Apensos: tc-001. 199/2011-0 e tc-001. 201/2011-5



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VII – CONCLUSÕES

302. Inicialmente, merece destaque a relevância do processo de outorga que ora se examina. Trata-se do primeiro projeto de concessão de aeroporto conduzido na esfera do governo federal, que, em face de suas peculiaridades e complexidade, além de ser processo inovador, deve se balizar pelos princípios da transparência, da isonomia e da publicidade, de forma a dar estabilidade e segurança jurídica a todos os envolvidos.

303. Se, por um lado, o mercado brasileiro de aviação civil tem apresentado nos últimos anos taxas de crescimento que superam em muito as do PIB, por outro, constata-se que a infraestrutura aeroportuária não tem acompanhado o ritmo de crescimento da demanda e encontra-se, em muitos casos, saturada. Além disso, o país ganhará visibilidade e receberá grande número de visitantes por conta da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016. Nesse contexto, sobressai a relevância do presente processo de concessão, especialmente pela possibilidade de mostrar novo modelo de investimento, ampliação e gestão da infraestrutura aeroportuária.

304. Diante desse quadro, e com arrimo nos princípios e normas legais que regem as concessões e licitações públicas, foram examinados, por esta Sefid-1, com auxílio das secretarias especializadas Secex-8 e Secob-1, diversos aspectos relacionados aos estudos de viabilidade encaminhados pela Anac, bem como potenciais reflexos desse processo de desestatização na qualidade do serviço a ser prestado aos usuários e nas tarifas a serem cobradas.

305. A análise de primeiro estágio do processo de concessão em epígrafe contou com o mais alto grau de prioridade por parte das equipes técnicas da Sefid-1, Secob-1 e Secex-8. Em virtude das indefinições encontradas pelos auditores do TCU em diversos pontos do projeto, foi necessário realizar diligências saneadoras com o fito de aclarar pontos controversos e suprir lacunas de informação. Com esse mesmo escopo e em prol do princípio da celeridade processual, os trabalhos auditoriais envolveram reuniões com representantes da Anac, do BNDES e das firmas de consultoria contratadas para a produção dos estudos técnicos. Nesse mesmo diapasão, questões formais foram solucionadas em contatos pontuais por meio telefônico e por e-mail.

306. O exame desenvolvido pela Sefid-1 objetiva aferir a regularidade, consistência e exatidão dos valores, estudos e licenças relativos aos aspectos técnicos, econômicos, financeiros e ambientais, entre outros, que caracterizam a concessão para a construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante — RN.

307. Um dos principais problemas enfrentados pela equipe da Sefid-1 na análise do primeiro estágio do processo de concessão do Asga foi o fato de os documentos originalmente remetidos a esta Corte de Contas, por exigência do art. 7º, inciso I, da IN TCU 27/1998, não representarem os EVTEA completos e atualizados. Os estudos de viabilidade encaminhados pela Anac, em dezembro de 2010, foram objeto de diversas e substanciais alterações de conhecimento prévio da Agência. Houve mudanças nos investimentos previstos para a futura concessionária por conta de convênio entre a Infraero e o 1º BEC, nas receitas do empreendimento em função das novas tarifas aeroportuárias constantes da Resolução Anac 180/2011 e, consequentemente, no VPL do fluxo de caixa do projeto — referência para a definição do valor mínimo de outorga para o leilão. Apenas em meados de fevereiro de 2011 foi enviada pela Agência a versão final dos estudos à Sefid-1.

308. A consequência desse fato, aparentemente formal, não deve ser subestimada. Além do retrabalho e do desperdício de recursos humanos e materiais alocados ao Tribunal, a expectativa quanto ao prazo de análise e apreciação do processo pela Sefid-1 e pelo TCU também fica comprometida.

309. No que tange à análise técnica, foram investigadas a suficiência dos elementos de projeto quanto aos investimentos, custos e despesas, a consistência e adequação do estudo de demanda, as premissas e parâmetros utilizados na formulação do fluxo de caixa do projeto e a definição do valor mínimo de outorga.

310. Quanto aos investimentos foram detectadas impropriedades relacionadas à inclusão na planilha de custos de itens de serviços a serem executados pelo 1º BEC no âmbito do convênio com a Infraero, e à insuficiência no nível de detalhamento da documentação apresentada e à apropriação, inicialmente, entre os investimentos da futura concessionária, de obras a cargo do poder público.

