Natureza: Auditoria Operacional



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Metodologia

Na fase de planejamento, como subsídio à construção do problema e das questões de auditoria, foram desenvolvidas as seguintes atividades: a) entrevistas com: a.1) gestores da SeMOB; a.2) gestores de empresas e órgãos de transporte metropolitano; e a.3) especialistas; b) revisão de normas, pesquisas, artigos científicos e trabalhos técnicos sobre o tema; c) Painel de Referência realizado na sede do TCU, em Brasília, em setembro de 2010, com a discussão da matriz de planejamento, a fim de validar as questões de auditoria e a metodologia de análise.

A metodologia utilizada durante a execução da auditoria compreendeu: a) visita de estudo; b) pesquisa (aplicação de questionário via Internet); c) análise documental; d) revisão bibliográfica.

As visitas de estudo, realizadas em outubro de 2010, abrangeram órgãos e institutos de pesquisa sediados nas cidades de Cuiabá, Curitiba, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e São Paulo. A pesquisa, realizada nos meses de outubro e novembro de 2010, abrangeu gestores vinculados aos órgãos de transporte e mobilidade urbana das cidades com mais de 100 mil habitantes. Empregou-se o Sistema Google Docs e foram enviadas correspondências, via postal, contendo instruções e um link de acesso à página da Internet onde se encontrava o questionário a ser respondido. A Tabela 1 apresenta o quantitativo de respondentes para cada pesquisa. Foram feitas duas convocatórias, por e-mail, com os não-respondentes, na tentativa de incentivar maior participação e aumentar a taxa de resposta. A validade dos e-mails dos pesquisados foi uma limitação à obtenção de um quantitativo maior de observações.

Tabela 1 – Total de respondentes da pesquisa via internet, por tipo de entrevistado.


Perfil do entrevistado

Total de questionários enviados

Total de questionários válidos tabulados

Taxa de retorno

Gestor público – cidades com mais de 500 mil habitantes

40

22

55%

Gestor público – cidades entre 100 mil e 500 mil habitantes

82

31

38%

Fonte: Sistema Google Docs.

Não se teve a pretensão de extrapolar para a população as constatações obtidas a partir da pesquisa, devido ao fato das amostras não serem probabilísticas. Todavia, denota uma realidade exposta pelos respondentes e que serve como indicativo para melhorias a serem implementadas e, juntamente com as entrevistas e análises documentais realizadas no presente trabalho, corrobora as evidências apresentadas e as recomendações propostas.

Por fim, ressalte-se que parte das informações e documentos relevantes para a execução da auditoria foi coletada por meio de diligências encaminhadas à SeMOB, à Secretaria Executiva do Ministério das Cidades e à Companhia Brasileira de Trens Urbanos.

Visão Geral



Estatuto da Cidade

A Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) estabelece diretrizes gerais e define os instrumentos para a política urbana. Em seu art. 40, essa lei define o Plano Diretor municipal como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.

O plano diretor deve ser aprovado por lei e é obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes ou integrantes de regiões metropolitanas e aglomeração urbana. A principal finalidade desse plano é orientar como e para onde a cidade vai direcionar o seu crescimento e de que forma deve se organizar em relação a essa ocupação. Ele deve estabelecer diretrizes e prioridades a serem contempladas pelos orçamentos municipais e pelos planos setoriais, entre eles o de mobilidade urbana.

O plano diretor deve representar um pacto entre o poder público e a sociedade. Para isso, o Estatuto da Cidade prevê instrumentos voltados à participação popular em sua elaboração e implementação. Esses instrumentos materializam-se em instituição de conselhos, realização de audiências públicas e fóruns de acompanhamento e controle social (BRASIL, 2010).

Já as cidades com população superior a 500 mil habitantes devem, por força do §2º do artigo 41 da Lei nº 10.257/2001, elaborar um plano de transporte urbano integrado, que deverá seguir as diretrizes estabelecidas no plano diretor municipal. O Estatuto da Cidade não orienta nem define requisitos para a elaboração do plano de transporte urbano integrado, limitando-se a criar o instrumento e a definir as cidades que estão obrigadas a elaborá-lo.

