Natureza: Relatório de Auditoria Operacional



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.678/2014-8

GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO

TC 003.678/2014-8

Natureza: Relatório de Auditoria Operacional.

Unidades: Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República – SAC/PR e Banco do Brasil S.A.

Interessado: Tribunal de Contas da União – TCU.

Advogado: não há.
SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL NO PIL – AEROPORTOS REGIONAIS. BOAS PRÁTICAS NA GESTÃO DO PROGRAMA. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO DA ESCOLHA DOS MUNICÍPIOS BENEFICIADOS. OPORTUNIDADES DE MELHORIA. DETERMINAÇÕES E CIÊNCIA.


RELATÓRIO

Trata-se de auditoria de natureza operacional realizada na Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR) e no Banco do Brasil S.A. com o objetivo de avaliar o planejamento e a execução do Programa de Investimentos em Logística – PIL: Aeroportos Regionais.

2. Transcrevo a parte principal do relatório da equipe de auditoria da Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes (SefidTransporte) e da Secretaria de Fiscalização de Obras de Energia e Aeroportos (SecobEnergia) – da qual suprimi as notas explicativas de rodapé – que obteve a anuência dos dirigentes da primeira, unidade coordenadora do trabalho (peças 57/59):

Introdução



  1. Em 20/12/2012, o Governo Federal lançou o “Programa de Investimentos em Logística (PIL): Aeroportos”, prevendo um conjunto de medidas para melhorar a qualidade dos serviços e da infraestrutura aeroportuária para os usuários, ampliar a oferta de transporte aéreo à população brasileira e reconstruir a rede de aviação regional (peça 11).

  2. A fim de fortalecer e ampliar a malha de aeroportos regionais, foram estabelecidos três pilares: investimento em infraestrutura, melhoria na gestão dos aeroportos e incentivos aos serviços aéreos, com vistas a aumentar o acesso da população ao modal aéreo.

Para o primeiro eixo, denominado neste trabalho como “Plano de Aviação Regional”, estão previstos investimentos em infraestrutura da ordem de R$ 7,3 bilhões em 270 aeródromos, com recursos do Fundo Nacional de Aviação Civil (Fnac), visando a integração do território nacional, o desenvolvimento dos polos regionais, o fortalecimento dos centros de turismo e a garantia de acesso às comunidades da Amazônia Legal.

  1. A Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR), responsável pela realização do Programa, inovou ao contratar o Banco do Brasil S.A. (BB) para gerir os projetos e investimentos dos aeroportos regionais. Diante disso, ficou a cargo do BB contratar, por licitação, as empresas de consultoria especializadas para elaboração de estudos preliminares e anteprojetos e, num segundo momento, a própria execução das obras.

  2. Os dois outros eixos referem-se, respectivamente, entre outras ações de capacitação capitaneadas pela SAC/PR, à criação da Infraero Serviços, que oferecerá serviços destinados a apoiar os governos estaduais e municipais na gestão dos aeroportos regionais, e às subvenções econômicas destinadas incentivar a oferta de voos regulares nesses aeroportos, instituídas pela Medida Provisória 652/2014, mas ainda pendentes de regulamentação.

    1. Antecedentes

  1. Em 2013, o Tribunal de Contas da União realizou um levantamento das medidas e providências levadas a efeito pela SAC/PR quanto à formulação e à gestão das políticas públicas de fomento à aviação regional, no qual abordou, de forma preliminar, as principais perspectivas, riscos e desafios do Programa (TC 006.941/2013-3).

  2. No referido trabalho, foi destacado, como ponto positivo, que o Plano de Aviação Regional previa algumas soluções para enfrentar entraves identificados em iniciativas anteriores do governo para o subsetor da aviação regional. Por outro lado, foram ponderados os riscos associados ao Programa em vista de sua ambiciosa extensão, destacando-se possíveis dificuldades a serem enfrentadas pelo Banco do Brasil em razão da atuação inédita na gestão de obras aeroportuárias, a falta de previsão de um “projeto-piloto”, a inexistência de medidas concretas para viabilizar o funcionamento dos aeroportos após as intervenções promovidas e a perspectiva de efetividade do programa.