311. A Anac corrigiu diversas inconsistências apontadas pela Secob-1, discutidas em reuniões, que resultaram na diminuição de R$ 44 milhões nas estimativas de investimentos iniciais relacionados aos sistemas de infraestrutura e R$ 6 milhões nos reinvestimentos.

312. No tocante aos estudos ambientais, a unidade especializada identificou falhas que “não são suficientes para obstar o contínuo e regular desempenho das atividades do empreendimento”. Propõe, entre outras providências, dar ciência ao Idema quanto à necessidade de que a Área de Segurança Aeroportuária do Asga seja protegida contra a implantação de atividades de natureza perigosa que possam servir de foco de atração de aves.

313. Quanto ao modelo econômico-financeiro do Asga, ao longo da análise pela Sefid-1, foram feitas correções pontuais e ajustes já incorporados à versão final do estudo, relacionadas, basicamente, à contabilização dos créditos de pagamentos da Contribuição para o PIS e da Cofins e à inconsistência no número de período de descontos do fluxo de caixa.

314. Foram verificadas, ainda, impropriedades e inadequações que poderão ser sanadas por ocasião da publicação do instrumento convocatório e que são objeto de proposta de determinação ou recomendação, conforme o caso, para que a Anac:

a) defina a metodologia de reversão das receitas comerciais (alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados) em prol da modicidade tarifária, com vistas a dar maior previsibilidade e clareza quanto à geração de caixa para a concessionária (determinação);

b) corrija a fórmula para reequilíbrio econômico-financeiro do contrato nas revisões extraordinárias, de maneira a melhor refletir as condições econômicas existentes no momento de eventual revisão (determinação);

c) inclua, nos requisitos de exigência de qualificação técnica dos proponentes, item sobre a necessidade de profissional com experiência em construção ou fiscalização de obras aeroportuárias ou similares, com o objetivo de assegurar melhor capacidade de fiscalização da concessionária no caso de subcontratação das obras (recomendação);

d) inclua, no edital, necessidade de autorização prévia da Anac para a futura concessionária se desfazer dos ativos considerados reversíveis, bem como de manutenção de inventário atualizado dos bens reversíveis da concessão, com informações sobre o seu estado de conservação, para garantir a continuidade da prestação dos serviços (recomendação);

e) avalie a possibilidade de flexibilizar a exigência de atendimento de 100% dos passageiros internacionais por meio de ponte de embarque, tendo em vista que essa exigência pode resultar em ineficiência, impondo ônus excessivo de investimento à futura concessionária do Asga, de modo eventualmente desproporcional ao correspondente impacto na qualidade do serviço prestado (recomendação);

f) defina parâmetros mínimos sobre a metodologia de cálculo do fator X, de modo a diminuir a incerteza dos licitantes e maximizar as propostas econômicas a serem apresentadas (recomendação).

315. Em face do exposto, entende-se que as impropriedades identificadas no exame do presente processo podem ser sanadas oportunamente pelo poder concedente, quando da publicação do edital de licitação. Assim, conclui-se que o primeiro estágio de fiscalização da concessão do Asga, previsto na IN TCU 27/1998, art. 7°, inciso I, pode ser aprovado com ressalvas, sem prejuízo de se proporem determinações e recomendações à Anac, cujo cumprimento será verificado por este Tribunal quando da análise do segundo estágio de fiscalização.
VIII – VOLUME DE RECURSOS FISCALIZADOS

316. O Volume de Recursos Fiscalizados (VRF) nos processos de fiscalização do Tribunal de Contas da União tem seus critérios de registro disciplinados pela Portaria TCU 222/2003. Estabelecendo a forma de cálculo do valor dos contratos de concessão para prestação de serviços públicos, a Decisão 587/2001-TCU-Plenário estabelece que o VRF corresponde, em casos como o presente, à receita estimada pelo prazo de concessão.

317. Conforme consignado na planilha representativa do fluxo de caixa do empreendimento, o somatório da receita durante a vigência do contrato totaliza o montante de R$ 3,12 bilhões em valores correntes. O valor presente dessas receitas, considerada taxa de desconto escolhida para o projeto (6,30%), perfaz R$ 1,22 bilhão.
IX – BENEFÍCIOS DO CONTROLE

318. A sistemática de quantificação e registro dos benefícios das ações de controle externo foi instituída pela Portaria/TCU 59/2004. O benefício de controle decorrente da análise ora apresentada classifica-se como “efetivo” (Portaria TCU 59/2004, art. 2º, inciso V), uma vez que “antecipado no âmbito administrativo em razão de processo em andamento no TCU”.

