Atos administrativos conceito



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ATOS ADMINISTRATIVOS

Conceito


A função executiva é veiculada por meio de atos jurídicos denominados de atos administrativos.

Para Hely Lopes Meirelles: “ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria” (pág. 145).

Esse conceito deixa de fora as seguintes categorias de atos:

1. os contratos administrativos, porque são atos bilaterais;

2. os atos de direito privado praticados pela Administração Pública, como a emissão de um cheque;

3. as atividades materiais, também chamadas de fatos administrativos, como a construção de uma ponte; são atos que pertencem ao domínio da técnica e só reflexamente interessam ao direito;

4..atos políticos ou de governo, como a sanção e o veto à lei.

Atributos ou características


O ato administrativo é espécie de ato jurídico e dele se destaca porque é informado por características próprias, formadoras de um regime jurídico administrativo.

Os atributos ou características dos atos administrativos são: a presunção de legitimidade e veracidade, a imperatividade, a autoexecutoriedade e a tipicidade.


Presunção de legitimidade e veracidade


Embora se costume dizer presunção de legitimidade ou de veracidade, como se as expressões fossem sinônimas, melhor mencionar presunção de legitimidade e veracidade, apartando-as.

Pela presunção de legitimidade, reputam-se praticados os atos administrativos de acordo com a lei.

Pela presunção de veracidade, os fatos alegados pela Administração são reputados verdadeiros. Assim é que as certidões, atestados e declarações por ela fornecidas são dotadas de fé pública.

Ambas as presunções são “juris tantum”, ou seja, admitem prova em contrário.

O efeito prático das presunções reside no fato de inverterem o ônus de agir; cabe ao interessado, que se julga prejudicado com o ato administrativo praticado, ingressar no Poder Judiciário e pleitear a anulação do ato, apresentando os fatos em que fundamenta sua pretensão.

O ônus da prova também se inverte. Cabe, a princípio, ao interessado, provar os fatos que alega, militando em favor da Administração Pública a presunção de legitimidade e veracidade. Todavia, isso não exime a Administração de provar o que alega, sendo admissível que documentos em poder da Administração sejam requisitados pelo magistrado para a formação de seu convencimento.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que a presunção de veracidade é que inverte o ônus da prova, “uma vez que, quando se trata de confronto entre o ato e a lei, não há matéria de fato a ser produzida” (pág. 192).

Imperatividade


Por este atributo, os atos administrativos criam obrigações para os administrados, independentemente de sua concordância. É o que Renato Alessi, renomado jurista italiano, chama de “poder extroverso”, visto que os atos administrativos interferem na esfera jurídica dos administrados, tão somente pela vontade da Administração Pública.

A imperatividade existe apenas nos atos administrativos que impõem obrigações para os administrados. Maria Sylvia Zanella Di Pietro destaca que “quando se trata de ato que confere direitos solicitados pelo administrado (como na licença, autorização, permissão, admissão), ou de ato apenas enunciativo (certidão, atestado, parecer), esse atributo inexiste”. (pág. 193)


Autoexecutoriedade


A autoexecutoriedade permite à Administração Pública pôr em execução suas decisões, usando de meios coercitivos próprios, sem que para tanto precise buscar no Poder Judiciário autorização de qualquer espécie.

Há quem divida o atributo em dois: exigibilidade e executoriedade. Pelo primeiro, a Administração Pública pode exigir do particular a observância da obrigação imposta, sem necessidade de obtenção de autorização pelo Judiciário, podendo, ainda, utilizar meios indiretos de coação. Ex: a imposição de multa a motorista que dirigiu com excesso de velocidade, impedindo também o licenciamento do veículo utilizado enquanto não paga a multa. Esta sanção não é, no entanto, dotada do atributo da executoriedade, já que a cobrança da penalidade depende de propositura de execução. Pelo segundo, a Administração Pública pode executar diretamente as decisões tomadas, utilizando de força pública, se necessário. Ex: apreensão de mercadorias deterioradas ou com prazo de validade vencido; interdição de fábrica que cause excesso de poluição; dissolução de reunião perturbadora da ordem; etc.


A executoriedade só é possível


  1. quando expressamente prevista em lei;

  2. quando se trata de medida urgente que, se não adotada, o interesse público será irremediavelmente comprometido.

Tipicidade


Pela tipicidade, o ato administrativo deve se amoldar ao disciplinado em lei para atingir a finalidade especialmente pretendida pela Administração Pública.

Exemplificando, o ato administrativo que reprime uma infração cometida pelo servidor é a punição, que pode ser a repreensão, a suspensão, ou, até mesmo, a demissão. A remoção do servidor não se destina a puni-lo, mas sim a atender à necessidade do serviço, de sorte que, eventual remoção com o fim de punição, a par de configurar desvio de finalidade, não atende ao atributo da tipicidade.


