Apensos: tc-001. 199/2011-0 e tc-001. 201/2011-5


reflexos do parecer da Secob-1 no estudo de viabilidade econômico-financeira



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reflexos do parecer da Secob-1 no estudo de viabilidade econômico-financeira

251. Após algumas reuniões com a Secob-1, a Anac acatou diversos aprimoramentos e correções apontados por aquela unidade especializada, que resultaram na diminuição de R$ 44 milhões nos investimentos iniciais relacionados aos sistemas de infraestrutura e R$ 6 milhões nos reinvestimentos. Tal redução teve efeito relevante na precisão dos estudos, aumentando substancialmente o valor do VPL do projeto.

252. Duas críticas feitas pela Secob-1 quanto à estimativa de investimentos necessários à concessão em tela devem ser destacadas: 1) a ausência de elementos de projeto básico exigíveis para as licitações de concessões pelo poder público, previstos pelo art. 18, inciso XV, da Lei 8.987/1995; e 2) a falta de detalhamento da documentação apresentada pela Anac quanto às estimativas de investimentos.

253. O poder concedente, ao deixar de definir, de maneira consistente, elementos de projeto básico, prejudica sobremaneira a razoável estimativa dos custos de edificação, introduzindo excessiva variabilidade – e, ipso facto, incerteza – quanto ao valor dos investimentos. Assim, ao mesmo tempo em que compromete a isonomia do certame, facilita a participação de eventuais aventureiros, pondo em risco à qualidade do serviço a ser ofertado aos usuários, especialmente no que concerne ao conforto e à ambiência das instalações.

254. A falta de especificações mínimas afronta, ainda, o disposto nos arts. 6º e 18, inciso XV, da Lei 8.987/1995, que determinam, respectivamente, que toda concessão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, mormente, no caso em tela, quanto às condições de segurança e atualidade na sua prestação, e que o edital de licitação contenha, entre outros, os elementos do projeto básico que permitam sua plena caracterização.

255. Segundo Justen Filhoi, a necessidade de que os elementos mínimos de projeto básico sejam suficientes é imposta pelo princípio da isonomia, requisito fundamental nas licitações, pois só é possível garantir a vantagem da proposta vencedora se não houver ofensa à isonomia entre os licitantes. É farta a jurisprudência deste Tribunal nessa linha, a exemplo do subitem 9.1.11 do Acórdão 693/2007, do subitem 9.3.3 do Acórdão 851/2009, e do subitem 9.4.2 do Acórdão 1.510/2010, todos proferidos pelo Plenário desta Corte.

256. No relatório que precede o Acórdão 851/2009-TCU-Plenário, foi analisada a exigibilidade dos elementos de projetos de engenharia nos processos de concessão de serviços públicos, ocasião em que se demonstrou que a falta de elementos mínimos nas propostas podem resultar em graves riscos à Administração Pública. Isso porque os elementos de projeto servem como parâmetros destinados a prover o poder concedente de meios técnicos suficientes para rechaçar propostas aquém do necessário para a boa prestação do serviço.

257. A magnitude, os efeitos sobre a economia e os impactos sociais de uma concessão reforçam a importância de o poder concedente especificar os elementos de projeto básico, de forma tecnicamente adequada e suficiente, para que a concessão de serviços públicos seja bem sucedida. Nesse sentido, entende-se razoável a ponderação da Secob-1, segundo a qual, para o caso concreto do Asga (peça 74, p. 6):

a ausência de detalhamentos gráficos no edital poderia ser admitida em caráter excepcional, porém caberia ao poder concedente especificar diretrizes a serem obedecidas pelos participantes para elaboração da metodologia de execução, a ser submetida à aprovação do poder público.

258. De fato, a prerrogativa assegurada à concessionária de elaborar o seu projeto básico não dispensa as definições mínimas pela administração pública. O edital e o contrato devem destacar os elementos suficientes para desenvolvimento da solução técnica adequada. Tais elementos devem primar por requisitos de funcionalidade e adequação ao interesse público; durabilidade da obra ou do serviço; adoção das normas técnicas, de saúde e de segurança do trabalho adequadas e baixo impacto ambiental, entre outros, sempre observando o reflexo da solução técnica na qualidade do serviço prestado ao usuário, em especial no que tange aos requisitos estabelecidos pelo art. 6º, caput e § 1º, da Lei 8.987/1995.