  3. Nesse contexto, considerando que o tema Empreendimentos da Aviação Regional estava incluído no Plano de Fiscalização de Obras do TCU para 2014 – Fiscobras 2014 (conforme Acórdão 3.143/2013-TCU-Plenário), a SecobEdificação (atual SecobInfraurbana), em conjunto com a SefidTransporte, propôs a realização de fiscalizações a fim de avaliar o planejamento, a modelagem e a execução inicial do Plano de Aviação Regional (peça 12). Tal proposta foi levada ao conhecimento da Relatora, Ministra Ana Arraes, por meio do TC 002.656/2014-0, autuado com essa finalidade, e foi posteriormente aprovada por despacho de 11/2/2014 (peça 2).

    1. Identificação do objeto da auditoria

  1. Diante do ineditismo do Plano de Aviação Regional, que prevê investimentos em um número elevado de aeroportos regionais de forma centralizada, e do volume de recursos envolvidos, foram inicialmente propostas pela Unidade Técnica três diferentes fiscalizações, sobre os seguintes objetos: (i) o processo de seleção dos 270 municípios beneficiados pelo Programa; (ii) os contratos para elaboração dos anteprojetos sob gestão do Banco do Brasil; e (iii) aspectos de conformidade nos editais para contratação das obras (peça 12, p. 4, extraída do TC 002.656/2014‑0).

  2. Ao autorizar as fiscalizações, a Ministra-Relatora solicitou que fosse considerada a oportunidade de examinar se a SAC/PR avaliou a capacidade de gestão e operação do BB antes de contratá-lo para executar o Programa, e quais parâmetros foram utilizados nesta avaliação. Solicitou também que fosse avaliada a extensão do Programa, inclusive quanto à capacidade de manutenção dos aeroportos regionais por estados e municípios, bem como os critérios de agregação adotados para as contratações (peça 2).

  3. Em razão disso, este trabalho de fiscalização foi iniciado tendo como objeto a fase inicial do Plano de Aviação Regional, abordando-se o processo de escolha dos municípios beneficiados e do Banco do Brasil como entidade executora, complementada por uma análise de aspectos de gestão do Programa, com foco em fatores externos relevantes que podem interferir na execução dos investimentos e na operação dos aeroportos.

  4. Durante a fase de planejamento, verificou-se que seria oportuna nova alteração do escopo do trabalho, de modo a também permitir a análise da implementação de mecanismos relevantes de monitoramento e gestão previstos no contato firmado entre a SAC/PR e o BB. Isso porque eventuais desconformidades na implementação desses mecanismos podem impactar a eficiência da gestão e a efetividade do Plano de Aviação Regional.

  5. Assim, o objeto autorizado para a presente auditoria contempla o processo de seleção das localidades a serem beneficiados na primeira etapa do Plano de Aviação Regional e a priorização definida para esses investimentos, bem como a escolha do Banco do Brasil como executor dessa iniciativa governamental e aspectos relativos à gestão do Programa.

  6. A terceira entre as fiscalizações inicialmente previstas diz respeito à análise dos editais de obras do Plano de Aviação Regional. Contudo, até a data de conclusão deste relatório, apenas um edital foi publicado no âmbito do Programa, e destina-se à contratação de melhorias para o aeroporto de Barreiras, na Bahia.

  7. Diante de irregularidades detectadas no edital e no processo de contratação para o aeroporto, a equipe de auditoria formulou Representação (TC 012.174/2014) com proposta de medida cautelar em relação ao edital conduzido pelo Banco do Brasil. Considerando o risco de dano ao erário, a Ministra-Relatora, em 19/5/2014, determinou a suspensão cautelar do certame licitatório e determinou a oitiva da SAC/PR e do Banco do Brasil, cujas alegações estão em fase de análise pelo TCU.

  8. Portanto, em razão da fiscalização procedida na contratação de melhorias para o aeroporto de Barreiras e da abrangência do objeto da presente auditoria operacional, entende-se que foi dado encaminhamento a todos os trabalhos propostos e autorizados no âmbito do TC 002.656/2014‑0. Por ter cumprido sua finalidade, propõe-se o apensamento do referido processo aos presentes autos.

