Natureza: Relatório de Auditoria Operacional


Gráfico 3 – Arrecadação do Fnac em 2013



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Gráfico 3 – Arrecadação do Fnac em 2013

Fonte: SAC/PR



  1. No mesmo ano, foi empenhado o total de R$ 2,3 bilhões, tendo sido liquidados R$ 1,5 bilhões, em sua grande maioria (R$ 1,4 bihões) destinados para aporte de capital na Infraero.

  2. A previsão de receitas do Fnac para os próximos anos, ademais da atualização inflacionária e dos ganhos com o aumento do fluxo do transporte aéreo, deve ter aumento significativo com o início do pagamento das outorgas dos aeroportos do Galeão e de Confins. Em 2015, apenas essa fonte deve incrementar os recursos do Fundo em cerca de R$ 1 bilhão.

  3. Além disso, a necessidade de aporte de recursos do Fundo na Infraero para integralização de capital nas empresas concessionárias dos aeroportos – nas quais a estatal tem participação de 49% – deverá diminuir gradativamente, fazendo com que haja ainda mais disponibilidade de recursos para investimentos em infraestrutura aeroportuária e, especificamente, para as melhorias prentendidas na malha de aeroportos regionais.

Legislação envolvida

  1. A fim de estabelecer os condicionantes legais para a execução do Plano de Aviação Regional, foi editada a Medida Provisória 600, em 28/12/2012, convertida na Lei 12.832/2013, e regulamentada pelo Decreto 8.024/2013, prevendo que o Banco do Brasil pode atuar como gestor dos recursos do Fnac destinados à modernização, construção, ampliação ou reforma de aeródromos públicos.

  2. Para tanto, a SAC/PR celebrou com o BB o Contrato 11/2013, cujo objeto relaciona-se com a administração do Plano, incluindo a contratação, em nome da União, de obras, serviços e compras com a finalidade de executar os investimentos necessários a esses aeródromos (peça 17).

  3. O referido ajuste tem como parte integrante o Manual Operacional, ainda em fase de elaboração, que deverá estabelecer o conjunto de regras, critérios, diretrizes, fluxos operacionais, modelos de documentos e descritivos de relatórios gerenciais e de prestação de contas.

Estruturação do Banco do Brasil

  1. Após a celebração do Contrato 11/2013, a SAC/PR, em 26/6/2013, solicitou ao Banco do Brasil, na condição de contratante, a estruturação e organização das atividades preparatórias para a execução do objeto descrito no contrato de prestação de serviços firmado entre as duas instituições (peça 18). Nesse sentido, o Banco se estruturou, com a criação de gerência específica para tratar dos contratos de gestão financeira e contratação de obras em nome da União (Programa Serviços em Infraestrutura), realizou uma série de atividades de capacitação de pessoal, e definiu, conjuntamente com a SAC/PR, a modelagem de execução do ajuste.

  2. Resumidamente, a estrutura de pessoal alocada pelo Banco para o Programa é composta por dois núcleos, um estratégico, outro operacional. Ao primeiro cabe definir estratégias de atuação do Banco no Programa, com a elaboração de editais, acompanhamento do programa, interlocução com a SAC/PR e apoio jurídico. Ao núcleo operacional cabe a contratação dos diversos produtos conforme definido pelo núcleo estratégico. A Figura 3 ilustra a estrutura de pessoal designada pelo Banco para o Programa.

Figura 3 - Estrutura do Banco do Brasil alocada ao programa

Fonte: Banco do Brasil.



Aspectos gerais da modelagem de execução do Programa

  1. A relação das 270 localidades contempladas no Plano de Aviação Regional foi apresentada quando do anúncio do PIL: Aeroportos, em dezembro de 2012. Dessa relação, 29 aeroportos são administrados pela Infraero, 228 são operados por estados ou municípios e 13 são localidades atualmente sem aeródromo público.

