Natureza: Acompanhamento



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 027.492/2013-3

GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC nº 027.492/2013-3.

Natureza: Acompanhamento.

Órgão: Ministério da Saúde.

Advogado constituído nos autos: não há.

SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO. PROGRAMA MAIS MÉDICOS. DILIGÊNCIAS. SUBSISTÊNCIA DE QUESTÕES RELEVANTES A SEREM ELUCIDADAS. DETERMINAÇÃO. NOVA OITIVA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. CONTINUAÇÃO DO ACOMPANHAMENTO.

RELATÓRIO


I - Introdução

Trata-se de acompanhamento autorizado por meio do meu despacho constante da peça 25, com o objetivo de avaliar a legalidade e a legitimidade da criação e implementação do “Programa Mais Médicos”.

2. A Exma. Presidente Dilma Rousseff anunciou no dia 21/06/2013 que iria “trazer milhares de médicos do exterior para ampliar o atendimento do SUS”. No dia 08/07/2013, a Presidente editou a Medida Provisória nº 621, que criou o “Programa Mais Médicos”, com a finalidade de formar recursos humanos na área médica para o Sistema Único de Saúde – SUS. No dia 22/10/2013, a Medida Provisória foi convertida na Lei nº 12.871/2013, que foi publicada no Diário Oficial da União do dia seguinte.

3. Segundo consta do art. 1º dessa Lei, os objetivos do mencionado Programa são os seguintes:

I - diminuir a carência de médicos nas regiões prioritárias para o SUS, a fim de reduzir as desigualdades regionais na área da saúde;

II - fortalecer a prestação de serviços na atenção básica em saúde no País;

III - aprimorar a formação médica no País e proporcionar maior experiência no campo da prática médica durante o processo de formação;

IV - ampliar a inserção do médico em formação nas unidades de atendimento do SUS, desenvolvendo seu conhecimento sobre a realidade da saúde da população brasileira;

V - fortalecer a política de educação permanente com a integração ensino-serviço, por meio da atuação das instituições de educação superior na supervisão acadêmica das atividades desempenhadas pelos médicos;

VI - promover a troca de conhecimentos e experiências entre profissionais da saúde brasileiros e médicos formados em instituições estrangeiras;

VII - aperfeiçoar médicos para atuação nas políticas públicas de saúde do País e na organização e funcionamento do SUS; e

VIII - estimular a realização de pesquisas aplicadas ao SUS.

4. Segundo o art. 2º, III, da Lei nº 12.871/2013:

“Art. 2º Para a consecução dos objetivos do Programa Mais Médicos, serão adotadas, entre outras, as seguintes ações:

(...)

III - promoção, nas regiões prioritárias do SUS, de aperfeiçoamento de médicos na área de atenção básica em saúde, mediante integração ensino-serviço, inclusive por meio de intercâmbio internacional.”

5. No art. 13 dessa Lei é instituído, no âmbito do “Programa Mais Médicos”, o “Projeto Mais Médicos para o Brasil”, que será oferecido:

I - aos médicos formados em instituições de educação superior brasileiras ou com diploma revalidado no País;

II - aos médicos formados em instituições de educação superior estrangeiras, por meio de intercâmbio médico internacional.

6. O art. 14 da Lei sob exame prevê que o aperfeiçoamento dos médicos participantes ocorrerá mediante a oferta por instituição pública de educação superior de curso de especialização. Serão executadas atividades de ensino, pesquisa e extensão, que terão componente assistencial mediante a integração ensino-serviço, com prazo de até três anos, prorrogável por igual período caso sejam ofertadas outras modalidades de formação.

7. O art. 17 da Lei nº 12.871/2013 estabelece que as atividades desempenhadas no âmbito do “Projeto Mais Médicos para o Brasil” não criam vínculo empregatício de qualquer natureza.

8. Em seguida, o art. 19 dessa norma determina que os médicos integrantes do Projeto receberão bolsa-formação, bolsa-supervisão ou bolsa-tutoria, além de ajuda de custo destinada a compensar as despesas de instalação do médico participante, que não poderá exceder a importância correspondente ao valor de três bolsas-formação. Finalmente, a União foi autorizada a custear despesas com deslocamento dos médicos participantes e seus dependentes legais.