Elementos dos atos administrativos


São cinco os elementos ou requisitos dos atos administrativos: sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade.

Sujeito

É o competente para a prática do ato, conforme dispõe a lei.

Em direito administrativo, não basta ao agente público que tenha capacidade, nos termos da lei civil, é necessário que tenha também competência para a prática do ato administrativo em apreço.

A competência é atribuída às pessoas políticas, pela CF e às demais pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que compõem a Administração Pública, por lei.

A Emenda Constitucional nº 32/2001, alterou o disposto no artigo 84, VI, da Constituição, atribuindo ao Presidente da República competência para “dispor mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos”.

Assim, na esfera federal, a competência poderá ser definida por decreto.



Objeto

Também chamado de conteúdo do ato administrativo, identifica-se com o efeito jurídico imediato por ele (ato) produzido. O ato administrativo pode visar ao nascimento, à alteração ou à extinção de um direito.

O objeto deve ser lícito (conforme à lei), possível (realizável no mundo dos fatos e do direito), certo (definido) e moral (de acordo com os princípios de boa-fé, ética, honestidade).

Forma

A forma pode ser entendida num sentido amplo ou restrito. Estritamente, a forma é a exteriorização do ato, ao passo em que, no sentido amplo, integram o conceito de forma todas as formalidades eventualmente dispostas em lei para a prática do ato.

Normalmente, os atos administrativos são praticados na forma escrita, mas são possíveis atos administrativos verbais _ como as ordens dos superiores aos subalternos _, e até mesmo atos administrativos convencionais _ sinais de trânsito, apitos e gestos dos guardas de trânsito, placas.

Se a lei estabelecer determinada forma para a prática do ato e, não obstante, não for observada, o ato será nulo. Às vezes a lei estabelece, por exemplo, que o ato praticado seja revestido da forma de decreto, resolução, etc.

A Administração Pública também poderá manifestar sua vontade através do silêncio, desde que haja previsão legal de que o silêncio da Administração Pública após certo prazo gere algum efeito.

A Lei do Processo Administrativo na esfera federal (Lei 9784/99) estabelece, em seu artigo 22, que “os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir”. Pode-se dizer, então, que esta lei institui o informalismo do ato administrativo, como regra.

A motivação do ato administrativo, isto é, a exposição dos fatos e do direito que embasam a expedição do ato, faz parte do conceito de forma. A falta da exposição dos fatos e do direito que justificam a prática do ato administrativo causa nulidade do ato por inobservância da forma.

Motivo

É o pressuposto de fato e de direito que embasa o ato administrativo.

A Administração Pública, ao praticar o ato administrativo, deverá indicar qual o conjunto de circunstâncias que a levaram a expedir o ato administrativo. É o pressuposto de fato.

O pressuposto de direito é o dispositivo legal que fundamenta a prática do ato.

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, motivo difere de motivação. Motivação é a exposição dos motivos. A motivação, como já foi dito, integra a forma do ato administrativo.

Discute-se se a motivação é obrigatória nos atos vinculados ou nos atos discricionários.

A respeito existem três correntes de pensamento:

1ª. Entende que a motivação é necessária apenas nos atos vinculados;

2ª. Entende que a motivação é necessária somente nos atos discricionários;

3ª. Entende que a motivação, via de regra, deve ser observada tanto nos atos vinculados, como nos discricionários.

A última corrente é a mais aceitável. A motivação deve existir tanto nos atos vinculados, quanto nos atos discricionários. É claro que a motivação nos atos vinculados é bem sucinta, basta mencionar a situação ocorrida e o dispositivo legal que autorizam a expedição do ato administrativo. Já nos atos discricionários, a motivação deve incluir as razões que levaram a Administração Pública a optar por uma das soluções previstas em lei para o caso concreto, a fim de que seja possível verificar se foram obedecidos os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Ligada à motivação, existe a Teoria dos Motivos Determinantes. Segundo esta teoria, a Administração Pública fica vinculada ao motivo citado para embasar a prática do ato, de tal modo que, demonstrada a inexistência ou falsidade do motivo, o ato é inválido e poderá ser anulado.

Ainda que a lei não descreva o motivo para a prática do ato, se a Administração Pública indicar o motivo em que se fundou para expedir o ato administrativo, ele deverá ser existente e verdadeiro, sob pena de anulação do ato. Exemplo de inexistência de motivo tem-se na exoneração “ad nutum” de ocupante de cargo em comissão, em que não é necessário dispor sobre o motivo. Mas se, neste caso, a Administração Pública disser que praticou o ato visando a reduzir gastos e, em seguida, nomear outra pessoa para o cargo, o ato será nulo.

Finalidade

É o resultado pretendido pela Administração.