  2. Em seguida ao anúncio do programa, foram elaboradas notas técnicas pela SAC/PR com os estudos de projeção de demanda para cada um dos aeroportos com vistas a estabelecer os parâmetros para dimensionamento dos investimentos. A partir da demanda anual de passageiros, foram obtidas as projeções de demanda na hora pico – que condiciona o tamanho do terminal de passageiros (TPS); as duas aeronaves críticas – que balizariam os cenários a serem desenvolvidos nos estudos de viabilidade técnica; e a previsão do mix de aeronaves que frequentam o aeródromo – com vistas a dimensionar o tamanho do pátio de aeronaves (peças 13 e 14).

  3. Após a assinatura do Contrato 11/2013, o Banco do Brasil publicou, ao longo do segundo semestre de 2013, os editais das contratações da primeira etapa da execução do Programa, que envolviam (peça 19):

    1. Empresa responsável pelo suporte no gerenciamento do programa e elaboração do caderno geral de encargos;

    2. Empresas projetistas (4 lotes, um para cada região definida no programa) para desenvolver;

      1. Os estudos de viabilidade técnica (EVT);

      2. Os estudos preliminares;

      3. Os anteprojetos;

      4. Os projetos executivos de fundação dos TPS; e

      5. A análise dos projetos executivos das futuras obras.

    1. Empresas de aerofotogrametria (4 lotes), para elaborar os levantamentos topográficos que servirão de subsídio para a elaboração dos anteprojetos e projetos executivos;

    2. Empresas de consultoria para suporte na obtenção dos devidos licenciamentos ambientais;

    3. Empresa projetista para elaboração dos mesmos produtos mencionados no item “b” para os 29 aeroportos da rede Infraero; e

    4. Empresa para prospectar potenciais sítios aeroportuários nas 13 localidades que ainda não contam com aeródromo público.

  1. Os EVTs são elaborados com quatro cenários para cada aeroporto, com base em diferentes pesos máximos de decolagem (PMD) das aeronaves críticas. Depois de efetuar análise quanto à consistência e adequação dos estudos, a SAC/PR escolhe qual cenário será desenvolvido nos “estudos preliminares”, informando o BB, que repassa a escolha à respectiva empresa projetista.

  2. Depois de elaborados os anteprojetos, os projetos executivos dos TPS padrões e da Central de Utilidades (CUT), os levantamentos topográficos e resolvidas as questões atinentes ao licenciamento ambiental, a próxima etapa do programa envolverá a licitação das obras, previstas para serem realizadas na modalidade de contratação integrada do Regime Diferenciado de Contratações (RDC). Essas contratações envolverão o montante mais expressivo dos recursos do programa.

  3. Complementarmente, serão realizadas licitações para contratação de equipamentos, mobiliário e fiscalização das obras.

Contratação do Banco do Brasil para atuar como executor do Programa

  1. O Governo Federal, ao lançar o Plano de Aviação Regional no âmbito do Programa de Investimento em Logística: Aeroportos, no final de 2012, chamou a atenção pela ambiciosa extensão do Programa e pela inovação de realizar a gestão dos projetos e investimentos por meio da contratação do Banco do Brasil.

  2. A gestão centralizada dos projetos e investimentos pelo BB seria uma proposta de solução aos recorrentes casos de insucesso na celebração de convênios com os estados, que apresentam grande dificuldade para apresentar projetos básicos adequados para aprovação da SAC/PR.

  3. Por outro lado, a escolha do Banco do Brasil impõe desafios à instituição, tanto pela necessidade de dispor de vultosas equipes e de coordená-las em diferentes frentes de trabalho, quanto pela falta de expertise no setor aeroportuário.

  4. Nesse contexto, ao aprovar a proposição da presente auditoria, a Relatora, Ministra Ana Arraes, solicitou que fosse considerada a oportunidade de examinar se houve avaliação pela SAC/PR da capacidade de gestão e operação do BB para executar esse Programa e quais parâmetros foram utilizados nessa avaliação (peça 2). Nesse sentido, descreve-se, neste capítulo, os principais fatores considerados pela SAC/PR para respaldar a contratação do Banco para atuar como gestor do Programa.