9. No dia 25/04/2013, o Ministério da Saúde e a Organização Pan-americana da Saúde/OPAS celebraram o 80º Termo de Cooperação Técnica para o desenvolvimento de ações vinculadas ao projeto “Acesso da População Brasileira à Atenção Básica em Saúde”. No dia 22/08/2013, foi firmado o 3º Termo de Ajuste ao 80º Termo de Cooperação, com vistas a viabilizar o “Programa de Cooperação Técnica da Organização Pan-Americana da Saúde para a Participação de Médicos Cubanos no Projeto Mais Médicos para o Brasil”.

10. A participação de médicos cubanos no “Projeto Mais Médicos para o Brasil” encontra amparo no art. 13, II, da Lei nº 12.871/2013. A referida norma legal permite o oferecimento de curso de especialização em Atenção Básica, mediante a Educação pelo Trabalho, a médicos formados em instituições de educação superior estrangeiras, por meio de intercâmbio médico internacional.

11. A unidade técnica esclareceu que a bolsa-formação paga aos médicos integrantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil não têm natureza jurídica de salário. Ao contrário, trata-se de uma ajuda de custo de natureza indenizatória/compensatória ofertada aos médicos para que supram suas necessidades básicas e possam dedicar-se exclusivamente ao Projeto. A relação entre os médicos e a União é uma relação de aprendizado, não de emprego, motivo pelo qual tal bolsa não está sujeita ao recolhimento de imposto de renda, já que não representa acréscimo patrimonial (nesse sentido, ver os arts. 26 da Lei nº 9.250/1995, 39 do Regulamento do Imposto de Renda e 5º da IN SRF nº 15, de 2001).



II – Atividades desenvolvidas pelo TCU

12. No dia 23/08/2013, este Tribunal solicitou ao Ministério da Saúde que enviasse cópia da documentação que embasou o termo de cooperação assinado pelo Ministério da Saúde e pela Organização Panamericana da Saúde, notadamente:

a) cópia do Termo de Cooperação Técnica assinado pelo Ministério da Saúde e pela Opas ou de documento equivalente;

b) cópia dos normativos que embasaram o referido termo;

c) cópia dos estudos e pareceres jurídicos que embasaram a decisão relativa aos médicos cubanos.

13. No dia 30/08/2013, foi solicitado ao Ministério da Saúde o encaminhamento de documentação adicional, a saber:

a) descrição detalhada das atividades de ensino, pesquisa e extensão que serão executadas pelos médicos intercambistas do projeto “Mais médicos para o Brasil”;

b) programa do Curso de Especialização e Aperfeiçoamento do qual deverão participar os integrantes do projeto “Mais médicos para o Brasil”, incluindo as respectivas carga horária e ementa;

c) dotações orçamentárias utilizadas para implementar o projeto “Mais médicos para o Brasil”;

d) informações sobre a existência do programa orçamentário correspondente no Plano Plurianual;

e) plano de distribuição nos municípios dos médicos participantes do Projeto “Mais médicos para o Brasil”;

f) cópia dos convênios firmados com os municípios para implementar o Projeto “Mais médicos para o Brasil”;

g) cópia integral do Processo Administrativo nº 25000.223376/2012-63;

h) cópia do Acordo celebrado, em 16/03/2000, com a Repartição Sanitária Pan-Americana, que viabilizou o funcionamento do escritório de área da Organização Pan-Americana da Saúde, o qual foi regulamentado pelo Decreto nº 3.594/2000;

i) cópia do Convênio Básico celebrado, em 04/02/1954, pelo Governo da República Federativa do Brasil e pela Organização Mundial da Saúde;

j) cópia do Acordo Básico de Assistência Técnica assinado, no dia 29/12/1964, pelo Governo da República Federativa do Brasil, pela Organização das Nações Unidas e por suas Agências Especializadas, incluída a Organização Mundial da Saúde.

14. Após analisar a documentação apresentada pelo Ministério da Saúde, a unidade técnica apontou a existência de indícios das seguintes supostas irregularidades:

a) pagamento aos médicos intercambistas supostamente em desacordo com o disposto no caput do art. 5º da Constituição Federal e no Código de Prática de Recrutamento Internacional de Profissionais de Saúde da OMS;

b) taxa de administração fixada sem que tenha sido comprovada sua compatibilidade com os gastos efetivos e o exercício correspondente;

c) início de programa ou projeto não incluído na Lei Orçamentária Anual e no Plano Plurianual (PPA) e suposto desvio de finalidade na utilização de dotação orçamentária;

d) pagamento antecipado sem justificativa;

e) obscuridade na relação entre as Organizações Pan-Americana de Saúde e Mundial de Saúde e a República de Cuba.