Pode ser tomada num sentido amplo e restrito. Pelo primeiro, diz-se que o ato administrativo deve sempre atender a um fim de interesse público, vedando-­se à Administração Pública que pratique um ato tão somente para atender a um dado interesse particular. Ex: a desapropriação não pode, por exemplo, ser praticada para perseguir um inimigo político. Pelo segundo, o ato administrativo praticado deve corresponder ao específico interesse público disposto em lei. Ex: a lei prevê a remoção de servidor para atender a necessidade do serviço público, jamais para punir o servidor, eis que existem sanções específicas para o servidor faltoso. Se a Administração Pública remove um servidor para puni-lo, estará se desviando do fim de interesse público disposto em lei para a espécie.

Haverá desvio de finalidade ou de poder sempre que o ato administrativo se apartar da finalidade, tomada esta num sentido amplo ou restrito. Vale dizer, tanto faz que o administrador tenha praticado o ato com o fim de atender apenas a um dado interesse particular, ou que ele assim tenha agido para atender a um fim de interesse público, mas não aquele estabelecido por lei para a hipótese.



Discricionariedade e vinculação

Na prática dos atos administrativos, a Administração Pública ora atua sem liberdade alguma, ora com certa margem de liberdade. Por vezes, a lei não deixa ao administrador qualquer possibilidade de apreciação subjetiva na edição do ato administrativo, regulando integralmente todos os elementos ou requisitos do ato administrativo: sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade. Diz-se, então, que o ato praticado é vinculado ou regrado. Outras vezes, no entanto, a lei concede ao administrador liberdade de atuação, conferindo-lhe o poder-dever de analisar a situação concreta e de escolher, segundo critério de conveniência e oportunidade, uma dentre as opções legais. Haverá, neste caso, atuação discricionária da Administração. Não existe ato inteiramente discricionário, já que com referência à competência, à forma e à finalidade, a lei impõe limitações. Exemplo de ato vinculado é a aposentadoria compulsória de funcionário aos setenta anos de idade. Exemplo de ato discricionário é a punição de servidor faltoso, com escolha da pena dentre as legalmente dispostas, levando-se em conta a infração cometida, a pessoa do infrator, a repercussão da infração, com observância dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade segundo o critério da oportunidade e conveniência.

Não se pode confundir discricionariedade com arbitrariedade. A primeira existe nos limites da lei. A segunda extrapola limites e é repudiada pelo nosso ordenamento jurídico. Os atos arbitrários devem ser irremediavelmente anulados, seja pela própria Administração Pública, seja pelo Judiciário.

Como saber se o ato a ser praticado decorre do exercício vinculado ou discricionário da função administrativa?

Basta que se analise a lei, já que ela é a fonte da discricionariedade.

A discricionariedade só existe nos limites impostos pela lei.

Expressões do tipo: será, deverá ser, concederá, por critério vinculado, etc., indicam que o ato a ser praticado é vinculado.

Expressões do tipo: poderá ser, mediante juízo de conveniência e oportunidade, por razões de interesse público, por critério discricionário, etc., indicam que o ato a ser praticado é discricionário.


Hipóteses de ocorrência de discricionariedade

a. A discricionariedade pode propiciar ao administrador a escolha entre agir e não agir. Realizada uma licitação, a Administração Pública pode decidir pela celebração do contrato com o licitante vencedor ou, então, revogar a licitação por razões de conveniência e oportunidade, deixando de celebrar o contrato. Se não houver tal opção, relembre-se a hipótese da prática de infração administrativa, em que só resta ao superior hierárquico determinar a apuração da falta com vistas à punição do infrator, não haverá discricionariedade quanto ao aspecto ora abordado, mas tão somente vinculação.

b. A discricionariedade pode se referir ao momento da prática do ato. Se a lei não impuser prazo para a Administração Pública realizar dado ato, ela poderá escolher o momento em que lhe pareça mais adequado para praticá-lo.

c. A discricionariedade pode se referir aos elementos do ato administrativo.

Existe vinculação sempre com relação ao sujeito. A lei sempre estabelece quem é o competente para a prática do ato.

Igualmente existe vinculação quanto à finalidade, no sentido de que jamais a autoridade administrativa pode se apartar do interesse público, bem como deverá atender ao fim específico eventualmente disposto na lei. No entanto, há situações em que a finalidade é disposta na lei mediante a utilização de conceitos indeterminados ou pouco precisos, tais como salubridade pública, bem-estar social, ordem pública e outras. Nestes casos, pode-se dizer que há espaço para a discricionariedade administrativa. Ex: a Administração Pública pode dissolver reunião que esteja causando comprometimento da ordem pública.

No que se refere à forma, normalmente existe vinculação. A lei costuma estabelecer a forma pela qual os atos deverão ser veiculados. Ex: a abertura de concorrência deve ser feita por edital de convocação dos interessados. No entanto, se não existir forma disposta em lei ou se a lei propiciar mais de uma opção ao administrador, haverá discricionariedade quanto à forma.