Por meio da Resolução nº 34/2005, do Conselho das Cidades, o plano de transporte urbano integrado foi renomeado, passando a chamar-se: Plano Diretor de Transporte e da Mobilidade.

Com a finalidade de auxiliar os municípios na elaboração de seus Planos Diretores de Transporte e da Mobilidade, o Ministério das Cidades, por meio da SeMOB, elaborou, em 2007, um Caderno de Referência denominado de Guia PlanMob.

Política Nacional de Mobilidade Urbana

Em agosto de 2007, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o projeto de lei que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PL 1687/2007). Esse projeto consubstancia a política de desenvolvimento urbano, no que se refere aos transportes urbanos, regulamentando os artigos 21, inciso XX, e 182 da Constituição Federal. O processo de discussão da elaboração desse marco legal se iniciou em setembro de 2004 e foi concluído em agosto de 2006, resultado de diversas audiências públicas promovidas pelo Poder Executivo no âmbito das Conferências e do Conselho das Cidades (GOMIDE, 2008). A íntegra do texto do projeto e da Exposição de Motivos elaborados pelo Poder Executivo encontra-se no Apêndice C.

O PL 1687/2007 foi apensado ao Projeto de Lei nº 694/1995, de autoria do então deputado Alberto Goldman, que instituía diretrizes para o transporte coletivo urbano, e trata de planejamento, gestão e desenvolvimento desse sistema de transporte do país. A revisão do projeto de lei original (PL 694/1995) se justificava pelo fato desse documento anteceder à realização da 1ª Conferência Nacional das Cidades, que lançou os princípios e diretrizes de mobilidade urbana, como também anteceder à aprovação do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001). A esse respeito, Neto (2010) argumenta que ‘é compreensível que o PL 694/1995 não comungasse com a diretriz de sustentabilidade das cidades, introduzida com o mencionado estatuto. Também por isto, não menciona os planos de transporte urbano integrado previstos no Estatuto e objeto das diretrizes’.

Em agosto de 2010, a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados remeteu o PL 694/1995 ao Senado Federal, onde recebeu o nome de PLC nº 166/2010 e, ao final de 2010, encontrava-se na Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo (já havia recebido pareceres favoráveis de três comissões: Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania; Comissão de Assuntos Econômicos; e Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle).

No art. 6º do PLC 166/2010 são descritas as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, entre as quais se destacam: a) integração com a política de desenvolvimento urbano o planejamento e gestão do uso do solo no âmbito dos entes federativos (inc. I); b) a prioridade dos modos de transportes não motorizados sobre os motorizados e dos serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado (inc. II); c) priorização de projetos de transporte público coletivo estruturadores do território e indutores do desenvolvimento urbano integrado (inc. VI).

O art. 24, caput, do PLC 166/2010 estabelece o Plano de Mobilidade Urbana como instrumento de efetivação da Política Nacional de Mobilidade Urbana e, no § 3º, estipula que ele deva ser integrado aos planos diretores municipais, existentes ou em elaboração. Outras disposições importantes desse artigo dizem respeito a: a) em Municípios acima de 20 mil habitantes e em todos os demais obrigados, na forma da lei, à elaboração do plano diretor, deverá ser elaborado o Plano de Mobilidade Urbana, integrado e compatível com os respectivos planos diretores ou neles inserido (§ 1º); b) nos municípios sem sistema de transporte público coletivo ou individual, o Plano de Mobilidade Urbana deverá ter o foco no transporte não motorizado, no planejamento da infraestrutura urbana destinada aos deslocamentos a pé, por bicicleta e de acordo com a legislação vigente (§ 2º).

Segundo Gomide (2008), a essência do projeto de lei da mobilidade urbana é ‘a mudança institucional, ou seja, das regras e normas que definem, parametrizam e estruturam o comportamento e a relação das pessoas, das organizações e dos meios e serviços de transportes com a cidade’. Trata de uma modernização do marco regulatório do sistema de transporte coletivo, que por décadas não acompanhou o fenômeno da urbanização brasileira. O texto do projeto também estabelece bases para uma agenda federativa cooperativa, cabendo à União, em especial, o papel de prestar assistência técnica e financeira aos municípios e de apoiar e estimular ações coordenadas e integradas entre municípios e estados em regiões metropolitanas.

