Natureza: Relatório de Auditoria Operacional



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igura 1 - Aeródromos por modelo de exploração
Fonte: SAC/PR.

  1. Como se verifica acima, a maioria dos aeródromos públicos é operada pelos estados e municípios. Existe uma diversidade muito grande de estrutura e capacidade das unidades da federação para gerir a infraestrutura aeroportuária de sua responsabilidade. Alguns estados possuem unidades dedicadas ao setor aeroportuário, como São Paulo (Daesp), Minas Gerais (Diretoria de Infraestrutura Aeroportuária) e Rio Grande do Sul (Departamento Aeroportuário). Mas a maioria dos estados não está bem aparelhada para essa missão. O mesmo se observa em relação aos municípios, havendo alguns exemplos de boa gestão, como em Maringá/PR.

  2. Por fim, ainda existem aeródromos operados pelo Comando da Aeronáutica (Comaer), especialmente em regiões mais remotas da Amazônia Brasileira.

  3. Para uma adequada compreensão do contexto em que se insere o Plano de Aviação Regional, bem como de suas dificuldades e desafios, importa conhecer, ainda, os órgãos e entidades envolvidos no setor e seus respectivos papéis.

  4. A SAC/PR, criada em 2011, é o órgão com status ministerial responsável pela formulação, coordenação e supervisão das políticas para o desenvolvimento da aviação civil, aí incluída a infraestrutura aeroportuária. Entre outras atividades, compete à Secretaria elaborar estudos e projeções relativos aos assuntos de aviação civil; formular e implementar o planejamento estratégico do setor; administrar recursos, fundos e programas de desenvolvimento da infraestrutura de aviação civil; e coordenar os órgãos e entidades do setor. Estão vinculadas à SAC/PR a Anac e a Infraero.

  5. A Anac foi criada por meio da Lei 11.182/2005. A nova Agência substituiu o Departamento de Aviação Civil (DAC), órgão do Comaer, como autoridade de aviação civil e regulador do transporte aéreo no país. Trata-se de uma autarquia especial, caracterizada por independência administrativa, autonomia financeira, ausência de subordinação hierárquica e mandato fixo de seus dirigentes, que atuam em regime de colegiado. Tem como atribuições regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária. Para tal, o órgão deve observar e implementar as orientações, diretrizes e políticas estabelecidas pelo Governo Federal, adotando as medidas necessárias ao atendimento do interesse público e ao desenvolvimento da aviação.

  6. A Infraero, por sua vez, é uma empresa pública cuja finalidade é implantar, operar e explorar a infraestrutura aeroportuária que lhe for outorgada (atualmente pela SAC/PR). Hoje a empresa administra 61 aeródromos, entre os quais 29 fazem parte do Plano de Aviação Regional, além de outras instalações aeronáuticas.

  7. Antes da criação da SAC/PR, os assuntos de aviação civil eram afetos ao Ministério da Defesa, a quem se vinculavam tanto a Anac quanto a Infraero. Permanecem, contudo, no âmbito do Ministério da Defesa, mais especificamente do Comaer, o controle do espaço aéreo e a gestão da infraestrutura de apoio à navegação aérea, a cargo do Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea), e a investigação de acidentes aéreos.

  8. A organização do setor aéreo brasileiro, no âmbito da administração pública federal, pode ser representada sinteticamente segundo a Figura 2:

Figura 2 - Organização do setor aéreo brasileiro

Fonte: SAC/PR



  1. Em relação ao Plano de Aviação Regional, destaca-se o papel da SAC/PR como formuladora do plano e responsável por tomar as decisões estratégicas necessárias à sua realização.

  2. À Anac, por sua vez, cabe conceder autorização prévia para execução dos investimentos nos aeroportos e, posteriormente, homologar as obras realizadas – sempre que forem executadas de acordo com os normativos da Agência; e ao Decea, aprovar as intervenções realizadas nos aeroportos, o que pode ser feito ainda na fase de projeto ou depois das obras realizadas, para abertura do aeroporto ao tráfego.

    1. Programa de Investimento em Logística: Aeroportos – Plano de Aviação Regional

  1. A saturação da infraestrutura aeroportuária e a inadequação dos investimentos frente às necessidades dos aeroportos do país têm sido noticiadas repetidamente ao longo dos últimos anos. O que costuma ser objeto do noticiário, mais especificamente, é a situação dos principais aeroportos brasileiros. A condição dos aeródromos regionais é, em geral, bastante pior, pois sofrem não apenas com a saturação, mas sobretudo com a falta de condições minimamente adequadas para receber voos regulares e aeronaves de maior porte.