319. Ainda de acordo com o anexo da citada Portaria, tem-se que também foram alcançadas “compatibilização do objeto contratado com as especificações ou com o projeto” (item 2.11), “elevação de preço mínimo para privatização de empresa” (item 2.13 do anexo) e, por fim, “melhoria nos controles internos” (item 3.2).

320. No caso específico da concessão em tela, o benefício se classifica como mensurável, consubstanciado no aumento do valor mínimo de outorga correspondente à diferença entre o valor inicialmente orçado, a saber, R$ 3,7 milhões, e o valor resultante dos ajustes propostos no decorrer dos trabalhos auditoriais já incorporados na última versão do estudo enviado, que passou a ser de R$ 51,7 milhões, o que equivale a um benefício de R$ 48 milhões.


X – PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

321. Ante todo o exposto, submetemos os autos à consideração superior, propugnando a remessa do presente processo ao Ministro-Relator Valmir Campelo com a seguinte proposta de encaminhamento:

a) aprovar com ressalvas, com fulcro no art. 258, inciso II, do Regimento Interno do TCU c/c art. 7º, inciso I, da IN TCU 27/1998, o primeiro estágio de fiscalização da presente outorga de concessão para a construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN (Asga), condicionando o lançamento do edital ao cumprimento das determinações mencionadas nos subitens b.1, b.2 e b.3 abaixo, a fim de resguardar o erário e o interesse público;

b) determinar à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:

b.1) esclareça, no edital e na minuta do contrato de concessão, a metodologia de cálculo a ser utilizada para reversão das receitas comerciais à modicidade tarifária, a fim de atender ao preconizado pelos arts. 6º, § 1º, e 11, da Lei 8.987/1995 e art. 23, inciso XI, do Decreto 7.205/2010 (parágrafo 207);

b.2) inclua no edital de licitação de concessão para a construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN as especificações técnicas essenciais para a caracterização dos investimentos mínimos obrigatórios em obras e equipamentos do Terminal de Passageiros (TPS), compatíveis com o padrão de qualidade adotado como referência nas estimativas de custos apresentadas no estudo de viabilidade, contendo, pelo menos, além das áreas mínimas previstas para cada componente, o padrão de acabamento e a qualidade dos materiais, bem como qualquer outra informação necessária para subsidiar a elaboração das propostas pelos proponentes, por força dos arts. 6º e 18, inciso XV, da Lei 8.987/1995 (parágrafo 259);

b.3) altere a minuta de contrato integrante do edital a ser publicado para prever que o fluxo de caixa marginal será descontado à taxa de desconto calculada à época do ajuste de forma a mais fielmente espelhar a realidade econômica em que se situa a atividade concedida, em qualquer momento da execução contratual, em respeito aos princípios da eficiência e da razoabilidade e ao disposto no art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/1995 (parágrafo 280);

c) determinar à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que para as próximas concessões aeroportuárias somente envie ao Tribunal de Contas da União os estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental do empreendimento em sua conformação final, contendo a versão definitiva, completa e atualizada da planilha eletrônica representativa do fluxo de caixa do projeto e determinante do valor mínimo de outorga, com a totalidade das receitas, investimentos e custos do empreendimento, em obediência ao princípio da eficiência e ao art. 7º, inciso I, da IN TCU 27/1998 (parágrafo 87);

d) recomendar à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), com supedâneo no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que, com relação ao processo de concessão para a construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN:

d.1) analise a possibilidade da inclusão no edital de licitação, nos requisitos de exigência de qualificação técnica dos proponentes, de item sobre a necessidade do licitante possuir em seu quadro permanente, na data prevista para entrega da proposta, profissional de nível superior devidamente reconhecido por entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de características semelhantes, limitadas estas exclusivamente às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da licitação (parágrafo 70);

d.2) avalie a oportunidade e conveniência de flexibilizar a exigência de atendimento integral dos passageiros internacionais por meio de ponte de embarque, a qual pode gerar ineficiência ao impor ônus excessivo de investimento à futura concessionária do Asga, eventualmente desproporcional ao correspondente impacto na qualidade do serviço prestado (parágrafo 264);

d.3) avalie a inclusão na minuta de contrato de cláusula destinada a exigir que a concessionária solicite autorização do poder concedente para se desfazer dos ativos considerados reversíveis e de cláusula destinada a exigir que a concessionária mantenha inventário atualizado de todos os bens reversíveis da concessão, contendo informações sobre o seu estado de conservação, e disponível, a qualquer tempo, para eventuais consultas e fiscalizações do poder concedente (parágrafo 270);