    1. A contratação do BB se deu de forma devidamente justificada e sua capacidade de gestão foi avaliada pela SAC/PR

  1. Foi constatado que a SAC/PR procedeu à avaliação da capacidade do Banco do Brasil para atuar como executor do Plano de Aviação Regional considerando aspectos técnicos e jurídicos, de forma devidamente circunstanciada no processo da contratação.

  2. A contratação de um agente para administrar os recursos do Fnac foi percebida como uma necessidade desde a fase de idealização do programa, tendo em vista o grande desafio de fortalecer e expandir a aviação regional, contemplando, em uma primeira etapa, 270 localidades. Seria necessário garantir celeridade na gestão e execução dos investimentos, bem como uma adequada estrutura técnica e operacional que fosse capaz de dar andamento aos projetos no prazo previsto.

  3. Ponderando sobre os rigorosos critérios ordinariamente utilizados na rotina das instituições financeiras, que visam garantir a eficiência na gestão e na destinação de recursos, houve o entendimento de que o Banco do Brasil seria a instituição melhor estruturada para esse fim.

  4. Essas ponderações iniciais constaram das Exposições de Motivos Interministeriais que fundamentaram as alterações introduzidas na Lei 12.462/2011 (art. 63-A), trazidas pela MP 600, de 28/12/2012, e a proposição de Decreto Presidencial com o objetivo de regulamentar o Fnac (peça 20).

  5. No 2º semestre de 2012, antes mesmo da edição da MP 600/2012, que previa expressamente que o Banco do Brasil poderia ser contratado como gestor do Fnac, o BB realizou algumas ações preparatórias para a prestação do serviço, entre as quais um levantamento inicial em todos os aeródromos indicados para receber investimentos do Fnac, identificando e documentando a situação da infraestrutura aeroportuária existente, de forma a demonstrar à SAC/PR sua capacidade de organização e capilaridade. Essas informações permitiram ao Banco um melhor conhecimento do objeto, além da concepção, em conjunto com a SAC/PR, do processo e da metodologia de trabalho a ser implementada com vistas à redução de riscos e ao aumento da eficiência para alcançar os objetivos almejados (peça 20, p. 7).

  6. Vencidas as barreiras da legislação, com a conversão da MP 600/2012 na Lei 12.833/2013, dando nova redação aos dispositivos que regulam o Fnac na Lei 12.462/2011 (art. 63-A), regulamentada pelo Decreto 8.024, de 4/6/2013, foram tomadas as providências para a celebração do contrato entre SAC/PR e BB. No processo de contratação (Processo 00055.001610/2013-18), constam as justificativas da área técnica (peça 17) e da jurídica (peça 20).

  7. A manifestação da área técnica reiterou o insucesso do modelo de convênios adotado anteriormente pela SAC/PR, que esbarrava em enorme desigualdade de estrutura e de capacidade de gestão entre as diferentes unidades da federação. Algumas falhas recorrentes, como deficiências dos projetos básicos apresentados, atraso nas licitações, demora na apresentação de documentos para aprovação, levavam à baixa execução física dos recursos disponibilizados. Além disso, havia uma tendência de liberação de recursos para estados mais desenvolvidos e estruturados, pela maior capacidade de cumprimento das exigências de aprovação, aumentando o hiato em relação aos estados mais carentes.

  8. Especificamente em relação ao Banco do Brasil, a SAC/PR mencionou a vantagem de a instituição possuir estrutura operacional em todo o país e sua experiência anterior como agente do Tesouro Nacional, atuando como braço do Governo Federal na execução de políticas públicas em diversas frentes, tanto na qualidade de prestador de serviços (arrecadação de tributos, aplicação e gestão de recursos oficiais, agente operador de programas governamentais, entre outros), como na condição de agente operador de diversos fundos públicos ou de interesse público.

