Apensos: tc-001. 199/2011-0 e tc-001. 201/2011-5



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II

26. Para balizar as análises subsequentes, é relevante esclarecer e enfatizar que, conforme consignado no relatório precedente, "os dados do EVTEA foram utilizados exclusivamente para fins de precificação da concessão, e não apresentam qualquer caráter vinculativo que possa responsabilizar o poder concedente perante as proponentes ou perante a futura concessionária, conforme disposto na subcláusula 1.28 da minuta do edital de licitação (peça 2, p. 14). Nas respostas às sugestões colhidas na audiência pública, a Anac reitera que as licitantes devem 'desenvolver suas próprias premissas para a modelagem financeira, a fim de que possam avaliar a viabilidade do projeto’”.

27. Nessa linha, o EVTEA traz, em síntese, uma estimativa do valor econômico decorrente do plano de negócios teórico da operação do terminal aeroportuário. Para isso, a partir de premissas e cenários, o poder concedente projeta as despesas (investimentos, despesas de operação e manutenção e despesas de capital) e as receitas operacionais diretas e acessórias relacionadas ao negócio no período da concessão (28 anos).

28. É do confronto de receitas e despesas, descontada a uma taxa considerada atrativa para investidores privados, que se estima o valor econômico mínimo pelo qual o estado cederá ao concessionário o direito de explorar o ASGA. Ou seja, define-se o valor mínimo que balizará o leilão, cujo critério de julgamento é o maior valor pago pela outorga.

29. Importante compreender que o EVTEA deve constituir estimativa razoável, transparente e convincente do valor pelo qual, minimamente, o poder concedente está disposto a deixar de operar diretamente e conceder o direito de uma entidade privada operar o terminal aeroportuário.

30. Obviamente que, ao mesmo tempo em que se espera dessa estimativa um razoável grau de precisão, sabe-se que as incertezas são inerentes à projeção de cenários de tão longo prazo (28 anos). Ademais, cada um dos interessados na concessão também elaborará suas premissas, estimativas e mesmo soluções construtivas e tecnológicas, que podem diferir daquelas preconizadas pelo poder concedente para fins de EVTEA.

31. Corrobora esse entendimento o seguinte excerto do relatório precedente:

(...) Esses estudos [EVTEA] têm por finalidade nortear a formulação das propostas dos concorrentes, obter estimativas razoáveis quanto ao valor econômico do objeto licitado e subsidiar a decisão do poder concedente quanto à própria realização do certame.”

32. Assim, no exame do estudo apresentado, deve-se ter a sensibilidade de não se exigir níveis de precisão e especificação cujos custos de obtenção não sejam compensados por evidentes benefícios.

33. No mais dos casos, considero adequadas as análises e úteis os encaminhamentos formulados no parecer consolidado das unidades técnicas.

34. A seguir, atenho-me a eventuais nuanças em relação aos encaminhamentos originalmente formulados.

III

35. Inicialmente, reconheço, conforme bem analisado pela unidade técnica, que a remessa prematura de EVTEAs para exame desta corte de contas acarreta a necessidade de medidas saneadoras, reuniões técnicas e outras interlocuções que oneram demasiadamente os escassos recursos da secretaria deste Tribunal com a análise do primeiro de estágio da IN TCU no. 27/1997. Também anoto como prejuízo adicional o custo de imagem incorrido por este Tribunal por, em tese, retardar o processo de concessão uma vez que demanda do poder concedente uma série de complementações e correções dos estudos.

36. Contudo, apesar de desgastante, esse processo interativo gera ganhos recíprocos, pois o poder concedente tem a oportunidade de aprimorar o EVTEA a partir dos questionamentos e críticas efetuados no âmbito desta Corte, e as instâncias técnicas melhor compreendem o plano de negócios e a modelagem da concessão.

37. Nessa linha, em vez de "determinar à Anac que (...) somente envie ao Tribunal de Contas da União os estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental do empreendimento em sua versão final (...)", considero mais oportuno orientar a unidade técnica a provocar o relator e este ao colegiado máximo desta Corte para deliberar sobre o reinício da contagem dos prazos preconizados na IN TCU nº 27/1998 sempre que houver alterações relevantes em versões posteriores do EVTEA.