  2. Representativo dessa situação é o fato de sete aeroportos do estado do Amazonas (Barcelos, Coari, Santa Izabel do Rio Negro, São Paulo de Olivença, Humaitá, Eirunepé e Fonte Boa) – onde o transporte aéreo é essencial para garantir a acessibilidade da população – estarem com suas operações restritas, por determinação da Anac, em razão de limitações de infraestrutura e de equipamentos de segurança (peça 16).

  3. Mais do que os aeroportos centrais, que concentram grande parte do tráfego de passageiros do país, os aeródromos regionais – que, apesar de movimentarem menos passageiros, desempenham papel fundamental na promoção da integração nacional – têm sofrido com a falta de políticas públicas, recursos e capacidade de gestão.

  4. Nas últimas décadas, o número de cidades atendidas pela aviação comercial regular reduziu significativamente. No início da década de 1960, o Brasil chegou a contar com cerca de 300 cidades servidas pelo transporte aéreo regular. A partir de 1970, contudo, o número de cidades atendidas raramente ultrapassou 150 . O ano de 1999 foi o ápice desse período, quando chegaram a existir voos regulares em 190 aeroportos; desde então, esse número decresceu até chegar a 120 em 2013, ao mesmo tempo em que o número de passageiros aumentou mais de cinco vezes nos aeroportos brasileiros, como se observa no Gráfico 1:

Gráfico 1 - Evolução do número de cidades cobertas pela aviação comercial regular e do número de passageiros transportados por ano

Fonte: Anac e SAC/PR



  1. Os números do Gráfico mostram que, enquanto o transporte aéreo tem crescido expressivamente no país nos últimos anos, a malha aeroportuária com voos regulares caminhou no sentido contrário.

  2. Ainda que existam diversas causas contribuindo para essa redução, como o aumento dos custos operacionais das empresas aéreas, impactados pelo preço do querosene de aviação e pelo câmbio, existem indícios de que a falta de infraestrutura aeroportuária adequada também tem papel na diminuição da oferta de serviços de transporte aéreo regular em muitas localidades do país (IPEA, 2010).

  3. A iniciativa do Governo Federal de lançar um programa abrangente de investimentos em aeroportos regionais tem, portanto, o mérito de enfrentar um problema relevante que tem afetado o desenvolvimento do transporte aéreo doméstico. A existência de infraestrutura aeroportuária adequada, além de ser condição sine qua non para a provisão de voos regulares, pode induzir, em muitas localidades, a oferta de serviços pelas empresas aéreas.

  4. Nesse contexto se deu o lançamento do “Programa de Investimentos em Logística: Aeroportos”, correspondente a um conjunto de medidas para melhorar a qualidade dos serviços e da infraestrutura aeroportuária e ampliar a oferta de transporte aéreo à população brasileira. Em sua vertente direcionada ao subsetor de aviação regional, foram instituídos para o PIL:Aeroportos três eixos: investimentos em infraestrutura, melhoria da gestão dos aeroportos e incentivos aos serviços aéreos.

  5. Correspondendo ao eixo de investimentos, o Plano de Aviação Regional busca fortalecer e ampliar a malha de aeroportos regionais, com previsão de investimentos, segundo estimativas iniciais da SAC/PR, de R$ 7,3 bilhões em 270 aeroportos na primeira etapa do Plano de Aviação Regional, distribuídos conforme Gráfico 2:

Grupo 51
Gráfico 2 - Investimentos previstos por região

Fonte: SAC/PR




  1. O programa visa ampliar o acesso da população brasileira a serviços aéreos, buscando garantir que 96% da população brasileira esteja a menos de 100 km de distância de um aeroporto em condições de receber voos regulares.

  2. Segundo dados apresentados pela SAC/PR em 29 de março de 2012, 79% da população encontrava-se a menos de 100km de um aeroporto com voo regular, considerando-se um cenário de 127 aeroportos (30 sistêmicos e 97 regionais).

  3. Para que o plano não passe pelas mesmas dificuldades dos mecanismos tradicionais de financiamento da infraestrutura aeroportuária regional, com execução descentralizada pelos estados e municípios, foi pensado um modelo alternativo para execução dos investimentos do Plano de Aviação Regional, pela utilização da estrutura, capilaridade e capacidade de gestão do Banco do Brasil para gerir o programa. A execução centralizada dos investimentos, além de propiciar padronização de procedimentos e ganhos de escala, deve permitir tratamento igualitário a todos os estados.