  9. Considerando os riscos inerentes à falta de experiência do Banco com a gestão de obras aeroportuárias e ainda o desafio do Programa, envolvendo vultosos recursos para obras em diversas localidades espalhadas por todo o território nacional, foi ressaltada, na Nota Técnica da SAC/PR (peça 17), a importância dos mecanismos de gestão previstos no Contrato, quais sejam, o Comitê de Monitoramento e o Manual Operacional (peça 15).

  10. O Comitê de Monitoramento da SAC/PR tem o papel de acompanhar e monitorar a aplicação dos recursos do Fnac no âmbito do Contrato com o BB, para identificar possíveis obstáculos à sua correta execução e para coordenar a adoção de medidas corretivas. O Comitê foi instituído, formalmente, pela Portaria SAC/PR 123, de 18/6/2013 (peça 21). O Manual Operacional, por sua vez, é documento integrante do referido Contrato que estabelece o conjunto de regras, critérios, diretrizes, fluxos operacionais, modelos de documentos e descritivos de relatórios gerenciais e de prestação de contas; deveria ser elaborado e aprovado pela SAC/PR, podendo o BB apresentar sugestões.

  11. No Parecer Jurídico (peça 20), foram exploradas as inovações legislativas que embasaram a contratação do Banco do Brasil e analisadas as cláusulas do termo proposto, concluindo-se que havia fundamentação legal para a realização do ajuste e viabilidade jurídica na minuta do contrato. Ressaltou-se, como ponto positivo, o fato de terem sido tomadas precauções no sentido de criar uma relação transparente com o Banco do Brasil, com papéis e responsabilidades bem definidos.

  12. Além das informações obtidas no processo da contratação, considerando que o Contrato 11/2013 encontra-se em execução desde julho de 2013, foi possível observar como se deu a estruturação do Banco para atender às suas obrigações contratuais, a partir de resposta à solicitação da equipe de auditoria (peças 22 e 23).

  13. Inicialmente, o Banco criou o Programa Serviços em Infraestrutura, mobilizando equipe multidisciplinar para atuar com os contratos de gestão financeira e contratação de obras em nome da União, envolvendo não apenas o Plano de Aviação Regional. Nesse contexto foram firmados contratos com a SAC/PR, que trata dos investimentos nos aeroportos regionais; com a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), que versa sobre a construção e reforma de armazéns públicos; e com a Secretaria de Políticas para Mulheres da Presidência da República (SPM/PR), que cuida da construção de unidades da Casa da Mulher Brasileira.

  14. O Banco definiu estrutura gerencial hierarquizada, organizada em duas frentes: uma responsável pela operacionalização, no curto prazo, dos projetos do Governo Federal; e outra, de modelagem, responsável pela elaboração de estudos e análises referentes ao modelo de negócios, modelo operacional e de tecnologia da informação, modelo organizacional e estrutura.

  15. Com foco nas obras do Plano de Aviação Regional, promoveram-se cursos de capacitação em infraestrutura aeroportuária, licitações e contratos, Regime Diferenciado de Contratação (RDC), entre outras matérias relacionadas ao objeto do Contrato 11/2013, totalizando 27 cursos entre abril de 2013 e março de 2014.

  16. Foram instituídos, também, relatórios do escritório de projetos (Project Management Office – PMO) emitidos e encaminhados semanalmente à SAC/PR com a listagem e estágio de execução das atividades ativas e a iniciar em 60 dias (Relatório Visão Geral); os relatórios de reporte ao Comitê Patrocinador do Programa, no Banco, instância que acompanha os investimentos realizados, decide sobre alternativas de solução para riscos e problemas identificados, manifesta-se preliminarmente quanto a solicitações de alterações no Projeto, aprecia e homologa entregas; bem como as atas das reuniões desse Comitê. Esses documentos são demonstrativos das rotinas do Banco voltadas ao monitoramento e à identificação e gestão dos riscos do Programa Serviços em Infraestrutura.