III. Exame dessas questões pela Secex Saúde

15. Em relação a essas possíveis irregularidades, a Secex Saúde destacou que:



- Quanto à forma de pagamento aos médicos intercambistas que supostamente poderia estar em desacordo com o disposto no art. 5º da Constituição Federal e com o Código de Prática de Recrutamento Internacional de Profissionais de Saúde da OMS

16. A cláusula segunda do Terceiro Termo de Ajuste ao 80º Termo de Cooperação Técnica para o desenvolvimento de ações vinculadas ao projeto “Ampliação do acesso da população brasileira à Atenção Básica em Saúde”, celebrado com a Organização Pan-Americana da Saúde/Organização Mundial de Saúde (p. 51 da peça 23), prevê que compete ao Ministério da Saúde realizar, com base nos Planos de Ação do Programa, o repasse semestral antecipado à OPAS/OMS dos recursos referentes ao financiamento das bolsas dos Médicos Participantes, definidos pela Coordenação do “Projeto Mais Médicos para o Brasil”, incluídas as ajudas de custo de instalação, o transporte internacional dos médicos participantes (incluído o transporte por recesso) e o seguro de vida com repatriação por morte. Em seguida, essas organizações repassarão tais valores ao governo cubano, que fará os pagamentos aos médicos oriundos daquele país e reterá uma parcela não informada oficialmente.

17. Por outro lado, os valores correspondentes à bolsa e à ajuda de custo dos médicos formados em instituições de educação superior brasileiras ou daqueles com diplomas revalidados no País serão creditados diretamente em sua conta corrente.

18. O tratamento diferenciado entre os médicos formados em instituições de educação superior brasileiras ou aqueles com diploma revalidado no País e os que virão por meio de intercâmbio pode afrontar o diposto no caput do art. 5º da Constituição Federal, verbis:



“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade.”

19. Essa diferença de tratamento também pode contrariar o disposto no Código Global de Práticas para Recrutamento Internacional de Profissionais da Saúde da Organização Mundial da Saúde - OMS, segundo o qual o pessoal de saúde imigrante deve ser contratado, promovido e remunerado com base em critérios objetivos, tais como níveis de qualificação, anos de experiência e grau de responsabilidade, tendo por base a igualdade de tratamento com o pessoal de saúde do país onde irão trabalhar.

20. Note-se que, no parágrafo 35 da Exposição de Motivos da Medida Provisória nº 621/2013, foi informado que, na seleção de médicos formados em instituições de educação superior estrangeiras para participarem do “Projeto Mais Médicos para o Brasil”, serão respeitadas as diretrizes estabelecidas no citado Código. Cabe esclarecer que essa norma busca reforçar os sistemas dos países em desenvolvimento, inclusive no que concerne à capacidade e à qualidade da formação dos profissionais, às políticas de apoio à fixação de profissionais de saúde, à reciprocidade dos benefícios, à coleta e ao intercâmbio de informações, ao monitoramento e às pesquisas sobre essa tema.

21. Aduz-se que, na Nota de Cooperação Técnica Internacional, emitida pela Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde do Ministério da Saúde, o respeito às mencionadas diretrizes foi reiterado.

22. Estabelecida a necessidade de observar o disposto nesse Código, resta esclarecer quais de seus dispositivos poderiam estar sendo violados. O parágrafo 3.5 desse normativo estabelece que:

“O recrutamento internacional de pessoal de saúde deve ser conduzido de acordo com os princípios da transparência, justiça e promoção da sustentabilidade dos sistemas de saúde de países em desenvolvimento. Estados-Membros, em conformidade com a legislação nacional e instrumentos legais internacionais aplicáveis, devem promover e respeitar práticas trabalhistas justas para todo o pessoal de saúde. Todos os aspectos do trabalho e do tratamento do pessoal de saúde imigrante devem ser tratados sem nenhuma distinção ilegal de qualquer tipo.”

23. Já seu parágrafo 4.4 estatui que:

Os Estados-Membros devem, na extensão possível das leis aplicáveis, garantir que os recrutadores e empregadores observem práticas justas de recrutamento e contrato no emprego de pessoal de saúde imigrante e que este não sejam objeto de condutas ilegais ou fraudulentas. O pessoal de saúde imigrante deve ser contratado, promovido e remunerado com base em critérios objetivos, tais como níveis de qualificação, anos de experiência e grau de responsabilidade baseados na igualdade de tratamento com o pessoal de saúde do país. Recrutadores e empregadores devem prover o pessoal de saúde imigrante de informações relevantes e precisas sobre todas as posições oferecidas.”