No Ofício nº 3008/SeMOB/MCIDADES, de 15/04/2011, a Secretária-Substituta da SeMOB destaca a importância desse marco legal para o setor e ressalta que a Secretaria (e, em particular, o Departamento de Regulação e Gestão) teve participação intensa nas discussões relacionadas a regulamentação dos transportes públicos e da mobilidade urbana no âmbito do Conselho das Cidades. A motivação para a formulação de um novo marco regulatório, de acordo com o documento de fundamentação da proposta do projeto de lei, mencionava que ‘a continuar como estava, as cidades brasileiras caminhariam a passos largos para a insustentabilidade, com significativos custos sociais, econômicos e ambientais’.



Competências

A repartição de competências instituída na Constituição Federal de 1988 atribui ao município o posto de principal ente federativo para o exercício das atividades relacionadas ao planejamento e gestão do espaço urbano. O art. 30 da Constituição enumera competências do Município que evidenciam essa importância: legislar sobre assuntos de interesse local (inc. I); gerenciar seus distritos (inc. IV); organizar e prestar serviços públicos de interesse local, incluindo, expressamente, o transporte coletivo (inc. V); e, por fim, promover o ordenamento territorial (inc. VIII). Ademais, o art. 182 diz que o Município deve executar, conforme diretrizes gerais posteriormente fixadas por meio do Estatuto da Cidade, a política de desenvolvimento urbano, que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Por sua vez, cabe aos Estados e à União o exercício de competências secundárias. Aos Estados, conforme disciplina o art. 25 da Constituição Federal, a competência de, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, de modo a integrar funções públicas de interesse comum. À União, cabe a instituição de diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos (art. 21, inc. XX). Como consequência desse arranjo, as ações e a política da União na área de mobilidade urbana possuem, em regra, um caráter predominantemente indutor, mas, nem por isso, dotado de menor importância.

A Figura a seguir descreve, sumariamente, algumas competências de cada ente governamental em assuntos relacionados à mobilidade urbana.



Figura 2 – Mapa de competências governamentais em matéria de mobilidade urbana.

Fonte: elaboração própria (equipe de auditoria).

Siglas: CF: Constituição Federal; Ecidades: Estatuto das Cidades; RI: Regimento Interno; MiCi: Ministério das Cidades; U, E, DF e M: União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Em 2003, por intermédio da Lei nº 10.683, foi criado o Ministério das Cidades e, posteriormente, instituída a SeMOB, cujas atribuições constam da Portaria nº 227/2003, que instituiu o regimento interno daquela Pasta. Entre as competências da SeMOB, estão: a) formular a Política Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana; b) capacitar, estimular e instrumentalizar os demais entes federados a seguirem as diretrizes propostas pela política nacional e aperfeiçoar seus instrumentos de planejamento; c) promover a articulação e a integração das políticas setoriais de transporte urbano nas aglomerações urbanas; d) implementar mecanismos para o financiamento da infraestrutura e dos serviços de transporte coletivo urbano.



Fatores que dificultam a mobilidade nas cidades brasileiras

Pensar a mobilidade urbana é pensar sobre como se organizam as cidades e sobre a melhor forma de se garantir o acesso das pessoas aos bens que a cidade oferece (locais de trabalho, escolas, hospitais, praças e áreas de lazer), incorporando à tradicional visão de transporte e trânsito, questões de infraestrutura, circulação, uso do solo, meio ambiente e sustentabilidade.

O uso e a ocupação do solo merecem destaque já que a configuração urbana influi na necessidade de viagens e nas características dos deslocamentos realizados, determinando aspectos como: tempo médio de viagem; modo utilizado; consumo de combustíveis; entre outros (GREENE e WEGENER, 1997; Gudmondsson e Höjer, 1996; Moore e JohnSON, 1994 apud COSTA, 2003).

