Gabinete do procurador-geral de justiçA



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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL



GABINETE DO PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA

pgj@mp.rs.gov.br





PROCESSO N.º 70052205614 – TRIBUNAL PLENO

CLASSE: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

PROPONENTE: PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA

REQUERIDOS: MUNICÍPIO DE SANTA MARIA E CÂMARA MUNICIPAL DE SANTA MARIA

INTERESSADO: PROCURADOR-GERAL DO ESTADO

RELATOR: DES. TÚLIO DE OLIVEIRA MARTINS

MANIFESTAÇÃO FINAL


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Disposição municipal. Município de Santa Maria. Artigo 6º da Lei Complementar n.º 85, de 10 de novembro de 2011, que dispõe sobre a criação da Guarda Municipal, altera a denominação de cargo e dá outras providências. Transformação do cargo de Vigilante para Guarda Municipal. Afronta aos artigos 5º, caput, e 37, inciso II, ambos da Carta Magna, e artigos 19, caput, e 20, caput, ambos da Constituição Estadual. MANIFESTAÇÃO PELA PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.



  1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade destinada a retirar do ordenamento jurídico o artigo 6º da Lei Complementar n.º 85, de 10 de novembro de 2011, do Município de Santa Maria, que dispõe sobre a criação da Guarda Municipal de Santa Maria, altera a denominação de cargo e dá outras providências, por afronta aos artigos 5º, caput, e 37, inciso II, ambos da Carta Magna, e artigos 19, caput, e 20, caput, ambos da Constituição Estadual.

O Desembargador Relator proferiu o despacho da fl. 147, recebendo a inicial, requisitando as informações e determinando que, após, fosse o processo com vista ao Ministério Público.

A Procuradoria-Geral do Estado, devidamente citada, atuando na curadoria especial da integridade jurídica dos atos normativos infraconstitucionais, defendeu a manutenção do dispositivo impugnado, com base na presunção de constitucionalidade derivada da independência e harmonia entre os poderes estatais, constante do artigo 2º da Constituição Federal (fl. 157).

A Associação dos Guardas Municipais de Santa Maria requereu a sua admissão como amicus curiae (fls. 160-85) e juntou os documentos das fls. 186-2018.

No despacho das fls. 220-21, o Desembargador Relator indeferiu o pedido de ingresso na lide da Associação dos Guardas Municipais de Santa Maria na condição de amicus curiae.

Conforme a certidão da fl. 222, decorreu o prazo legal sem que fossem prestadas as informações pela Câmara Municipal de Santa Maria.

O Município de Santa Maria apresentou informações (fls. 227-36). Preliminarmente trouxe pré-questionamento para eventual interposição de recurso extraordinário. No mérito, afirmou que os municípios são entes dotados de autonomia política, administrativa e financeira, nos termos trazidos pela Constituição Federal. Asseverou que a Constituição Federal de 1988 elevou o município a ente federativo e, como tal, não pode ser considerado inferior à União e aos Estados-membros. Disse que a Lei Maior definiu que os municípios podem constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações e, nessa linha, foi elaborado o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI), ao qual o Município aderiu, assumindo o compromisso de criar a Guarda Municipal. Consignou que, em razão disso, o Município de Santa Maria reorganizou o sistema de segurança. Asseverou que a Lei Complementar em comento alterou apenas a denominação de vigilante para guarda municipal, ficando, as demais especificações do cargo inalteradas, não havendo violação ao princípio do concurso público. Arguiu que a própria jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul adota o entendimento de que é possível o reenquadramento de detentores de cargos extintos nos novos cargos quando são mantidas as mesmas atribuições. Por fim pugnou pela improcedência da presente ação e complementou requerendo que, em caso de procedência, seja a decisão prolatada com efeitos não retroativos.

Vieram os autos.

É o breve relatório.


2. Em que pesem os respeitáveis argumentos lançados nas informações prestadas pelo Município de Santa Maria, merece integral acolhida o pedido vertido na petição inicial.

Com efeito, cumpre reiterar, nesse passo, a sustentação tecida na peça vestibular, que evidencia, sem qualquer dúvida, a desarmonia do preceito objurgado com as normas-parâmetro constitucionais, uma vez que legitima aos ocupantes de cargos originários (Vigilantes), a investidura em cargos emergentes (Guarda Municipal).

Como explicitado na inicial, a Constituição Federal, no seu artigo 37, inciso II, aboliu, de forma explícita, qualquer forma de provimento de servidor público para um cargo de uma carreira diferente da sua, sem a prévia aprovação em concurso público. Aliás, no mesmo sentido é o disposto no artigo 20 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul.

Isso porque as atribuições funcionais para o cargo de Vigilante, constantes no Anexo III da Lei Municipal n.º 4.745/2004, fl. 137 do expediente em anexo, são muito diversas daquelas conferidas ao Guarda Municipal, mencionadas na Lei Complementar n.º 85/2011 (fls. 22-6 dos documentos que acompanharam a inicial).