259. Dessa forma, em atendimento aos princípios da economicidade, eficiência, razoabilidade e isonomia, e em cumprimento aos ditames dos arts. 6º e 18, inciso XV, da Lei 8.987/1995, entende-se pertinente determinar à Anac que inclua no edital de licitação as especificações técnicas essenciais para a caracterização dos investimentos mínimos obrigatórios em obras e equipamentos do Terminal de Passageiros (TPS), compatíveis com o padrão de qualidade adotado como referência nas estimativas de custos apresentadas no estudo de viabilidade, contendo, pelo menos, além das áreas mínimas previstas para cada componente, o padrão de acabamento e a qualidade dos materiais, bem como qualquer outra informação necessária para subsidiar a elaboração das propostas pelos licitantes, ainda que as soluções técnicas adotadas nos estudos de viabilidade não sejam vinculantes para a futura concessionária.

Pontes de embarque

260. O Plano de Exploração Aeroportuária (PEA) prevê, na Tabela 1 (peça 2, p. 164), na especificação dos parâmetros mínimos do TPS, que 65% dos passageiros domésticos serão atendidos por meio de pontes de embarque. Para a movimentação de passageiros internacionais, essa previsão é de 100%.

261. Considerando que a distribuição da movimentação de passageiros em um aeroporto não saturado tende a ser muito concentrada em determinados horários da semana, a exigência de atendimento de 100% dos passageiros internacionais por meio de ponte de embarque impõe ônus de investimento para o concessionário que talvez não seja proporcional ao correspondente incremento na qualidade do serviço prestado, uma vez que, durante considerável parte do tempo, a maioria das pontes de embarque permanecerá ociosa.

262. Mesmo sem se fazerem os estudos detalhados do fluxo de passageiros e aeronaves no aeroporto, pode-se perceber que pequena flexibilização nessa exigência, para 95%, por exemplo, poderia resultar em maior eficiência na alocação dos recursos, com diminuição significativa da necessidade de investimento e redução pouco expressiva na qualidade do serviço. Essa mudança teria, ainda, o efeito de aumentar o potencial valor de outorga da concessão.

263. Poderia ser aplicada para as pontes de embarque, apenas a título de exemplificação, a mesma lógica usada na definição da hora-pico. A hora-pico – que regula o dimensionamento mínimo dos componentes do TPS – é definida com base no atendimento de 96,5% – e não de 100% – dos passageiros dentro do padrão de qualidade considerado adequado. Se a hora-pico fosse baseada no atendimento dentro dos padrões de qualidade de 100% dos passageiros, a consequência seria o superdimensionamento do TPS. Assim, também não parece razoável exigir que para determinado aparelho aeroportuário – especialmente aparelho oneroso como as pontes de embarque – o parâmetro mínimo de atendimento seja fixado em 100%.

264. Por isso, entende-se oportuno recomendar à Anac que avalie a possibilidade de flexibilizar a exigência de atendimento de 100% dos passageiros internacionais por meio de ponte de embarque, tendo em vista que essa exigência pode resultar em ineficiência, impondo ônus excessivo de investimento à futura concessionária do Asga, de modo eventualmente desproporcional ao correspondente impacto na qualidade do serviço prestado.



Bens Reversíveis e Depreciação

265. Bens reversíveis são aqueles que deverão se integrar ao domínio público ao final do contrato de concessão. Da análise do item 14.1 da minuta de contrato (peça 2, p. 153), depreende-se que os bens reversíveis serão todos os bens e instalações vinculados à Exploração Aeroportuária, nos termos da subcláusula 2.27. Esta, por sua vez, estabelece que os bens integrantes da concessão serão aqueles necessários à prestação do serviço de exploração aeroportuária, já disponibilizados pelo poder concedente e a serem incorporados pela concessionária, nos termos do item “Elementos Aeroportuários Obrigatórios” do PEA.

266. A Anac considerou que todos os investimentos realizados durante a concessão são classificados no ativo permanente como intangíveis e serão completamente amortizados durante o prazo de concessão (peça 9, p. 13). Em outras palavras, ao final esperado da concessão todos os bens necessários à operação do Asga deverão ser revertidos ao poder concedente, não cabendo indenização à concessionária.

267. O fundamento da reversibilidade dos bens é o princípio da continuidade do serviço público, pois a reversão nada mais é do que a passagem ao poder público dos bens do concessionário aplicados ao serviço, uma vez extinta a concessão. Nesse sentido, em homenagem ao princípio da economicidade e considerando que o serviço público não pode sofrer descontinuidade, o poder concedente deve, desde o início da concessão, tomar precauções para que quando do seu término – que pode ocorrer a qualquer momento, e não apenas ao fim da vigência do contrato – todos os bens reversíveis possam ser incorporados ao domínio público em perfeitas condições de usabilidade.

