes – SefidTransporte e Secretaria de Fiscalização de Obras de Energia e Aeroportos – SecobEnergia.

8. Advogado: não há.


9. Acórdão:

VISTA, relatada e discutida esta auditoria de natureza operacional realizada na Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e no Banco do Brasil S.A. com o objetivo de avaliar o planejamento e a execução do Programa de Investimentos em Logística – PIL: Aeroportos Regionais.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo relator e com fundamento no art. 250 do Regimento Interno, em:

9.1. determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República que, no prazo de 90 (noventa) dias:

9.1.1. fundamente, de forma objetiva, rastreável e amparada em estudos técnicos consistentes, a seleção realizada que redundou no rol das 270 localidades beneficiadas pelo PIL Aeroportos e faça constar os fatores que poderão levar à sua futura exclusão do programa;

9.1.2. proceda à revisão qualitativa dos resultados obtidos para as projeções de demanda;

9.1.3. apresente os critérios de priorização de investimentos nos aeródromos;

9.1.4. dê início às atividades do Comitê de Monitoramento previsto na Portaria SAC 123, de 18/3/2013;

9.1.5. divulgue e dê cumprimento às orientações do Manual Operacional de que trata a cláusula vigésima oitava do contrato 11/2013, de 20/7/2013;

9.1.6. apresente o cronograma previsto para implementar o Plano de Aviação Regional, conforme disposto na Portaria SAC 123, de 18/3/2013;

9.1.7. apresente medidas que serão adotadas para mitigar os riscos associados à inexistência de Planos Diretores Aeroportuários e Planos Básicos de Zona de Proteção de Aeródromos, bem como à operacionalização das desapropriações necessárias junto aos sítios aeroportuários;

9.2. determinar à Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes que monitore o cumprimento do item 9.1 deste acórdão, bem como as futuras alterações na relação de localidades beneficiadas;

9.3. dar ciência deste acórdão, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentaram, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, ao Banco do Brasil S.A. e à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal;

9.4. apensar o TC 002.656/2014-0 aos presentes autos; e

9.5. arquivar o processo.

10. Ata n° 48/2014 – Plenário.

11. Data da Sessão: 3/12/2014 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3484-48/14-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro e Bruno Dantas.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa (Relator).

13.3. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho.





(Assinado Eletronicamente)

WALTON ALENCAR RODRIGUES



(Assinado Eletronicamente)

MARCOS BEMQUERER COSTA



na Presidência

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN



Procurador-Geral


: Consultas -> Juris -> Docs -> judoc -> Acord -> 20141209
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 006. 993/2013-3
20141209 -> Tc 010. 651/2014-4 Natureza: Relatório de Levantamento. Entidades: Instituto Nacional do Seguro Social – inss. Responsável: Identidade preservada art. 55, caput
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 013. 521/2014-4
20141209 -> Tribunal de Contas da União tc-024. 871/2014-1 grupo II classe V plenário
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 005. 795/2014-1
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 018. 189/2014-8 grupo I – classe V – Plenário tc 018. 189/2014-8 Natureza
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 020. 089/2014-7 grupo I – classe V – Plenário tc 020. 089/2014-7 Natureza
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 033. 983/2011-9
20141209 -> Natureza: Pensão Civil
20141209 -> Natureza: Desestatização


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