Em razão disso, o dispositivo impugnado configura clara ascensão funcional de servidor público, forma de investidura rechaçada pelo atual texto constitucional, uma vez que diversa daquela para a qual o servidor público ingressou por concurso. Inclusive, o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula n.º 685, consolidando esse entendimento.

Aqui, calha transcrever parte dos argumentos trazidos na inicial, por pertinente:


Importante referir que a Constituição da República, cujos comandos, nesse aspecto, foram inteiramente absorvidos pela Carta Estadual, buscou ensejar igual oportunidade aos servidores públicos, por meio dos princípios da acessibilidade e do concurso público, vedando fórmulas que possibilitem o ingresso sem prestar o devido certame, salvo as exceções previstas na própria Constituição, caso dos cargos de provimento em comissão (artigo 48 da Constituição Estadual).

Entretanto, na hipótese em apreço, não estamos diante de situação autorizada pela Constituição. Ao contrário, indubitável a inconstitucionalidade do artigo 6º da Lei Complementar n.º 85/2011 do Município de Santa Maria, que permitiu aos ocupantes de cargos originários (Vigilante), a investidura em cargos emergentes (Guarda Municipal), de carreira diversa daquela que o servidor público começou por concurso; tal diferença torna-se cristalina quando estudadas as atribuições respectivas, que, apesar de algumas semelhanças, demonstram que o propósito de criação do novo cargo (Guarda Municipal) é outro.

Não se está, portanto, diante de mera troca de nomenclatura, como se vislumbra das atribuições de cada cargo a seguir transcritas:

Atribuições do cargo de Vigilante – Anexo III da Lei Complementar n.º 4.745/2004 (fl. 137):

Descrição sintética: executar vigilância fazendo rondas periódicas e inspecionando logradouros e próprios municipais, para evitar roubos, incêndios, danificações, entrada de pessoas estranhas, etc.; exercer funções de zeladoria e conservação de praças e próprios municipais.

Descrição Analítica:

I – Exercer vigilância em locais previamente determinados;

II - Realizar ronda de inspeção em intervalos fixados, adotando providências tendentes a evitar roubos, incêndios e danificações nos materiais, prédios, praças, jardins sob sua guarda, etc.

III - Controlar a entrada e saída de pessoas e veículos nos prédios sob sua guarda, verificando, quando necessário, as autorizações de ingresso e vedando a entrada dos que não estão devidamente autorizados;

IV - Verificar se as portas e janelas e demais vias de acesso estão devidamente fechadas;

V - Responder às ligações telefônicas e anotar recados, fora do horário normal de expediente;

VI - Investigar quaisquer condições anormais que tenha observado;

VII - Registrar, em livro próprio, as ocorrências verificadas no seu turno de trabalho;

VIII - Levar a conhecimento do superior imediato ou autoridades competentes quaisquer irregularidades verificadas;

IX - Acompanhar funcionários, quando necessário, no exercício de suas funções;

X - Abrir e fechar portas e portões;

Ordenar a entrada e orientar a saída de pessoas e veículos, visando XI - o fluxo adequado para manter desobstruídos os acessos principais das repartições municipais;

XII - Informar e encaminhar o público aos órgãos competentes;

XIII - Zelar e cuidar da conservação de próprios municipais, tais como: unidade de recreação, escolas, ambulatórios, etc.

XIV - Efetuar pequenos reparos e providenciar os serviços de manutenção em geral;

XV - Ter sob sua guarda materiais destinados às atividades de seu setor de trabalho;

XVI - Cuidar da higiene da área sob sua responsabilidade, efetuando ou supervisionando serviços de conservação e limpeza;

XVII - Evitar o uso indevido das instalações sob sua responsabilidade;

XVIII - Executar outras tarefas correlatas.

Atribuições do cargo de Guarda Municipal – Artigo 4º da Lei Municipal n.º 85/2011 (fls. 22-3):

I – Realizar ronda comunitária preventiva e permanente dos espaços públicos, orientando para a solução de problemas, interagindo com as polícias e federais do município, agindo junto à comunidade e promovendo a mediação de conflitos e respeito aos direitos fundamentais dos cidadãos;

II – Prevenir e inibir atos delituosos que atentem contra bens, serviços e instalações municipais;

III – Proteger os patrimônios coletivos, em especial os ecológicos, culturais, arquitetônicos e ambientais do Município, inclusive adotando medidas educativas;

IV – Apoiar a Administração Municipal no exercício do poder de polícia administrativa;

V – Fazer cessar as atividades que violarem as normas de saúde, defesa civil, sossego público, trânsito, higiene, segurança e outras de interesse da coletividade; e

VI – Prestar segurança a eventos e solenidades promovidas ou que tenha interesse público.
Embora ambos os cargos façam parte do sistema de segurança do Município de Santa Maria, da leitura detalhada das atribuições, verifica-se que o Vigilante, na verdade, não passa de um mero porteiro, pois a ele cabe, entre outras atividades, controlar a entrada e saída de pessoas e veículos nos prédios sob sua guarda, verificando, quando necessário, as autorizações de ingresso e vedando a entrada dos que não estão devidamente autorizados, verificar se as portas e janelas e demais vias de acesso estão devidamente fechadas, responder às ligações telefônicas e anotar recados, fora do horário normal de expediente.