O motivo pode ser vinculado ou discricionário. No primeiro caso, a lei usa palavras precisas. Ex: o servidor do sexo masculino que completar 10 anos de efetivo exercício no serviço público, cinco anos no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, trinta e cinco anos de contribuição e sessenta anos de idade, terá direito à aposentadoria. No segundo caso, a lei usa conceitos vagos ou fluidos, de sorte que a Administração Pública deverá elaborar uma análise norteada pela conveniência e oportunidade para decidir como agir. Ex: o servidor que cometer “falta grave” deverá ser punido. Não há descrição das condutas que se enquadram no conceito de “falta grave”, trata-se de conceito vago, impreciso, impondo-se ao administrador que integre a vontade da norma mediante o exercício da discricionariedade.



  1. Haverá discricionariedade quanto ao motivo se a lei não o definir. Exemplo clássico da ausência de indicação do motivo é o da exoneração ex officio do funcionário nomeado para cargo em comissão, a chamada exoneração ad nutum. O superior que exonera o ocupante do cargo em comissão não necessita declinar o motivo.

O objeto do ato administrativo pode ser vinculado ou discricionário. Será vinculado sempre que a lei estabelecer qual o conteúdo que atenderá o fim perseguido. Ex: cometida infração “X”, o servidor deverá ser punido com a pena “Y” e nenhuma outra. Será discricionário o objeto, se a lei prever mais de um conteúdo para atender o fim perseguido. Ex: cometida a infração “X”, o servidor poderá ser punido com as penas “Y” ou “Z”.

Vícios do ato administrativo


Os atos administrativos podem ser acometidos de vícios ou defeitos capazes de afetar cada um de seus elementos: o sujeito, o objeto, a forma, o motivo e a finalidade.

Vícios relativos ao sujeito


Podem ser de duas categorias:

  1. a. Vícios de competência;

  2. b. Vícios de capacidade.

Os vícios de competência são: usurpação de cargo ou função, função de fato e excesso de poder.

A usurpação de cargo ou função e a função de fato decorrem da falta de titulação do sujeito à prática do ato, ou seja, o agente não detém habilitação legal para exarar o ato administrativo, ou porque é usurpador de cargo ou função, definida como crime no artigo 328 do Código Penal, ou porque exerce função administrativa aparentando ser titulado para tal, é o que ocorre no caso do chefe substituto que exerceu funções além do prazo determinado. Nesse último caso, o ato é válido pela aparência de legalidade que encerra, bem como para resguardar terceiros de boa-fé.

O excesso de poder verifica-se quando o agente público extrapola os limites de sua competência. Ex: a autoridade competente para aplicar penalidade de suspensão, impõe a de demissão, cuja competência para fazê-lo não lhe foi atribuída por lei.

O excesso de poder, ao lado do desvio de finalidade ou desvio de poder, são espécies de abuso de poder.

Os vícios de capacidade referem-se ao impedimento e à suspeição. O impedimento gera uma presunção absoluta de incapacidade, enquanto que a suspeição acarreta apenas presunção relativa de incapacidade. Tais vícios são tratados na Lei 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal) em seus artigos 18 e 20.

Vícios relativos ao objeto


A lei da ação popular, nº 4.717/65, dispõe em seu artigo 2º, parágrafo único, c: “a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo”.

No entanto, como o objeto do ato, além de lícito, deve ser possível, moral e determinado, diz-se que haverá vício quanto ao objeto se for ilícito, impossível, imoral e indeterminado.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro oferece os seguintes exemplos de vícios quanto ao objeto: a) ato proibido por lei: desapropriação de imóvel do Estado­membro pelo Município; b) ato impossível: nomeação para cargo inexistente; c) ato imoral: parecer feito sob encomenda apesar de contrário ao entendimento de quem o profere; d) ato indeterminado: desapropriação de bem não definido com precisão.

Vícios relativos à forma


Segundo a alínea “b” do dispositivo supra citado, o vício relativo à forma “consiste na omissão ou na observância de incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato”.

O vício existe sempre que o ato deva ser exteriorizado por determinada forma e isso não se verifica. Exemplo: o edital é a forma correta para convocação dos interessados a participar de concorrência.

A falta de motivação, quando exigida para a prática do ato, igualmente acarreta defeito do ato administrativo sob o aspecto da forma.

Vícios relativos ao motivo


Haverá vício quanto ao motivo se ele for inexistente ou falso.