    1. Objetivos e escopo da auditoria

  1. O Plano de Aviação Regional parte da constatação da necessidade de se adequar, modernizar e ampliar a infraestrutura aeroportuária regional, carente de investimentos há muitos anos. De acordo com a avaliação da SAC/PR, a situação dos aeroportos regionais tem limitado o desenvolvimento do transporte aéreo e, em muitas localidades, a falta de infraestrutura adequada tem impedido até mesmo a oferta de serviços regulares pelas empresas aéreas. Com a implementação das medidas previstas no plano, pretende-se garantir que pelo menos 96% da população esteja a menos de 100 km de distância de um aeroporto em condições de receber voos regulares.

  2. Em função da meta estabelecida, há previsão inicial de se investirem R$ 7,3 bilhões em 270 aeroportos regionais em curto espaço de tempo. Como atualmente apenas cerca de noventa aeroportos regionais contam com serviço de transporte aéreo regular, chama a atenção não apenas o volume de recursos previstos, mas também a quantidade de aeroportos contemplados. Desse modo, além da regularidade na aplicação dos recursos, preocupa a perspectiva de efetividade do programa, ou seja, se a modelagem do Plano de Aviação Regional avaliou se haverá de fato demanda por voos em todas essas localidades, capaz de impulsionar o subsetor de aviação regional, que justifique os investimentos a serem realizados e as despesas futuras com a operação e manutenção a serem arcadas pelos operadores aeroportuários.

  3. Entendeu-se, por isso, necessário, nesse primeiro momento, avaliar como se desenvolveu o processo de seleção das localidades beneficiadas, de forma a verificar a consistência dos critérios utilizados e seu alinhamento com os objetivos do programa, bem como se existe risco significativo de desperdício de recursos públicos.

  4. Complementarmente, buscou-se examinar se a sequência de execução das obras foi definida de forma a maximizar a efetividade do programa, considerando aspectos como as atuais deficiências da infraestrutura aeroportuária, a oferta de serviços pelas empresas aéreas e a futura operação dos aeroportos.

  5. Destacou-se, ainda, o fato de o Banco do Brasil não ter experiência na execução desse tipo de programa, tampouco com obras de infraestrutura aeroportuária. Considerou-se, por isso, importante entender se a capacidade de gestão e operação do banco estatal foi previamente avaliada, bem como se a gestão do programa está tratando adequadamente os principais fatores intervenientes na sua execução.

  6. Com base nessas ponderações, elaborou-se a matriz de planejamento, da qual constaram o objetivo e as questões de auditoria descritos no Quadro 1.



Objetivo da auditoria
Avaliar se o processo de escolha das localidades a serem contempladas no Plano de Aviação Regional foi feito de forma tecnicamente consistente e aderente aos objetivos do Programa e se foram definidos critérios de priorização dos investimentos de forma a maximizar a sua efetividade. Além disso, o trabalho propõe-se a examinar se a capacidade de gestão e operação do Banco do Brasil foi previamente avaliada pela SAC/PR e como está a gestão do programa pela SAC/PR e pelo Banco do Brasil.
Questões de auditoria


  1. O processo de seleção dos aeroportos foi feito de forma tecnicamente consistente e aderente aos objetivos do Programa?

  2. A priorização dos investimentos foi definida de forma a maximizar os resultados e a economicidade do programa?

  3. A capacidade de gestão e operação do Banco do Brasil para executar o Programa foi avaliada pela SAC/PR?

  4. A gestão do programa pela SAC/PR e pelo Banco do Brasil está tratando adequadamente os principais fatores intervenientes na execução do Programa?

Quadro 1 - Objetivo e questões de auditoria

  1. Conforme identificado na fase do planejamento e refletido na matriz, os indícios mais relevantes de problemas no Plano de Aviação Regional apontavam para a necessidade de se examinar com maior atenção o processo de seleção dos municípios beneficiados e os critérios de priorização dos investimentos.