d.4) avalie a conveniência de incluir, no edital e na minuta de contrato, parâmetros mínimos a serem usados na metodologia de cálculo do fator X, de modo a diminuir a incerteza dos licitantes e maximizar as propostas econômicas a serem apresentadas (parágrafo 289);

e) enviar cópia do acórdão que vier a ser proferido pelo Plenário deste Tribunal, bem como do relatório e voto que o fundamentarem, à Casa Civil da Presidência da República; à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República; ao Ministério da Defesa (MD); à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac); ao Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente do Rio Grande do Norte (Idema); ao Banco Nacional de Desenvolvimento Social e Econômico (BNDES) e ao Presidente do Conselho Nacional de Desestatização (CND);

f) apensar os processos TC 001.199/2011-0 e TC 001.201/2011-5 ao presente processo, com fulcro no art. 33 c/c o art. 36 da Resolução TCU 191/2006 (parágrafo 22);

g) restituir os autos à Sefid para que prossiga o acompanhamento do processo de concessão para a construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN”.


É o Relatório.

VOTO
Trago à apreciação do Plenário processo de acompanhamento da outorga de concessão da construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN – ASGA, conduzido pela Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), nos termos do art. 8º, inciso XXIV, da Lei 11.182/2005 c/c o art. 2º do Decreto 7.205/2010.

2. A relatoria dos autos foi a mim atribuída em função da conexão da obra aeroportuária com a preparação da cidade de Natal para a realização da Copa do Mundo de Futebol de 2014, consignada na Matriz de Responsabilidades concernente ao 1º ciclo de planejamento do evento.

3. Chamam a atenção, contudo, a relevância e a especificidade do processo de outorga que ora se examina.

4. Trata-se de processo inédito, destinado a examinar o primeiro projeto de concessão aeroportuária conduzido pelo Poder Executivo federal, cujos resultados serão determinantes para o equacionamento de um dos principais gargalos da infraestrutura nacional de transporte e para a revisão do modelo de gestão e governança dos aeroportos brasileiros, ainda sob gerência majoritária do estado, por intermédio da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – Infraero.

5. É cediço que a infraestrutura aeroportuária brasileira, como bem anotou a Sefid-1, não tem acompanhado o forte ritmo de crescimento da demanda, vis-a-vis da evolução do poder de compra da população local, produzindo situações de estrangulamento do sistema evidenciadas pela perda de qualidade dos serviços disponibilizados aos cidadãos.

6. A situação assume contornos de maior gravidade ante a proximidade da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016, eventos que incrementarão o fluxo doméstico de passageiros e, sobretudo, o de turistas internacionais.

7. Em tal contexto, o processo de concessão analisado é paradigmático, por inserir-se na estratégica gestação do primeiro terminal de um novo modelo de investimento, ampliação e gestão da infraestrutura aeroportuária.

8. Os contornos desse novo modelo de governança setorial foram delineados com a edição, no último dia 18, da Medida Provisória nº 527 que, dentre outros objetivos, criou, com status de ministério, a Secretaria de Aviação Civil, subordinada diretamente à Presidência da República.

9. Dentre as competências da nova secretaria, destaco a responsabilidade pela formulação e implementação do planejamento estratégico do setor aeroportuário e, no que interessa ao presente processo, a responsabilidade pela elaboração e aprovação dos planos de outorgas para exploração da infraestrutura aeroportuária, ouvida a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC, revelando importante inflexão na política de governo para o setor.

10.  Como consta na exposição de motivos à MP nº 527, a criação da Secretaria de Aviação Civil – em conjuntura de crescente demanda por serviços aeroportuários, premida pela proximidade de eventos esportivos de grande envergadura– representa um importante passo para a construção de um novo modelo institucional que equacione os vetores da segurança, da regularidade e da pontualidade, de modo a garantir um ambiente favorável aos usuários e aos prestadores do serviço.

11. É responsabilidade desta Corte zelar para que o poder concedente assegure que a concessão sob análise seja balizada pelos princípios da reserva legal, da transparência, da isonomia e da publicidade, de forma que os agentes envolvidos tenham a segurança jurídica necessária à estabilidade do futuro empreendimento e a sociedade brasileira, especialmente o usuário do novo terminal aeroportuário, desfrute de um nível adequado de qualidade na prestação dos serviços concedidos a tarifas módicas.

12. A partir dessa premissa, foram os autos examinados pela Sefid-1, resultando na competente instrução da peça 82, na qual foram dissecados inúmeros aspectos dos estudos de viabilidade encaminhados pela Anac e seus reflexos na qualidade do serviço a ser prestado aos usuários, na definição de tarifas e nas projeções do fluxo de caixa do empreendimento, de modo a assegurar uma adequada aquilatação do valor mínimo de outorga do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante.