O motivo, já se viu, é o pressuposto de fato e de direito que autoriza a prática do ato. Não existindo o pressuposto de fato ou o pressuposto de direito, o ato será viciado. Exemplo de inexistência de pressuposto de direito: ato praticado com fundamento em norma revogada. Exemplo de inexistência de pressuposto de fato: demissão de servidor em razão de abandono de cargo e posterior verificação de seu falecimento, razão única do não comparecimento ao serviço.

A falsidade do motivo, por sua vez, somente se refere ao pressuposto de fato. Exemplo: punição de servidor por ter cometido infração que se revelou diferente da descrita inicialmente.

Vícios relativos à finalidade


Conforme a alínea e do mencionado artigo 2º, parágrafo único, da Lei 4.717/65, o vício relativo à finalidade, denominado “desvio de finalidade ou desvio de poder, “verifica-se quando o agente pratica ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência”.

Haverá desvio de poder ou desvio de finalidade tanto se o ato praticado se desviou de qualquer interesse público (sentido amplo da finalidade), quanto o ato praticado atende a interesse público diverso daquele estabelecido explícita ou implicitamente na regra de competência (sentido estrito da finalidade).

Exemplo de desvio de finalidade quando esta é tomada em sentido amplo: desapropriação de um bem imóvel para prejudicar inimigo político da autoridade pública.

Exemplo de desvio de finalidade quando esta é tomada em sentido estrito: remoção de servidor para puni-lo.

Há dificuldade em provar o desvio de poder ou desvio de finalidade, tendo em vista que o agente não declara sua verdadeira intenção. A doutrina e a jurisprudência pátrias invocam os chamados “indícios denunciadoresde desvio de poder, que, para Cretella Júnior, são chamados de “sintomas”. Podem ser citados os seguintes indícios de desvio de poder: motivação insuficiente ou contraditória, desproporção entre meios e fins, ocultação de fatos relativos à situação, a camuflagem dos fatos, etc.

Convalidação


Convalidação, também chamada de saneamento, “é o ato administrativo pelo qual é suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que este foi praticado” (Maria Sylvia Zanella Di Pietro).

Este suprimento tanto pode decorrer de um ato da Administração Pública, quanto de um ato do particular, quando na, hipótese, o particular devesse manifestar sua vontade e não o tenha inicialmente feito. Ex: exoneração do servidor a pedido sem que inicialmente tenha havido pedido. A apresentação posterior do referido pleito por parte do particular convalida o ato administrativo.

Celso Antônio Bandeira de Mello chama de saneamento apenas a convalidação decorrente de ato de particular.

A convalidação somente é possível se o ato puder ser reproduzido validamente no momento presente.

A Administração Pública estará impedida de convalidar o ato se existir impugnação administrativa ou judicial. Há uma exceção: admita-se que o ato vinculado tenha sido expedido sem motivação. A demonstração, ainda que tardia, acerca dos motivos preexistentes à expedição do ato o convalida.

Discute-se se a convalidação é ato vinculado ou discricionário. A resposta depende da corrente adotada. A seguir serão abordadas duas posições doutrinárias, além do tratamento dado na Lei do Processo Administrativo Federal:


A posição de Celso Antônio Bandeira de Mello


O autor entende que, se há possibilidade de convalidação, a Administração Pública deve optar por tal solução, a menos que haja vício de competência em ato de conteúdo discricionário.

Não havendo possibilidade de convalidação, o ato deverá ser anulado, a não ser que a situação já esteja estabilizada pelo direito.

A estabilização, segundo o autor citado, ocorre em duas hipóteses: a) quando já se escoou o prazo prescricional para a Administração invalidar o ato; b) quando, não obstante não decorrido o prazo prescricional, “o ato viciado se categoriza como ampliativo da esfera jurídica dos administrados e deles decorrem sucessivas relações jurídicas que criaram, para sujeitos de boa-fé, situação que encontra amparo em norma protetora de interesses hierarquicamente superiores ou mais amplos que os residentes na norma violada, de tal sorte que a desconstituição do ato geraria agravos maiores aos interesses protegidos na ordem jurídica do que os resultantes do ato censurável”.

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a renúncia da Administração ao poder de anular o ato ilegal, na hipótese aventada no item “b”, retro, é denominada de confirmação. A autora denomina confirmação tácita a hipótese tratada no item “a” retro mencionado.

Ressalte-se, no entanto, que outros autores, como é o caso de Celso Antônio, chama de confirmação a convalidação do ato por autoridade administrativa diversa daquela que o expediu, denominando ratificação a convalidação do ato feita pela mesma autoridade que o praticou.

A posição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro


A autora entende que, às vezes, o ato de convalidação é vinculado, e outras vezes, discricionário. Tratando-se de vício quanto ao sujeito que pratica o ato, se de conteúdo vinculado, a convalidação é obrigatória; se de conteúdo discricionário, a convalidação aparece como faculdade da Administração Pública.