24. Por fim, o parágrafo 4.5 do mencionado Código afirma que:



“Os Estados-Membros devem garantir que, sujeitos às leis aplicáveis, incluindo instrumentos legais internacionais, o pessoal de saúde imigrante deve possuir os mesmos direitos legais e responsabilidades que o pessoal de saúde do país no que concerne a todos os termos de contratação e às condições de trabalho.”

25. A unidade técnica concluiu que se deve averiguar a ocorrência de tratamento distinto no que diz respeito ao pagamento da bolsa-formação aos médicos cubanos e avaliar se eventuais discrepâncias nesse tratamento violam as garantias expressas no caput do art. 5º da Constituição Federal e no Código Global de Práticas para Recrutamento Internacional de Profissionais da Saúde da OMS. Com esse desiderato, faz-se necessário solicitar documentos referentes aos termos do acordo firmado entre a OPAS e o governo de Cuba.

26. Por fim, a Secex Saúde ressaltou que a OPAS/OMS vem invocando imunidade de jurisdição para não atender às audiências públicas bem como para negar a apresentação de documentação referente ao convênio com Cuba, como se observou na Audiência Pública realizada na Câmara dos Deputados no dia 17/09/2013.

- Quanto à taxa de administração que não seria comprovadamente compatível com os gastos efetivos realizados no exercício correspondente

27. A subcláusula única da cláusula terceira do Terceiro Termo de Ajuste ao 80º Termo de Cooperação Técnica celebrado com a OPAS/OMS prevê que R$ 24.331.301,00 (vinte e quatro milhões, trezentos e trinta e um mil, trezentos e um real), correspondentes a 5% (cinco por cento) do montante líquido previsto naquele Termo, referem-se ao reembolso de custos indiretos decorrentes da cooperação técnica a ser fornecida pela Organização Pan-Americana de Saúde.

28. A taxa de administração é o instituto jurídico que viabiliza as terceirizações para a prestação e a continuidade plenas dos serviços públicos, de forma a atender ao Princípio da Eficiência e ao Interesse Público. Ela é expressa geralmente por um índice percentual. No caso dos contratos, configura-se como uma vantagem que se pode auferir da execução do objeto dessas avenças. Já nos convênios e cooperações, a supracitada taxa serve para custear despesas advindas do adimplemento das obrigações pactuadas.

29. Dessa forma, em se tratando de convênios e colaborações, a taxa em questão não deverá ultrapassar o valor das despesas a serem realizadas e deverá ser ajustada mediante cálculos que detalhem os elementos de despesa previstos para a execução dos objetos avençados.

30. Segundo a Alínea “f” do parágrafo 49 do Parecer AGU/CONJUR/MS/CODELICI/AVP nº 71/2013 (p. 44 da peça 23), a taxa de administração não poderá ser superior a 5%, devendo ser compatível com os gastos efetivos realizados no exercício correspondente. Tal entendimento está em consonância com o que foi consignado nos Acórdãos nº 1.018/2007 e nº 2.899/2009, ambos do Plenário.

31. Diante do acima exposto, a unidade técnica concluiu que o estabelecimento da taxa de administração no valor de 5% deve estar embasado em cálculos que detalhem as despesas a serem incorridas. Ademais, por se tratar de reembolso, conforme expressamente mencionado na subcláusula única da cláusula terceira do Terceiro Termo de Ajuste ao 80º Termo de Cooperação Técnica, é necessário estabelecer regra que preveja a devolução de eventuais saldos remanescentes.

32. Assim sendo, a Secex Saúde propôs que o Ministério da Saúde seja instado a se manifestar sobre o procedimento que será adotado para a prestação de contas dos serviços prestados pela OPAS/OMS, de modo a evidenciar que o valor repassado a título de taxa de administração tenha sido aplicado de fato nos serviços objeto do acordo.

- Quanto ao início de programa ou projeto supostamente não incluído na lei orçamentária anual nem no plano plurianual (PPA) e quanto a suposto desvio de finalidade na utilização de dotação orçamentária

33. A Medida Provisória n º 621/2013 instituiu o “Programa Mais Médicos”, com a finalidade de formar recursos humanos na área médica para o Sistema Único de Saúde – SUS. No âmbito desse Programa, foi instituído o “Projeto Mais Médicos para o Brasil”, que visa possibilitar a seleção de médicos interessados em participar de ações de aperfeiçoamento em atenção básica, em regiões prioritárias para o SUS, por meio da oferta de cursos de especialização, concessão de bolsas-formação, supervisão e acesso a recursos de suporte clínico, a exemplo do Telessaúde.