IV

38. Quando da análise dos investimentos e reinvestimentos necessários à manutenção de um patamar de qualidade dos serviços oferecidos no ASGA, a Secob-1 estimou, em um primeiro momento, valores inferiores àqueles que constam do EVTEA, caracterizando possível “sobrepreço” nas planilhas do terminal de passageiros, posteriormente afastados pelos esclarecimentos encaminhados pela Anac.

39. Sobre o tema, considero mais adequado designar eventuais divergências entre os valores estimados pela Secob-1 e o EVTEA como "superestimativa" em vez de "sobrepreço".

40. A razão é que, como enfatizado anteriormente, os EVTEAs que subsidiam processos de concessão de serviços públicos "têm por finalidade nortear a formulação das propostas dos concorrentes, obter estimativas razoáveis quanto ao valor econômico do objeto licitado e subsidiar a decisão do poder concedente quanto à própria realização do certame". Tais estudos não vinculam sequer a solução construtiva a cargo do futuro concessionário, para a qual se admite variantes em relação ao projeto elaborado para fins de EVTEA.

41. No contexto em que se apresentam, os projetos balizadores de investimentos e reinvestimentos interagem com um conjunto de sofisticadas, porém intrinsecamente imprecisas, estimativas de custos de operação e manutenção, custos de capital, receitas e despesas operacionais e não operacionais, cenários, premissas e projeções para um prazo, no presente caso, de 28 anos a contar da assinatura do contrato de concessão.

42. Assim, deve-se avaliar cuidadosamente os custos incorridos para aumentar a precisão na especificação de investimentos que não vinculam a solução construtiva a ser adotada pelo futuro concessionário e que, a depender de sua incidência temporal, podem não provocar impactos significativos no valor presente líquido do projeto.

43. Diferentemente do processo de contratação de uma obra pública, em uma licitação para outorga de concessão, a administração está contratando a gestão da oferta de um serviço, e não, propriamente, a edificação, neste caso, de um terminal aeroportuário. Por esse método, portanto, o estado tende a se apropriar de soluções tecnológicas, construtivas e sinergias específicas dos investidores privados em favor da melhor prestação do serviço e que poderiam não estar previstas nos projetos referenciais elaborados pelo poder concedente.

44. O que se espera do concessionário, em processo de concessão, é a oferta dos serviços aeroportuários para todos os usuários (empresas aéreas e passageiros) em níveis pré-especificados de serviço em termos de continuidade, operacionalidade, acessibilidade, segurança, disponibilidade, conforto ambiental etc.

45. Esse é, talvez, o aspecto mais relevante que se testa ao optar o estado brasileiro pela concessão, e não mais pela operação direta do aeroporto por intermédio da Infraero. Ou seja, vislumbra-se na concessão a possibilidade de cobrar do operador aeroportuário certo padrão de qualidade na prestação do serviço. Cabe a ele, operador, prover as infraestruturas necessárias à garantia das condições exigidas.

46. Diferente, portanto, do tradicional método até então vigente, em que a Infraero especificava o projeto construtivo dos aeroportos e contratava a obra para operá-la em seguida, sem qualquer garantia de que o provimento dos serviços seria adequado. Nada obstante, deve-se exigir um conjunto mínimo de especificações das edificações e outras infraestruturas para balizar o custo de oportunidade do estado em promover a concessão.

47. Não se pode, contudo, exigir o mesmo nível de detalhamento inerente a um certame por meio do qual a administração tenciona contratar uma obra pública em sentido estrito, pois no EVTEA de uma concessão, além de o concessionário não estar vinculado à solução construtiva vislumbrada pelo poder concedente, ele estará exposto a riscos maiores do que o de empresas contratadas diretamente para execução de obras por meio da Lei nº 8.666/1993, como se pode extrair facilmente da matriz de repartição de riscos da concessão:

"50. São alocados à concessionária todos os riscos não atribuídos expressamente ao poder concedente, merecendo menção os seguintes:

a) aumento de preço nos insumos da obra;

(...)

c) situação geológica do sítio aeroportuário;

d) aumento no custo de capital, inclusive decorrente de aumento nas taxas de juros;

e) variação de taxa de câmbio;

(...)"