Resta saber, ainda, quando é possível a convalidação, tendo em vista os vícios que atingem cada um dos elementos dos atos administrativos, conforme os ensinamentos da autora.

Havendo vício quanto ao sujeito, isto é, se o ato foi praticado por sujeito incompetente, é possível a convalidação se o ato não era de competência exclusiva de determinada autoridade. A convalidação, no caso, receberá o nome de ratificação. Ex: a competência de dispor, mediante decreto regulamentar, sobre a organização e funcionamento da Administração federal é do Presidente da República, nos termos do que estabelece o artigo 84, VI, da Constituição Federal. No entanto, o parágrafo único do mesmo artigo permite a delegação de tal atribuição aos Ministros de Estado, de sorte que, verificado que um Ministro de Estado, sem receber delegação do Presidente da República, dispôs sobre a organização e funcionamento da Administração Federal relativamente à sua pasta, poderá o Presidente da República ratificar o ato, convalidando-o.

Em se tratando de competência exclusiva, não será possível a convalidação.

Havendo vício quanto ao motivo e à finalidade: não é possível a convalidação. O motivo é o pressuposto de fato e de direito em que se funda o ato administrativo; como o fato e o direito existente à época da prática do ato administrativo não podem ser retroativamente alterados, não há possibilidade de convalidação. No que se refere à finalidade, seja ela tomada em sentido amplo ou estrito, não há lugar para convalidação. Isto é, apartando-se a Administração Pública de qualquer fim de interesse público ou desviando-se do fim específico disposto em lei para o caso, o ato deve ser anulado.

Havendo vício quanto à forma: admite-se a convalidação desde que ela não seja essencial à validade do ato.

Havendo vício quanto ao objeto ou conteúdo:não é possível a convalidação. Pode ocorrer a conversão, que é algo diverso da convalidação. Pela conversão, o ato administrativo é trespassado de uma categoria onde é considerado inválido para outra categoria onde passa a ser considerado válido, com efeitos retroativos à data do ato administrativo convertido. Ex: conversão da nomeação em comissão para alguém ocupar cargo efetivo em nomeação em comissão para ocupar cargo em comissão.

O tratamento dado na Lei 9.784/99 (Lei do Processo Adminis­trativo Federal)


O artigo 55, da Lei mencionada dispõe que: “em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração”. Vê-se, então, que a lei trata da convalidação como ato discricionário, já que ela aparece como faculdade da Administração.

ANULAÇÃO OU INVALIDAÇÃO

Conceito


A anulação é a retirada do ato administrativo por razões de ilegalidade. Atinge, portanto, ato inválido, daí porque alguns autores preferem utilizar o vocábulo invalidação.

Efeitos


A anulação opera efeitos “ex tunc”, desde então, isto é, a partir da expedição do ato administrativo ora anulado, já que ato inválido não pode gerar efeitos.

Celso Antônio Bandeira de Mello, nas últimas edições de sua obra Curso de Direito Administrativo, tem defendido posição diferente sobre os efeitos da invalidação do ato administrativo.

O autor suscita que os efeitos da invalidação dos atos ampliativos da esfera jurídica dos administrados, como, por exemplo, o ato que nomeia servidor ou que defere o uso de bem público mediante a permissão, são “ex nunc”, a partir da invalidação, desde que o administrado não tenha concorrido para o vício e esteja de boa-fé.

Os efeitos da invalidação dos atos restritivos da esfera jurídica dos administrados, como o que impõe multa ao motorista infrator das regras de trânsito, são “ex tunc”, desde a prática do ato ilegal.


Competência


Tanto a Administração Pública quanto o Judiciário podem anular os atos administrativos que se encontrem viciados. A Administração Pública o faz pelo poder de autotutela. O Judiciário o faz no exercício do controle de legalidade.

A Administração Pública pode anular o ato de ofício ou desde que provocada. O Judiciário, por sua vez, depende de provocação para analisar a legalidade do ato administrativo.

A anulação do ato administrativo pelo exercício da autotutela está consagrada em duas Súmulas do STF, 346 e 473.

REVOGAÇÃO

Conceito


A revogação implica retirada do ato por razões de conveniência e oportunidade, extinguindo ato válido.

O ato de revogação é discricionário, porque proporciona ao administrador um exame de mérito para decidir ou não pela retirada do ato, segundo os critérios da conveniência e oportunidade.


Efeitos


Os efeitos da revogação se operam “ex nunc”, desde agora, isto é, a partir da revogação. A razão é simples: a revogação atinge ato válido e, portanto, respeita os efeitos já decorridos do ato.

Competência


A revogação é privativa da Administração. Ao Judiciário é vedado revogar o ato administrativo, uma vez que não pode decidir sobre a conveniência e a oportunidade de manter ou revogar o ato administrativo.