34. Para os fins do “Projeto Mais Médicos para o Brasil”, o art. 13, § 2º, da Lei nº 12.871/2013 apresentou as seguintes definições:

a) médico participante - médico formado em instituição de educação superior brasileira, em instituição estrangeira com diploma revalidado ou intercambista;

b) médico intercambista - médico formado em instituição de educação superior estrangeira com habilitação para o exercício da medicina no exterior.

35. O art. 14 dessa norma estatui que:



“Art. 14. O aperfeiçoamento dos médicos participantes ocorrerá mediante oferta de curso de especialização por instituição pública de educação superior e envolverá atividades de ensino, pesquisa e extensão que terão componente assistencial mediante integração ensino-serviço.

§ 1º O aperfeiçoamento de que trata o caput terá prazo de até 3 (três) anos, prorrogável por igual período caso ofertadas outras modalidades de formação, conforme definido em ato conjunto dos Ministros de Estado da Educação e da Saúde.”

36. Já o art. 16 dessa Lei estabelece que “o médico intercambista exercerá a Medicina exclusivamente no âmbito das atividades de ensino, pesquisa e extensão do Projeto Mais Médicos para o Brasil, dispensada, para tal fim, nos 3 (três) primeiros anos de participação, a revalidação de seu diploma nos termos do § 2º do art. 48 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996”.

37. Por fim, o art. 18 da supracitada norma legal determina que “o médico intercambista estrangeiro inscrito no “Projeto Mais Médicos para o Brasil” fará jus ao visto temporário de aperfeiçoamento médico pelo prazo de 3 (três) anos, prorrogável por igual período em razão do disposto no § 1º do art. 14, mediante declaração da coordenação do Projeto.”

38. Do exposto, tem-se que o médico intercambista estrangeiro só poderá exercer a medicina no âmbito das atividades de ensino, pesquisa e extensão do “Projeto Mais Médicos para o Brasil”, por um prazo de até três anos prorrogável por igual período.

39. Para custear o Plano de Trabalho aprovado no 3° Termo de Ajuste ao 80° Termo de Cooperação Técnica, com vistas à participação de médicos cubanos no “Projeto Mais Médicos para o Brasil”, o Ministério da Saúde transferirá para a OPAS/OMS, no corrente exercício, a quantia de R$ 510.957.307,00 (quinhentos e dez milhões, novecentos e cinquenta e sete mil, trezentos e sete reais), na forma a seguir descrita:

a) Funcional Programática: 10.128.2015.20YD.0001;

b) Natureza de Despesas: 338041;

c) Fonte de Recurso: 6151000000;

d) Nota de Empenho: 128/2013.

e) Programa: 2015 – Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (SUS);

f) Ação: 20YD – Educação e Formação em Saúde;

g) Localizador: Educação e Formação em Saúde – Nacional.

40. O PPA 2012-2015 estabeleceu diversos objetivos para o Programa “2015 - Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde”, dentre os quais, destaca-se o objetivo 0721 “contribuir para a adequada formação, alocação, qualificação, valorização e democratização das relações de trabalho dos profissionais da saúde”.

41. Pode-se questionar se a utilização do Programa/Ação 2015.20YD – Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (SUS) por meio da Educação e Formação em Saúde para o pagamento de bolsas aos médicos intercambistas estrangeiros é adequada e consistente. Afinal, em tese, os médicos estrangeiros não aperfeiçoarão o SUS, já que retornarão ao seu país de origem ao término das respectivas especializações.

42. Segundo o art. 167, § 1°, da Constituição Federal, é vedado o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual. Desta forma, para que seja transferida à OPAS/OMS a mencionada quantia de R$ 510.957.307,00, é necessário utilizar recursos alocados à ação adequada, seja pela utilização de uma já existente que comporte o objeto, seja por meio da criação de uma nova.

43. Ademais, a vigência do programa em tela ultrapassa o exercício financeiro, conforme evidencia o art. 14, § 1°, da Lei nº 12.871/2013, acima transcrito. Diante disso, por se tratar de programa de duração continuada, ele deve estar incluído no Plano Plurianual, consoante disposto no art. 165, § 1°, da Constituição Federal.