48. Feitas essas considerações, que não reduzem, de forma alguma, a relevância nem tampouco a utilidade dos achados referentes a superestimativas, que contribuem para o aprimoramento conceitual dos exames de processos de desestatização a cargo desta Corte de Contas, entendo que em tais casos o mais adequado seria a expedição de recomendação ao poder concedente para que observe os achados evidenciados na análise técnica quanto a superestimativas nos investimentos e reinvestimentos para possível revisão do EVTEA que dá suporte a concessão.

49. Com base nessa mesma linha de argumentação, acato a sugestão de determinação para que a Anac “inclua no edital de licitação as especificações técnicas essenciais para a caracterização dos investimentos mínimos obrigatórios em obras e equipamentos do Terminal de Passageiros (TPS), compatíveis com o padrão de qualidade adotado como referência nas estimativas de custos apresentadas no estudo de viabilidade, contendo pelo menos, além das áreas mínimas previstas para cada componente, o padrão de acabamento e a qualidade dos materiais, bem como qualquer outra informação necessária para subsidiar a elaboração das propostas pelos licitantes.", tendo em vista que ela é conceitualmente próxima da idéia de “um conjunto mínimo de especificações das edificações e outras infraestruturas para balizar o custo de oportunidade do estado em promover a concessão”.

50. Entendo, contudo, que se deva agregar, de forma a alcançar padrões de qualidade na prestação dos serviços que atenda ao interesse público (continuidade, operacionalidade, acessibilidade, segurança, disponibilidade, conforto ambiental, etc), recomendação para que a Anac especifique extensa e detalhadamente o nível de serviço que se espera oferecer aos usuários do Asga a ponto de poder avaliar se as propostas e projetos dos licitantes atendem os patamares de qualidade desejados. Tais aspectos devem ser observados pela Sefid-1 quando da análise do segundo estágio da concessão.

V

51. Destaco a relevância da proposta formulada pela a Sefid-1 no sentido de recomendar ao poder concedente que “avalie a inclusão na minuta de contrato de cláusula destinada a exigir que a concessionária solicite autorização do poder concedente para se desfazer dos ativos considerados reversíveis e de cláusula destinada a exigir que a concessionária mantenha inventário atualizado de todos os bens reversíveis da concessão, contendo informações sobre o seu estado de conservação, e disponível, a qualquer tempo, para eventuais consultas e fiscalizações do poder concedente”.



52. Bens reversíveis são aqueles que deverão se integrar ao domínio público ao final do contrato de concessão. A Anac considerou que todos os investimentos realizados durante a concessão serão classificados no ativo permanente como intangíveis e completamente amortizados durante o prazo de concessão. Em outras palavras, ex vi do princípio da continuidade do serviço público, ao final esperado da concessão todos os bens necessários à operação do terminal deverão ser revertidos ao poder concedente, não cabendo indenização ao concessionário.

53. Com efeito, a Anac deve adotar medidas acautelatórias, ao longo do processo concessório, para que quando do seu término, incluindo as hipóteses legais de encampação, caducidade e rescisão contratual, todos os bens reversíveis possam ser incorporados ao domínio público em perfeitas condições de usabilidade, para que se assegure a continuidade da prestação dos serviços.

54. Nesse sentido, e considerando as disposições do Decreto 7.205/2010, especialmente o comando do inciso X do art. 23, que exige que o futuro contrato contenha cláusula específica sobre os bens da concessão, entendo que a proposta da Sefid-1 deva ser convertida em determinação.