13. Para que se tenha uma ideia das variáveis que incidem sobre o projeto, relembro que, no exercício de 2010, o atual Aeroporto Internacional de Natal recebeu 2,4 milhões de passageiros, um incremento de quase 30% em relação ao movimento de 2009, e 28.623 aeronaves, um acréscimo de mais de 24% em comparação com o ano anterior. A demanda estimada para 2014, ano do início das operações do novo aeroporto, é da ordem de 3 milhões de passageiros/ano, alcançando, de acordo com as estimativas dos estudos, a 11,4 milhões de passageiros/ano ao final da concessão (2038).

14. No tocante aos investimentos, as obras sob responsabilidade do poder público, até o início da operação do aeroporto, deverão consumir recursos equivalentes a R$ 250 milhões. O portfólio de obras a cargo da concessionária, com destaque para o terminal de passageiros, demandará investimentos de R$ 610 milhões, em dois ciclos de investimentos, o primeiro destinado à construção do aeroporto e o segundo, a partir do décimo ano de operação, para que se atenda a demanda prevista até o término da concessão.

15. Estimada a demanda de passageiros, carga e mala postal, inseridos no fluxo de caixa os investimentos necessários, os custos operacionais e as receitas tarifárias e comerciais do empreendimento, chegou-se a um valor presente líquido (VPL) de R$ 51,737 milhões, que corresponde ao preço mínimo de outorga, conforme fluxo de caixa informado pela Anac.

16. O exame realizado pela Sefid-1, agregando o apoio especializado da Secex-8 e da Secob-1, tem por objetivo verificar a regularidade, a consistência e a exatidão dos valores, estudos e licenças relativos aos aspectos técnicos, econômicos, financeiros e ambientais, entre outros, que caracterizam a concessão para a construção parcial, manutenção e exploração do terminal aeroportuário.

17. A tarefa, contudo, não foi trivial. Os estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental – EVTEA remetidos em dezembro de 2010 pela Anac a esta Corte de Contas mostraram-se incompletos e desatualizados, ensejando diversas e substanciais alterações pelo poder concedente.

18. Destaco as mudanças nos investimentos previstos para a futura concessionária e nas receitas do empreendimento em função das novas tarifas aeroportuárias estabelecidas pela Resolução Anac 180/2011.

19. Essas alterações, evidentemente, impactaram o valor presente líquido do fluxo de caixa do projeto, base para a definição do valor mínimo de outorga para o leilão.

20. A versão derradeira dos estudos só chegaria ao conhecimento do TCU em meados de fevereiro de 2011, provocando sucessivos retrabalhos e comprometendo o prazo de análise do processo pelas unidades especializadas e o pronunciamento final desta Corte.

21. Em consonância com a disciplina estabelecida para análise técnica de um primeiro estágio de concessão, foram examinadas a suficiência dos elementos de projeto quanto aos investimentos e a razoabilidade das premissas e parâmetros utilizados na formulação do fluxo de caixa do projeto e a consequente definição do valor mínimo de outorga.

22. No que se refere aos investimentos foram detectadas impropriedades relacionadas: (i) à inclusão na planilha de custos de itens de serviços a serem executados pelo 1º BEC no âmbito do convênio com a Infraero, (ii) à insuficiência no nível de detalhamento da documentação apresentada e (iii) à apropriação, inicialmente, entre os investimentos da futura concessionária, de obras a cargo do poder público.

23. Nesse quesito, registro que foram extremamente produtivas as reuniões realizadas com a Anac, resultando na correção de diversas falhas técnicas apontadas pelas unidades especializadas desta Casa, levando à diminuição de R$ 44 milhões nos investimentos iniciais relacionados aos sistemas de infraestrutura e R$ 6 milhões nos reinvestimentos.

24. Os trabalhos a cargo da Secex-8, com foco nos estudos ambientais, identificaram falhas que não constituem óbices ao desempenho do empreendimento. Sugere-se, contudo, que o órgão ambiental responsável seja cientificado da necessidade da adoção de medidas destinadas a mitigar a possibilidade de implantação de atividades econômicas que possam servir de foco de atração de aves, fator de risco para as operações aeronáuticas.

25. Feitas essas considerações iniciais, passo à análise de alguns dos achados e encaminhamentos propostos pelas unidades técnicas e consolidados na instrução da Sefid-1.





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