  17. Observa-se, ainda, a atuação efetiva do Controle Interno, que realizava trabalho simultâneo ao da presente fiscalização com o objetivo de avaliar o gerenciamento de riscos e os controles relacionados ao Programa Serviços em Infraestrutura, com base nos subprocessos e atividades críticas priorizadas (peça 24). Em consonância com as constatações deste trabalho, e tendo como parâmetro as boas práticas de governança corporativa, o trabalho do controle interno do Banco concluiu que:

  1. a estrutura organizacional estabelecida para a gestão do Programa permite a tomada de decisão de forma colegiada;

  2. o Manual Operacional é importante para preservação do limite de atuação do mandato e para definir a sistematização dos fluxos, procedimentos e informações gerenciais;

  3. as ações implementadas para a capacitação dos funcionários mostraram-se efetivas, computando-se 4.418 horas de treinamento em 128 eventos com foco na Lei do RDC, oficina de elaboração de editais, pavimentação de aeroportos, entre outros;

  4. o modelo adotado para o Programa, em unidade organizacional específica e prototipada para a condução das atividades, possibilitou o aproveitamento da expertise do Banco em gestão de processos; e

  5. foi adotada metodologia e ferramenta de gerenciamento de projetos estruturadas em ambiente de Project Management Office (PMO) para planejamento, acompanhamento e controle dos prazos das atividades e riscos do Programa.

  1. Em relação às boas práticas de gestão constantes da 4ª edição do Guia PMBOK, verificam-se presentes, na conduta do Banco, iniciativas compatíveis com os processos de coleta de requisitos e definição do escopo (Capítulo 5 – Gerenciamento do escopo); realização do controle da qualidade (Capítulo 8 – Gerenciamento da qualidade do projeto); desenvolvimento do plano de recursos humanos, mobilização e desenvolvimento da equipe de projeto (Capítulo 9 – Gerenciamento de recurso humanos); planejamento/distribuição de informações e reporte do desempenho (Capítulo 10 – Gerenciamento de comunicação); e planejamento do gerenciamento dos riscos, identificação dos riscos, realização de análise quantitativa e qualitativa dos riscos e monitoramento de controle dos riscos (Capítulo 11 – Gerenciamento dos riscos do projeto).

  2. Assim, a previsão de mecanismos de gestão no Contrato 11/2013 e as medidas iniciais adotadas pelo contratado podem ser citadas como boas práticas de gestão por estarem aderentes ao PMBOK e, desse modo, acabam corroborando a avaliação positiva que a SAC/PR fez do Banco do Brasil.

  3. Ante o exposto, conclui-se que a contratação do Banco do Brasil pela SAC/PR se deu em observância ao disposto no art. 38, inciso VI, da Lei 8.666/1993, constando de pareceres técnicos e jurídicos circunstanciados nos autos, nos quais se observam justificativas suficientes para respaldar a escolha do contratado, não havendo ressalvas ou recomendações relacionadas a essa questão.

  1. : Consultas -> Juris -> Docs -> judoc -> Acord -> 20141209
    20141209 -> Tribunal de contas da união tc 006. 993/2013-3
    20141209 -> Tc 010. 651/2014-4 Natureza: Relatório de Levantamento. Entidades: Instituto Nacional do Seguro Social – inss. Responsável: Identidade preservada art. 55, caput
    20141209 -> Tribunal de contas da união tc 013. 521/2014-4
    20141209 -> Tribunal de Contas da União tc-024. 871/2014-1 grupo II classe V plenário
    20141209 -> Tribunal de contas da união tc 005. 795/2014-1
    20141209 -> Tribunal de contas da união tc 018. 189/2014-8 grupo I – classe V – Plenário tc 018. 189/2014-8 Natureza
    20141209 -> Tribunal de contas da união tc 020. 089/2014-7 grupo I – classe V – Plenário tc 020. 089/2014-7 Natureza
    20141209 -> Tribunal de contas da união tc 033. 983/2011-9
    20141209 -> Natureza: Pensão Civil
    20141209 -> Natureza: Desestatização


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