VI

55. Ao final de sua instrução, que considero de excelente qualidade técnica, trazendo esclarecimentos adequados sobre tema de particular complexidade, a Sefid-1 conclui pela aprovação com ressalvas do primeiro estágio de fiscalização da presente outorga de concessão, tendo em vista que a engenharia econômico-financeira do projeto apresenta inadequações que poderão ser sanadas nos estágios posteriores do processo concessório.



56. Pelo exposto, considerando que as falhas e inconsistências identificadas no presente acompanhamento já estão, majoritariamente, em processo de saneamento pela Anac, manifesto-me em consonância com a proposta de encaminhamento da Sefid-1, no sentido de que seja aprovado, com ressalvas, o presente estágio de fiscalização, sem prejuízo da expedição de determinações e recomendações, com os ajustes que detalhei ao longo deste voto.

57. Por fim, Senhor Presidente, reiterando os agradecimentos aos Senhores Ministros, pela colaboração efetiva que têm emprestado à minha condição de Relator dos assuntos da Copa do Mundo de 2014, não poderia deixar de parabenizar, nesta oportunidade, o corpo técnico desta Casa pela excelência do trabalho realizado, agradecendo, em particular, a valiosa colaboração dos auditores da Sefid-1, a quem saúdo na pessoa do secretário Adalberto Vasconcelos, da Secob-1, representada pelo secretário André Mendes, da 8ª Secex, na pessoa do secretário Rafael Lopes Torres, e à equipe de meu gabinete, meu chefe de gabinete, Artur Adolfo Cotias, e meus assessores Nagib Martinez e Ricardo Cambraia, pela dedicação à tarefa ora trazida ao Colegiado.

Com essas considerações, acolhendo integralmente o encaminhamento proposto pela unidade técnica especializada, VOTO por que o Tribunal aprove o Acórdão que ora submeto à consideração deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 13 de abril de 2011.

VALMIR CAMPELO

Ministro-Relator

ACÓRDÃO Nº 939/2011 – TCU – Plenário


1. Processo nº TC-034.023/2010-0

1.1. Apensos: TC-001.199/2011-0 e TC-001.201/2011-5.

2. Grupo I – Classe VII – Assunto: Acompanhamento (Desestatização).

3. Entidade: Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC.

4. Responsável: Solange Paiva Vieira, Diretora-Presidente da Anac (CPF 972.913.317-49).

5. Relator: Ministro Valmir Campelo.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidades: 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização – Sefid-1; 1ª Secretaria de Fiscalização de Obras – Secob-1 e 8ª Secretaria de Controle Externo – Secex-8.

8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento da outorga de concessão da construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN – ASGA, conduzido pela Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), nos termos do art. 8º, inciso XXIV, da Lei 11.182/2005 c/c o art. 2º do Decreto 7.205/2010,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. aprovar, com ressalvas, com fulcro no artigo 258, inciso II, do Regimento Interno do TCU c/c artigo 7º, inciso I, da Instrução Normativa TCU nº 27/1998, o primeiro estágio de fiscalização da presente outorga de concessão para a construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN (Asga);

9.2. determinar à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, relativamente à concessão para a construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN (Asga):

9.2.1. esclareça, no edital e na minuta do contrato de concessão, a metodologia de cálculo a ser utilizada para reversão das receitas comerciais à modicidade tarifária a fim de atender ao preconizado pelos arts. 6º, § 1º, e 11, da Lei 8.987/1995 e art. 23, inciso XI, do Decreto 7.205/2010 (parágrafo 202);

9.2.2. inclua na minuta de contrato de cláusula destinada a exigir que a concessionária solicite autorização do poder concedente para se desfazer dos ativos considerados reversíveis e de cláusula destinada a exigir que a concessionária mantenha inventário atualizado de todos os bens reversíveis da concessão, contendo informações sobre o seu estado de conservação, e disponível, a qualquer tempo, para eventuais consultas e fiscalizações do poder concedente (parágrafo 269);