Em contrapartida, o Guarda Municipal sim exerce atividades de vigilância, tais como prevenir e inibir atos delituosos que atentem contra bens, serviços e instalações municipais, proteger os patrimônios coletivos, prestar segurança em eventos e solenidades promovidas ou que tenham interesse público e interagir com as demais polícias.

Como já mencionado, portanto, a Lei Complementar n.º 85/2011 não trouxe uma simples troca de denominação entre os cargos aqui estudados; há, entre eles, significativas diferenças, o que impede que os então Vigilantes sejam transformados em Guardas Municipais, sem a realização de certame público.

Cumpre referir, que as normas constitucionais principiológicas da acessibilidade e do concurso público, vedando fórmulas que possibilitem o ingresso sem concurso e propiciando igual oportunidade a todos os interessados que atendam os requisitos de lei, homenageiam o princípio fundamental da igualdade ou isonomia, artigo 5º, caput, e artigo 37, inciso II, da Constituição Federal.

Configurada, assim, iniludivelmente, a violação ao conteúdo normativo dos artigos 5º, caput, e 37, inciso II, da Constituição da República, uma vez que, sob a justificativa de aproveitamento no cargo de Guarda Municipal, foram proporcionadas vantagens aos servidores titulares do cargo de Vigilante, para fins de ascensão funcional, diversas daquelas para as quais foi realizado o concurso público, importando, consequentemente, favorecimento pessoal em afronta à isonomia.

[...]

Vale mencionar, ainda, as normas constitucionais estaduais consideradas princípios fundamentais e, portanto, também ofendidas, consoante ponderação supra: artigo 19, caput, e o já referido artigo 20, caput, ambos da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul.

Portanto, considerando-se que o aproveitamento do cargo de Vigilante para o cargo de Guarda Municipal não observou a modalidade de provimento correta, qual seja, por concurso público, revela-se inconstitucional, por afronta aos artigos 5º, caput, e 37, inciso II, ambos da Carta Magna, e artigos 19, caput, e 20, caput, ambos da Constituição Estadual.

Aliás, tanto não se trata do mesmo cargo que, de acordo com os documentos das fls. 28 e 37, restou claro que os antigos vigilantes passaram por processo de seleção (conforme Memo n.º 108/SEC, fl. 28), inclusive avaliados pela Comissão do Processo de Seleção e Avaliação, criada pela Portaria n.º 074/2011 (fl. 37), o que, por si só, traz a ideia de que alguns poderiam ser selecionados e outros não.

[...]

Por fim, importa trazer parte do voto do em. Relator Arno Werlang, na Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 70044743474, cuja ementa veio transcrita na exordial, que julgou caso idêntico ao presente:



A leitura do dispositivo impugnado determina o aproveitamento dos servidores titulares dos cargos de Vigia nos cargos de Guarda Municipal, com as mesmas atribuições e vantagens do novo cargo. Extrai-se, assim, que se trata de forma de provimento de servidor público em cargo de carreira diferente daquele para o qual foi nomeado, mas sem a prévia prestação de concurso público, o que não se admite por respeito à ordem constitucional vigente. A previsão legal, nesses termos, caracteriza ascensão profissional, bastando, para tal conclusão, que se comparem as atribuições funcionais para o cargo de vigia, constantes no Anexo II da Lei Municipal no. 1.751/2006 (fl. 298) com as de Guarda Municipal previstas na Lei Municipal no. 2.049/2009 (fl. 12).

[...]

Assim, em suma, esse aproveitamento, embora previsto legalmente, afronta os ditames constitucionais, notadamente a determinação de que o provimento dos cargos públicos deva se dar, em regra, mediante concurso público, pois autoriza o provimento do cargo de guarda municipal por servidores que prestaram concurso público para o cargo de vigia, cujos pressupostos de provimento são diversos.

[...]

Deste modo, por qualquer ângulo que se examine a questão, seja pelo desprezo à realização de concurso público, seja pelo ferimento aos princípios da isonomia e da legalidade, seja pela não-compatibilidade entre os cargos de Vigia e de Guarda Municipal, a procedência da ação se impõe.

Por todos esses fundamentos, merece integral acolhida a pretensão vertida na petição inicial.


3. Pelo exposto, impõe-se seja julgada integralmente procedente a presente ação, declarando-se a inconstitucionalidade do artigo 6º da Lei Complementar n.º 85, de 10 de novembro de 2011, do Município de Santa Maria, por afronta aos artigos 5º, caput, e 37, inciso II, ambos da Carta Magna, e artigos 19, caput, e 20, caput, ambos da Constituição Estadual.

Porto Alegre, 01 de abril de 2013.



IVORY COELHO NETO,

Procurador-Geral de Justiça, em exercício.



GSM/FLW


SUBJUR N.º 870/2012



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