A revogação acarreta um mesmo Juízo da autoridade sobre o ato praticado anteriormente, conferindo-lhe a possibilidade de retirar o ato sempre que constate a inconveniência atual de sua manutenção.

Assim, a autoridade que editou o ato administrativo a ser revogado é normalmente competente para a revogação. A autoridade superior também costuma ter competência para tanto, já que tem poderes de rever o ato de ofício ou mediante a via recursal.

Limites


Não podem ser revogados, segundo classificação de Maria Sylvia Zanella di Pietro:

  1. os atos vinculados;

  2. os que exauriram os seus efeitos;

  3. aqueles em que a competência já se exauriu em relação ao objeto do ato. Ex: a interposição de recurso contra o ato administrativo impede que a autoridade inferior o revogue porque ele está submetido à apreciação de autoridade superior;

  4. os meros atos administrativos, tais como certidões, atestados, votos;

  5. os integrantes de um procedimento, “porque a novo ato ocorre a preclusão com relação ao ato anterior”;

  6. os que geram direitos adquiridos.

Classificação dos atos administrativos


A classificação dos atos administrativos varia de autor para autor. Abaixo é destacada a classificação mais usual.

a. Quanto a seus destinatários: os atos administrativos classificam-se em gerais e individuais.

Os atos administrativos gerais são os atos normativos, que se destinam a todas as pessoas numa mesma situação. Por serem atos normativos, apresentam vários traços peculiares: não podem ser diretamente atacados administrativa ou judicialmente pela pessoa interessada, ressalvando-se a via de argüição de inconstitucionalidade, nos termos do art. 103 da Constituição Federal; podem ser revogados a qualquer momento; submetem os atos individuais.

Os atos individuais são os destinados a pessoa ou pessoas determinadas. Ex: nomeação de servidor.

b. Quanto ao seu alcance: atos administrativos internos e externos.

São internos os atos que só produzem efeitos no interior das repartições administrativas. Externos, por sua vez, são os atos que produzem efeitos para além do interior das repartições administrativas.

Tanto os atos internos, quanto os atos externos, podem ser gerais ou individuais.

Os atos de efeitos internos dispensam a publicação em órgão oficial para que tenham vigência, sendo suficiente a cientificação dos destinatários.

Os atos de efeitos externos não dispensam a publicação em órgão oficial para que tenham vigência.

c. Quanto ao seu objeto: os atos administrativos são de império, de gestão e de expediente.

Os atos de império caracterizam-se por sua imposição coativa aos administrados, sendo informado por prerrogativas concedidas à Administração Pública em relação aos administrados, sob um regime jurídico derrogatório do direito comum.

Os atos de gestão são os praticados pela Administração Pública sem as prerrogativas de autoridade, visando gerir seus bens e serviços. Alguns autores ainda incluem nesta categoria os atos negociais com os administrados, como, por exemplo, a utilização de um bem público por um particular.

Os atos de expediente são os destinados a conferir andamento aos processos e papéis nas repartições públicas, sem qualquer conteúdo decisório.

Essa classificação é repudiada por alguns autores porque não mais estão presentes as razões históricas que justificavam o discrímen entre atos de império e de gestão, bem como porque muitos atos praticados na gestão do patrimônio público e dos serviços públicos são praticados com base no poder de império da Administração Pública.

Quanto às razões históricas, a classificação surgiu para abrandar a teoria da irresponsabilidade do monarca. Como o rei não podia errar (the king can do no wrong/ Le roi ne peut mal faire), não se responsabilizava o monarca pelos atos de autoridade, responsabilizando-se a Administração Pública pelos atos de gestão.

d. Quanto ao seu regramento: os atos administrativos são vinculados e discricionários.

Para não repetir a matéria, reporta-se ao tópico que tratou do tema.
e. Quanto à formação dos atos: classificam-se em simples, complexos e compostos.

Simples são os atos que decorrem da manifestação de um só órgão, seja unitário ou colegiado. Exemplo: desapropriação de bem imóvel pelo Presidente da República; deliberação do Tribunal de Impostos e Taxas.

Complexos são os atos que decorrem da manifestação de pelo menos dois órgãos, unitários ou colegiados, cujas vontades formam um ato único. Exemplo: decreto do Presidente da República referendado pelo Ministro de Estado.

Compostos são os atos que resultam da vontade de um órgão, mas dependente da manifestação prévia ou posterior por parte de outro órgão. Exemplo: a concessão de aposentadoria ao servidor em razão de invalidez depende de laudo técnico que ateste dita invalidez.

Ordinariamente, os atos que dependem de aprovação, visto, homologação, laudo técnico, etc., são atos compostos.