Programa Federal de Auxílio a Aeroportos (Profaa)

  1. Até o anúncio do Plano de Aviação Regional, os investimentos para o melhoramento, reaparelhamento, reforma e expansão de aeroportos e aeródromos de interesse estadual ou regional eram feitos por meio do Profaa, com recursos assegurados pela Lei 8.399/1992, que destina parte da arrecadação do Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero) a esse Programa.

  2. No Profaa, o investimento nos aeródromos é feito por meio de convênio específico celebrado entre a SAC/PR e o governo do estado interessado, com contrapartida entre as partes.

  3. Conforme informações da própria SAC/PR, nos exercícios financeiros de 2011 e 2012 foram celebrados 26 convênios dentro do Profaa, tendo como objeto execução de obras pelos estados, num valor total de R$ 348,3 milhões. Até o ano de 2013, entretanto, esses convênios não tiveram qualquer execução física e financeira, devido a diversas falhas na atuação dos Estados, entre as quais: deficiências dos projetos básicos apresentados; atraso nas licitações; e demora na apresentação dos documentos. Essas falhas impactam diretamente na efetividade dos investimentos do Governo Federal em infraestruturas aeroportuárias (peça 17).

  4. Mesmo nos anos anteriores, a execução do Profaa não foi muito expressiva. Os recursos reservados ao Programa raras vezes foram totalmente executados, ainda que houvesse grandes necessidades de investimento nos aeródromos regionais.

  5. O modelo de execução do Profaa ainda tinha como consequência privilegiar estados mais estruturados, com órgão específico para tratar da infraestrutura aeroportuária, em detrimento daqueles menos capacitados, que são justamente os que mais precisariam de apoio do Governo Federal para investir em seus aeródromos, provocando, assim, um aumento ainda maior das desigualdades regionais.

  6. Neste panorama, a perspectiva de implementação de um grande programa de investimento em aeroportos regionais por meio de convênios com os estados não parecia ser muito promissora, tendo em vista que o modelo de execução do Profaa para a realização de objetivos de interesse comum entre a União e os partícipes não vinha logrando êxito em cumprir seu papel de desenvolvimento da infraestrutura aeroportuária.

Fundo Nacional de Aviação Civil (Fnac)

  1. Em 2011 foi criado o Fnac, cujo objetivo é destinar recursos para desenvolver e fomentar o setor aéreo, incluindo as infraestruturas aeroportuária e aeronáutica civil, conforme previsão da Lei 12.462/2011. O Fnac foi criado no bojo dos primeiros processos de concessão aeroportuária conduzidos pelo Governo Federal. Pretendia-se que o Fundo concentrasse os recursos tradicionalmente destinados ao financiamento do setor aéreo, como as receitas do Ataero, e também os novos recursos que seriam obtidos com as outorgas das concessões. Diante disso, o Fnac abarcou também o Profaa, que tinha o Ataero como fonte de recursos original.

  2. Com o sucesso das concessões, em 2012, dos aeroportos de Guarulhos, de Viracopos e de Brasília, e, em 2013, dos aeroportos do Galeão e de Confins, todas com ágios expressivos, a disponibilidade de recursos para o Fnac para os próximos anos é bastante promissora. O Fundo contará com montante de recursos anuais bem maior do que o que costuma ser executado em investimento em infraestrutura aeroportuária e aeronáutica.

  3. A arrecadação financeira do Fnac, em 2013, correspondeu ao recolhimento efetivo de aproximadamente R$ 2,7 bilhões, provenientes da receita de outorga recolhida pelos concessionários dos aeroportos de Viracopos, de Guarulhos e de Brasília, do Ataero, da Tarifa de Embarque Internacional (TEI) e de rendimentos de aplicação financeira, conforme Gráfico 3.


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20141209 -> Tribunal de contas da união tc 006. 993/2013-3
20141209 -> Tc 010. 651/2014-4 Natureza: Relatório de Levantamento. Entidades: Instituto Nacional do Seguro Social – inss. Responsável: Identidade preservada art. 55, caput
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 013. 521/2014-4
20141209 -> Tribunal de Contas da União tc-024. 871/2014-1 grupo II classe V plenário
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 005. 795/2014-1
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 018. 189/2014-8 grupo I – classe V – Plenário tc 018. 189/2014-8 Natureza
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 020. 089/2014-7 grupo I – classe V – Plenário tc 020. 089/2014-7 Natureza
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 033. 983/2011-9
20141209 -> Natureza: Pensão Civil
20141209 -> Natureza: Desestatização


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