44. Por outro lado, a unidade técnica ressaltou que quanto aos médicos formados em instituições de educação superior brasileiras ou com diploma revalidado no País a utilização do Programa/Ação 2015.20YD é possível, já que cumprirá efetivamente os objetivos definidos.

45. Com espeque nessas considerações, a Secex Saúde entendeu que o Ministério da Saúde está onerando de forma indevida o orçamento destinado à formação, alocação, qualificação e democratização das relações de trabalho dos profissionais de saúde do SUS ao utilizar unicamente a funcional programática 10.128.2015.20YD.0001 para pagar bolsa de estudos a profissionais estrangeiros que aqui cursarão especialização pelo período de até 3 anos, prorrogáveis por mais 3, findo o qual deverão retornar ao país de origem.

46. Assim sendo, a unidade técnica ressaltou que o Ministério da Saúde deve utilizar o Programa/Ação adequado e providenciar a inclusão do programa em questão no Plano Plurianual, tendo em vista tratar-se de programa de duração continuada.

- Quanto ao pagamento antecipado sem que tenham sido apresentadas as necessárias justificativas

47. Consoante estabelecido na cláusula segunda, inciso I, alínea “o”, do terceiro Termo de Ajuste ao 80º Termo de Cooperação Técnica, compete ao Ministério:



“Realizar, com base nos Planos de Ação do PROGRAMA, o repasse semestral antecipado à OPAS/OMS dos recursos referentes:

i) ao financiamento da cooperação técnica prestada pela OPAS/OMS, incluída a cooperação por meio de consultores e assessores em Atenção Básica em Saúde;

ii) ao financiamento das bolsas dos Médicos Participantes, incluídas as ajudas de custo de instalação, definido pela Coordenação do Projeto Mais Médicos para o Brasil, assim como o transporte internacional dos Médicos Participantes (incluído o transporte por recesso) e o seguro de vida com repatriação por morte.”

48. O art. 62 da Lei n° 4.320/1964 estabelece que os pagamentos efetuados pela Administração Pública somente podem ocorrer após a regular liquidação. Em conformidade com o disposto no artigo seguinte, a liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Finalmente, o art. 63, § 2º, dessa norma legal prevê que a liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:

I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;

II - a nota de empenho;

III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.

49. A antecipação de pagamento, em caráter excepcional e vinculada ao interesse público, vem sendo admitida pelo Tribunal de Contas da União, como se observa no seguinte trecho do Voto condutor do Acórdão nº 1.442/2003 – Plenário:



“Quanto ao pagamento antecipado, forçoso reconhecer que ele não é vedado pelo ordenamento jurídico. Em determinadas situações ele pode ser aceito. Mas esta não é a regra. Originariamente o pagamento feito pela Administração é devido somente após o cumprimento da obrigação pelo particular.

(...) Julgo mais adequado condicionar a possibilidade de pagamento adiantado à existência de interesse público devidamente demonstrado, previsão no edital e exigência de garantias.”

50. Recentemente, o TCU reiterou esse entendimento, tendo ressaltado a excepcionalidade dessa prática e a condicionado à exigência de garantias que assegurem o pleno cumprimento do objeto (Acórdão nº 1.614/2013 – Plenário). No Voto condutor desse decisum, ficou assentado que:



“a jurisprudência do TCU também é firme no sentido de admitir o pagamento antecipado apenas em condições excepcionais, contratualmente previstas, sendo necessárias ainda garantias que assegurem o pleno cumprimento do objeto”.

51. Por fim, o parecer da Advocacia Geral da União - AGU constante da p. 44 da peça 23 corrobora tal entendimento nos seguintes termos:



“e) os aportes de recursos deverão ser minuciosamente descritos e ajustados item a item com o que se pretende contratar, sejam serviços ou bens, compatíveis com a vigência do instrumento e o prazo de execução do objeto. Além disso, é importante que conste no processo a informação da existência de recursos orçamentários na forma prevista na LOA e na LDO. Não poderá haver a liberação antecipada de recursos em face da vedação dessa conduta contida na Lei nº 4.320/1964.”

52. Cabe destacar que o Ministério da Saúde, em resposta à diligência realizada por esta Corte de Contas, enviou Nota Técnica (pp. 33 e 34 da peça 13) contendo a memória de cálculo referente aos valores a serem desembolsados até novembro deste ano. A partir dessas informações, foi montada a tabela abaixo:





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