Para Celso Antônio Bandeira de Mello, não existe a categoria dos atos compostos. Os atos se dividem em simples e complexos. Estes últimos são os que resultam da conjugação de vontades de órgãos diferentes. O autor cita o exemplo de nomeação, procedida por autoridade de um dado órgão, que deve recair sobre pessoa cujo nome consta de lista tríplice elaborada por outro órgão.


Atos administrativos em espécie


Maria Sylvia Zanella Di Pietro aponta a seguinte divisão: atos administrativos quanto ao conteúdo e quanto à forma de que se revestem. Quanto ao conteúdo, os atos administrativos podem ser negociais (autorização, licença, permissão e admissão), de controle (aprovação e homologação) e enunciativos (parecer e visto). Quanto à forma, destacam-se os seguintes atos: decreto, portaria, resolução, circular, despacho e alvará.

ATOS ADMINISTRATIVOS QUANTO AO CONTEÚDO

Atos administrativos negociais: A autorização, a licença, a per­missão, a admissão


A autorização: é ato unilateral, de cunho discricionário, mediante o qual a Administração Pública faculta ao administrado a prática de ato material ou o uso privativo de bem público, sendo, de regra, precário. Atende a um interesse do administrado. Ex: autorização para porte de arma.

A licença: é ato unilateral, de cunho vinculado, mediante o qual a Administração Pública faculta ao administrado o exercício de uma atividade, desde que preenchidos os requisitos legais. Atende a um direito do administrado. Ex: licença para construir.

A permissão: tradicionalmente era entendida como ato administrativo discricionário e precário, gratuito ou oneroso, mediante o qual a Administração Pública outorgava ao particular a execução de um serviço público ou a utilização privativa de bem público. Ex: permissão de serviço público de transporte e permissão de instalação de banca de jornal em calçadas.

No entanto, a Constituição Federal, em seu artigo 175, I, cuida da permissão de serviço público como contrato, razão pela qual a Lei 8.987/95, que disciplina as concessões e permissões de serviço público, menciona a permissão como contrato de adesão, sendo impróprio, então, diante do atual ordenamento jurídico, designar a permissão de serviço público como ato administrativo.

A admissão: é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração Pública confere, a quem atende aos requisitos legais, a inclusão em estabelecimento governamental para a fruição de um serviço público. Ex: o ingresso de um estudante em estabelecimento oficial de ensino; a internação hospitalar em estabelecimento público de saúde.

Atos administrativos de controle: Aprovação e homologação


A aprovação: é ato unilateral e discricionário pelo qual a Administração Pública exerce o controle sobre um certo ato jurídico, manifestando-se prévia ou posteriormente à sua prática. Por ser discricionário, constitui condição de eficácia do ato. Ex: artigo 49, IV, da CF.

A homologação: é ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração Pública exerce o controle de legalidade do ato administrativo a posteriori. Ex: homologação do procedimento licitatório pela autoridade competente (art. 43,VI, da Lei 8.666/93).


Atos administrativos enunciativos: o parecer e o visto


O parecer: “é o ato mediante o qual os órgãos consultivos emitem opiniões sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua competência” (Maria Sylvia Zanella Di Pietro / pág. 222).

O parecer não é vinculativo para a autoridade Administrativa, a não ser que a lei estabeleça tal vinculação na hipótese em concreto.

O visto: é ato unilateral de controle formal de outro ato jurídico, não implica concordância quanto ao seu conteúdo. Ex: visto do chefe imediato a pedido encaminhado por servidor à autoridade de superior instância.

Atos administrativos quanto à forma


O decreto: é a forma pela qual se revestem os atos individuais ou gerais praticados pelos Chefes do Poder Executivo nas diversas esferas de governo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos). Ex: decreto regulamentar (ato geral); decreto de nomeação (ato individual).

A resolução e a portaria: são formas pelas quais se revestem os atos gerais ou individuais praticados por outras autoridades, diversas dos Chefes do Executivo.

No Estado de São Paulo, a resolução é ato administrativo de competência privativa dos Secretários de Estado, do Procurador Geral do Estado e dos Reitores das Universidades, reservando-se a portaria para todas as autoridades, até o nível de Diretor de Serviço, às autoridades policiais, aos dirigentes das entidades descentralizadas, bem como a outras autoridades administrativas, quando estabelecido em norma legal específica (artigo 12, da Lei 10.177/98).

A circular: visam ao ordenamento do serviço, veiculando ordens escritas, internas e uniformes, das autoridades aos seus subordinados.



O despacho: são as decisões proferidas pela autoridade administrativa em requerimentos e processos sujeitos à sua apreciação. Fala-se em despacho normativo sempre que uma decisão conferida a um caso concreto deva ser observada, por determinação da autoridade, para todos os outros casos idênticos.

O alvará: é a forma pela qual se revestem a licença e a autorização para a prática de ato submetidos ao poder de polícia. Ex: alvará para porte de arma para pesca; alvará de licença para dirigir.


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