  2. No decorrer da fase de execução, chamou a atenção da equipe os estudos de demanda elaborados pela SAC/PR, ponto de partida para o dimensionamento dos investimentos a serem feitos nos aeroportos regionais. Esses estudos contemplam a previsão de demanda anual de passageiros em cada aeroporto para um período de 22 anos. Exame mais atento da metodologia aplicada na elaboração desses estudos apontou indícios de inconsistências nos resultados das projeções, os quais podem dar causa tanto ao superdimensionamento como ao subdimensionamento dos investimentos nas diferentes localidades beneficiadas. Por isso, entendeu-se pertinente estender o escopo do trabalho, incluindo a avaliação de aspectos dos estudos de demanda de passageiros nos trabalhos auditoriais.

    1. Critérios

  1. A avaliação do desempenho do Plano de Aviação Regional, conforme escopo definido para esta auditoria, pautou-se pelos princípios da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade, conforme descritos no Manual de Auditoria Operacional do TCU, em documentos relacionados ao Programa emitidos e apresentados pela SAC/PR, na legislação aplicável ao setor, em estudos técnicos e bancos de dados sobre aviação regional e nos referenciais de boas práticas de gestão do Project Management Body of Knowledge (PMBOK), publicado pelo Project Management Institute (PMI).

  2. Para avaliar se os objetivos e regras contratuais inicialmente estabelecidos estavam sendo devidamente observados tanto no processo de seleção dos aeroportos como na gestão do Programa, foram observadas as informações divulgadas na apresentação da Presidência da República que lançou o Plano de Aviação Regional em dezembro de 2012 (peça 11) e as regras estabelecidas no Contrato 11/2013, celebrado entre a SAC/PR e o Banco do Brasil (peça 15).

  3. Para avaliação das questões mais estratégicas relacionadas ao Plano, em relação ao processo de seleção das localidades beneficiadas, aos estudos de demanda e à definição dos critérios de priorização dos investimentos, foram observadas experiências e estudos internacionais sobre aviação regional, incluindo países como Estados Unidos, Canadá, China e Índia, além da União Europeia. Também foram consultados estudos preliminares para elaboração do Plano Aeroviário Nacional (PAN) desenvolvidos pela Anac, bem como trabalhos sobre o setor aéreo e aviação regional desenvolvidos por consultorias, entes públicos, associações ligadas ao setor (Associação Brasileira das Empresas Aéreas – Abear e Associação Brasileira das Empresas de Transporte Aéreo Regional – Abetar) e especialistas na área.

  4. Considerou-se, ainda, para a compreensão dos fatores externos que podem intervir no atingimento dos objetivos do Programa, as normas que dispõem sobre aprovação de Planos Diretores Aeroportuários (Resolução Anac 153/2010), restrições relativas a implantações em aeródromos (Portaria GM5 256/2010), processos e procedimentos de análise de planos diretores, projetos de construção ou modificação de aeródromos e de objetos projetados no espaço aéreo (Instruções do Comando da Aeronáutica, ICA 11-3/2012 e ICA 63-19/2008) e desapropriações (Lei 4.132/1962 e Decreto-Lei 3.365/1941).

    1. Métodos usados

  1. Os métodos e técnicas usados no planejamento e execução deste trabalho foram análise documental, de normativos, legislação, estudos técnicos e bancos de dados relacionados ao tema aviação regional, documentos da SAC/PR e do Banco do Brasil e respostas aos ofícios de requisição enviados. Também foram realizadas entrevistas com gestores e técnicos da SAC/PR e do BB, bem como com especialistas e stakeholders do setor de aviação civil.

  2. Na fase de planejamento, buscou-se, a partir de entrevistas com gestores da SAC/PR, do Banco do Brasil, da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) e da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), compreender o Programa e identificar seus pontos críticos.

  3. Na execução, foram obtidas informações mais específicas sobre o tema aviação regional, sobre a participação dos diferentes atores na formulação do Programa e, ainda, sobre fatores externos que podem interferir no atingimento dos objetivos traçados, a partir de entrevistas com representantes da Abear, da empresa aérea Azul, do Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo (Daesp), do Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA) e do Departamento de Controle de Tráfego Aéreo (Decea).

  4. Para discutir e validar o planejamento e os achados da auditoria, foram realizados painéis de referência no TCU e com os gestores (SAC/PR e BB) ao final de cada fase da fiscalização, em fevereiro e em maio e junho deste ano.