Hoje, muitos autores falam em mobilidade urbana sustentável, que, segundo o conceito desenvolvido pela Organisation of Economic Cooperation Development (OECD) e complementado pelo Grupo de Especialistas em Transportes e Meio Ambiente da Comissão Européia, abrange três dimensões: social; econômica; e ambiental. Segundo esta definição, o transporte deve: a) permitir a satisfação das necessidades de acesso e mobilidade de pessoas, empresas e sociedade, de forma compatível com a saúde humana e o equilíbrio do ecossistema, promovendo igualdade dentro das gerações e entre elas; b) possuir custos aceitáveis, funcionar eficientemente, oferecer a possibilidade de escolha do modo de transporte e apoiar uma economia dinâmica e o desenvolvimento regional; c) limitar as emissões e os resíduos em função da capacidade da Terra para absorvê-los, utilizar recursos renováveis a um ritmo inferior ou igual a sua renovação, utilizar os recursos não renováveis a um ritmo inferior ou igual ao desenvolvimento de substitutos renováveis e reduzir ao mínimo o uso do solo e a emissão de ruído (OECD, 2000 apud MOURELO, 2002).

Há vasta literatura sobre o tema mobilidade urbana que aponta diversas dificuldades de locomoção enfrentadas em grande parte das cidades brasileiras, cujos três principais fatores foram elencados no topo da árvore de problemas elaborada pela equipe de auditoria, conforme mostrado na Figura 3. Esses fatores guardam estreita relação com os pilares da mobilidade urbana sustentável apontados em uma apresentação institucional, datada de 28/05/2009, produzida pela Diretoria de Regulação e Gestão (Dereg) da SeMOB. Esses pilares, de acordo com a SeMOB, são: i) planejamento integrado entre transporte e uso do solo; ii) melhoria do transporte público de passageiros; iii) promoção do transporte não motorizado; e iv) uso racional do automóvel.

Figura 3 – Fragmento da árvore de problemas.



Group 4

Fonte: elaboração própria (equipe de auditoria).

O trânsito engarrafado ocorre em decorrência do excesso de veículos nas ruas que, por sua vez, guarda estreita relação com a baixa aderência ao uso do transporte público coletivo, e com deficiências do planejamento integrado entre transporte e uso do solo. A baixa aderência ao transporte público coletivo tem, também, forte ligação com a sua qualidade, já que muitas pessoas escolhem o automóvel particular em decorrência da falta de conforto, pontualidade e capilaridade.

A baixa qualidade das vias urbanas também dificulta o acesso das pessoas aos meios de transporte público coletivo, desestimula a locomoção a pé, e restringe o uso de bicicleta, o que as leva, em parte, a buscar o automóvel particular para fazer os percursos diários. A baixa qualidade das vias urbanas aqui não se refere somente às pistas destinadas a automóveis, mas, também, a calçadas, a ciclovias e à configuração da cidade, de modo que permita que qualquer pessoa, inclusive com mobilidade reduzida (gestantes, idosos, crianças) e portadoras de necessidades especiais, possa circular e ter acesso aos meios de transporte, bens e equipamentos da cidade.

A promoção do transporte não motorizado e o uso racional do automóvel estão relacionados à qualidade das vias públicas e à aderência ao transporte público coletivo, já que o trajeto de acesso a esse transporte também fica facilitado, o que permite reduzir o uso do automóvel particular. Os especialistas ressaltam a importância de existir integração modal e intramodal de transporte na cidade, com facilidade e custo viável, para que os meios alternativos ao automóvel sejam atrativos. Melhorias nessa área também estão relacionadas ao planejamento adequado do uso do solo, pois este interfere diretamente nas características dos deslocamentos realizados.