9.2.3. inclua no edital de licitação de concessão para a construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN as especificações técnicas essenciais para a caracterização dos investimentos mínimos obrigatórios em obras e equipamentos do Terminal de Passageiros (TPS), compatíveis com o padrão de qualidade adotado como referência nas estimativas de custos apresentadas no estudo de viabilidade, contendo pelo menos, além das áreas mínimas previstas para cada componente, o padrão de acabamento e a qualidade dos materiais, bem como qualquer outra informação necessária para subsidiar a elaboração das propostas pelos proponentes, por força dos arts. 6º e 18, inciso XV, da Lei 8.987/1995 (parágrafo 258);

9.2.4. altere a minuta de contrato integrante do edital a ser publicado para prever que o fluxo de caixa marginal será descontado à taxa de desconto calculada à época do ajuste de forma a mais fielmente espelhar a realidade econômica em que se situa a atividade concedida, em qualquer momento da execução contratual, em respeito aos princípios da eficiência e da razoabilidade, e ao disposto no art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/1995 (parágrafo 279);

9.3. informar à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) que, sempre que o reenvio dos estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental que embasam os processos de concessão de serviços públicos contiverem alterações consideradas relevantes e implicarem reanálise pelas unidades técnicas desta Corte, será reiniciada a contagem dos prazos preconizados na IN TCU nº 27/1998;

9.4. recomendar à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) que, com relação ao processo de concessão para a construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN:

9.4.1. analise a possibilidade da inclusão no edital de licitação, nos requisitos de exigência de qualificação técnica dos proponentes, item sobre a necessidade do licitante possuir em seu quadro permanente, na data prevista para entrega da proposta, profissional de nível superior devidamente reconhecido por entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de características semelhantes, limitadas estas exclusivamente às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da licitação (parágrafo 65);

9.4.2. avalie a conveniência de incluir, no edital e na minuta de contrato, parâmetros mínimos a serem usados na metodologia de cálculo do fator X, de modo a diminuir a incerteza dos licitantes e maximizar as propostas econômicas a serem apresentadas (parágrafo 288);

9.4.3. especifique extensa e detalhadamente o nível de serviço que se espera oferecer aos usuários do Asga a ponto de poder avaliar se as propostas e projetos dos licitantes atendem os patamares de qualidade desejados pelo poder concedente;

9.4.4. avalie a oportunidade e conveniência de flexibilizar a exigência de atendimento integral dos passageiros internacionais por meio de ponte de embarque, a qual pode gerar ineficiência ao impor ônus excessivo de investimento à futura concessionária do Asga, eventualmente desproporcional ao correspondente impacto na qualidade do serviço prestado (parágrafo 264);

9.5. dar ciência desta deliberação à Casa Civil da Presidência da República; ao Ministério da Defesa (MD); à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac); ao Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente do Rio Grande do Norte (Idema); ao Banco Nacional de Desenvolvimento Social e Econômico (BNDES), à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), ao Governo do Estado do Rio Grande do Norte, ao Tribunal de Contas do Rio Grande do Norte, ao Coordenador do Grupo de Trabalho “Copa do Mundo” da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal e ao Presidente do Conselho Nacional de Desestatização (CND);

9.6. apensar os processos TC 001.199/2011-0 e TC 001.201/2011-5 ao presente processo, com fulcro no art. 33 c/c art. 36 da Resolução TCU 191/2006 (parágrafo 19)

9.7. restituir os autos à 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização para que prossiga no acompanhamento do segundo estágio de fiscalização da licitação referente à outorga de concessão para a construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN.


10. Ata n° 12/2011 – Plenário.

11. Data da Sessão: 13/4/2011 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0939-12/11-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (na Presidência), Valmir Campelo (Relator), Walton Alencar Rodrigues, Ubiratan Aguiar, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro e José Múcio Monteiro.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.



(Assinado Eletronicamente)

AUGUSTO NARDES



(Assinado Eletronicamente)

VALMIR CAMPELO



Vice-Presidente, no exercício da Presidência

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO



Procurador-Geral


iMarçal Justen Filho, Teoria Geral das Concessões de Serviço Público, Editora Dialética, São Paulo, 2003, fls. 195, capítulo, V.6.4.





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