    1. Organização do Relatório

  1. Este relatório está organizado em oito capítulos, além desta introdução. No Capítulo 2 é apresentada a visão geral do Plano de Aviação Regional, com a descrição dos papéis dos atores envolvidos, os principais pontos da modelagem do plano, as contratações previstas e as já realizadas. O Capítulo 3 discorre sobre a escolha do Banco do Brasil como gestor do plano e como sua capacidade operacional foi avaliada pela SAC/PR.

  2. A partir de então são apresentados os achados da auditoria, delimitados por quatro capítulos. O primeiro deles (Capítulo 4) analisa o processo de seleção das localidades beneficiadas pelo programa, bem como alguns aspectos relevantes dos estudos de demanda utilizados para dimensionar os investimentos. O Capítulo 5 discute como está sendo efetivada a priorização dos investimentos, enquanto o Capítulo 6 avalia como alguns fatores intervenientes críticos estão sendo tratados pela SAC/PR e pelo BB.

  3. Descritos os achados, são apresentados os comentários dos gestores no Capítulo 7, e o capítulo seguinte é dedicado às conclusões do trabalho. Por fim, é apresentada a proposta de encaminhamento, com a compilação das recomendações e determinações propostas pela equipe de auditoria ao longo do relatório.

Visão Geral



    1. Contexto da aviação regional no Brasil

  1. O transporte aéreo regional é importante para o desenvolvimento econômico de qualquer país ou região, e se mostra essencial em países de dimensões continentais, como o Brasil, a fim de promover a integração das regiões e o desenvolvimento econômico sustentável e isonômico.

  2. O investimento em aviação regional tem efeito multiplicador sobre as atividades econômicas, na medida em que proporciona às comunidades atendidas a realização de negócios e serviços e a indução do turismo. Além disso, mostra-se como elemento de elevada importância para promover a integração nacional, em especial para as regiões remotas na Amazônia.

  3. A infraestrutura aeroportuária no Brasil é composta de aeródromos militares, civis e de uso misto. Os primeiros são de uso exclusivamente militar. Os dois últimos grupos são os abarcados pela esfera de atuação da SAC/PR e da Anac. Os aeródromos podem ser privados ou públicos, sendo que apenas os últimos são objeto de políticas públicas.

  4. Os aeródromos são instalações dotadas de infraestrutura para pouso e decolagem de aeronaves. O aeroporto, por sua vez, corresponde ao aeródromo público dotado de terminais para embarque e desembarque de passageiros e cargas.

  5. No âmbito do Plano de Aviação Regional, aeroportos regionais são todos aqueles que não atendem as regiões metropolitanas das capitais estaduais e do Distrito Federal.

  6. De acordo com o art. 36 do Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA), instituído pela Lei 7.565/1986, os aeródromos públicos podem ser construídos, mantidos e explorados diretamente, pela União; por empresas federais especializadas (Infraero, por exemplo); por delegação aos estados e municípios, mediante convênio, e por concessão ou autorização.

  7. Atualmente existem, no Brasil, cerca de 720 aeródromos públicos. O Plano de Aviação Regional abarca, portanto, 37,5% dos nossos aeródromos públicos. A Figura 1 abaixo representa a distribuição da infraestrutura aeroportuária brasileira conforme o modelo de exploração.

F

: Consultas -> Juris -> Docs -> judoc -> Acord -> 20141209
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 006. 993/2013-3
20141209 -> Tc 010. 651/2014-4 Natureza: Relatório de Levantamento. Entidades: Instituto Nacional do Seguro Social – inss. Responsável: Identidade preservada art. 55, caput
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 013. 521/2014-4
20141209 -> Tribunal de Contas da União tc-024. 871/2014-1 grupo II classe V plenário
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 005. 795/2014-1
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 018. 189/2014-8 grupo I – classe V – Plenário tc 018. 189/2014-8 Natureza
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 020. 089/2014-7 grupo I – classe V – Plenário tc 020. 089/2014-7 Natureza
20141209 -> Tribunal de contas da união tc 033. 983/2011-9
20141209 -> Natureza: Pensão Civil
20141209 -> Natureza: Desestatização


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