O crescimento desordenado das cidades, a expansão horizontal da urbanização com baixa densidade de ocupação, os vazios urbanos, a setorização e o modelo de ocupação que obriga a classe mais pobre a ocupar áreas periféricas e distantes do centro urbano interferem diretamente nos deslocamentos que a população tem que realizar. Quanto maiores as distâncias a percorrer, maior a dependência do automóvel e de outros meios de transporte motorizados. Vale ressaltar que a urbanização dispersa implica em custos maiores para a cidade em diversos setores além dos relacionados ao transporte, como abastecimento de água, tratamento de esgotos, eletricidade, equipamentos públicos de educação e saúde (SILVA, 2008, pg. 80 e 81).

Silva (2009) e Gomide (2006) se manifestam no mesmo sentido em relação aos problemas enfrentados por muitas cidades no Brasil. Segundo o primeiro:

‘o conjunto de externalidades negativas como a poluição sonora, do ar e visual, o aumento do número de acidentes de trânsito, as deseconomias causadas pelos congestionamentos e a degradação do patrimônio arquitetônico e da vida em público como um todo, têm sido negligenciadas como pontos de reflexão nos processos de avaliação, planejamento urbano e implementação de políticas públicas.’

De acordo com Gomide (2006), ‘os problemas de mobilidade e acessibilidade das populações urbanas não vão se resolver apenas com políticas setoriais de transporte coletivo.’ Na opinião desse autor, há necessidade de integração também das políticas públicas de forma mais ampla, como, por exemplo, das áreas de emprego, educação e saúde. Ele destaca que ‘programas sociais que não levem em conta a acessibilidade das pessoas podem ser inócuos, pois uma família, apesar de contemplada por um programa, pode não ter meios para chegar ao local onde usufruirá seu benefício, por exemplo.’

Congestionamentos

Os congestionamentos vêm surgindo nas cidades menores e se tornando crônicos nas grandes cidades. Além de causarem redução de produtividade por perda de tempo, provocam estresse e contribuem ainda mais para a poluição. Estudo realizado pelo Citigroup aponta que o trânsito gera uma perda de 5% na produtividade do Brasil, considerando o tempo que se gasta em viagens urbanas. Além disso, a cada hora de acréscimo em congestionamentos, tem-se uma média de aumento de 20% na emissão de poluentes.

A Fundação Dom Cabral pesquisou quatro grandes capitais brasileiras (São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Porto Alegre) e concluiu que houve um aumento de 16% no tempo médio de congestionamento nas cidades pesquisadas, entre os anos de 2005 e 2008, conforme mostrado no Gráfico 1. De acordo com os resultados, houve um crescimento contínuo dos congestionamentos para estas quatro cidades. Além disso, o estudo da fundação também ressalta a existência de uma percepção generalizada da população sobre o aumento dos congestionamentos nas cidades pesquisadas.

Gráfico 1 – Aumento médio percentual no tempo de congestionamento em quatro grandes capitais brasileiras, entre 2005 e 2008.



Fonte: Fundação Dom Cabral.

Pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA) em 2011, que levantou a percepção da população em relação a mobilidade urbana, concluiu que ‘o congestionamento, fator que compromete a ida e vinda dos cidadãos para o trabalho, é percebida com similaridades nas cinco regiões do País, revelando as consequências da qualidade precária dos meios de transportes públicos em conglomerados urbanos.’

Segundo essa pesquisa, quase dois terços da população diz enfrentar congestionamentos, sendo que 20,5% disseram enfrentar congestionamentos mais de 1 (uma) vez por dia (Gráfico 2).



Gráfico 2 – Frequência com que as pessoas enfrentam congestionamentos.

Fonte: Adaptado de estudo do IPEA, 2011.

Nas cidades de renda média mais alta, como no sudeste e sul do país, o automóvel particular atende grande parte das viagens motorizadas (50% delas, no caso da Região Metropolitana de São Paulo) (CMSP, 1997).

Dados do IBGE e Denatran mostram que, em 2008, os municípios com mais de 100.000 habitantes (4,8% dos municípios brasileiros) concentram 69,9% da frota de automóveis do país. Isto demonstra que cidades maiores concentram maior índice de motorização.

De modo geral, cada veículo particular ocupa um espaço maior do que aquele ocupado por usuários de transportes coletivos ou bicicletas. Segundo a




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