268. O modo esperado da extinção do contrato é o término do prazo. Contudo, a concessão pode ser extinta a qualquer momento nas demais situações previstas no art. 35 da Lei 8.987/1995, como encampação, caducidade e rescisão contratual. O poder concedente, por isso, deve estar em condições de assumir a concessão a qualquer tempo. Para tanto, é imprescindível que disponha de lista atualizada dos bens reversíveis, e que esses bens só possam ser alienados com autorização da agência reguladora.

269. Ademais, o art. 11 do Decreto 7.205/2010 determina que os bens reversíveis resultantes de investimentos da concessionária não poderão ser dados em garantia. Portanto, o poder concedente deve ter condições de, a qualquer momento, identificar esses bens. O art. 23, inciso X, do citado normativo dispõe, por sua vez, que deverá constar do contrato cláusula específica sobre os bens da concessão.

270. Nesse sentido, em virtude do disposto no art. 23, inciso X, da Lei 8.987/1995 e nos arts. 11 e 23, inciso X, do Decreto 7.205/2010, pelo fato de as cláusulas presentes na minuta de contrato conterem disposições genéricas e pela necessidade de se diminuir o risco de dano ao erário nas hipóteses de extinção do contrato arroladas no art. 35 da Lei de Concessões, afigura-se oportuno recomendar à Anac que avalie a inclusão na minuta de contrato de cláusula destinada a exigir que a concessionária solicite autorização do poder concedente para se desfazer dos ativos considerados reversíveis. Ademais, entende-se pertinente, com base nos mesmos dispositivos legais, recomendar a inclusão, na minuta de contrato, de cláusula destinada a exigir que a concessionária mantenha inventário atualizado de todos os bens reversíveis da concessão, contendo informações sobre o seu estado de conservação e disponível, a qualquer tempo, para eventuais consultas e fiscalizações do poder concedente.

271. Tais recomendações não prejudicam a análise do segundo estágio de fiscalização do processo de outorga do Asga, prevista no art. 7º, inciso II, da IN TCU 27/1998, a ser procedida após a publicação do edital.


V – EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO

Fluxo De Caixa Marginal

272. Segundo o anexo 9 da minuta de edital apresentada ao TCU juntamente com os EVTEA, o processo de recomposição do reequilíbrio econômico-financeiro da concessão decorrente de eventos extraordinários será realizado de forma que seja nulo o valor presente líquido do fluxo de caixa marginal projetado em razão do evento que ensejou a recomposição (peça 2, p. 217).

273. Ainda segundo a minuta, para fins de determinação dos fluxos de dispêndios marginais, serão utilizados critérios de mercado para estimar o valor dos investimentos, custos e despesas resultantes do evento que deu causa ao reequilíbrio e, para fins de receita, será utilizada a demanda real constatada nos anos anteriores projetada até o encerramento da concessão.

274. Para tanto, os fluxos dos dispêndios e das receitas marginais serão descontados pela taxa resultante da seguinte fórmula:


(1 + TJPL + 8%) − 1

(1 + π)


Em que:

a) π equivale à meta para a inflação fixada pelo Conselho Monetário Nacional para o ano em que ocorreu a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro; e

b) TJLP é a Taxa de Juros De Longo Prazo vigente na data da recomposição do equilíbrio econômico-financeiro.

275. A utilização da referida fórmula não é a mais adequada, pois a fixação de qualquer valor absoluto nas variáveis que compõem a taxa de desconto representa um risco muito grande e desnecessário, que pode causar o desequilíbrio do contrato durante a sua execução. Para isso, basta que a conjuntura econômica mude no futuro, o que é bem provável em um contrato de 28 anos de duração.

276. Entende-se que a estipulação, no instrumento contratual, de percentual fixo (no caso, 8%) para o reestabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro da avença não se afigura medida adequada e nem tecnicamente defensável, uma vez que as variáveis componentes da taxa de desconto sofrem variações ao longo do tempo. Nesse sentido, a literatura especializada recomenda que referida taxa seja calculada pela metodologia do WACC, com a devida atualização dos parâmetros e séries históricas.

277. Caso seja necessário realizar investimento adicional não previsto inicialmente no contrato, se a taxa mínima de atratividade for superior ao resultado da fórmula, o concessionário terá prejuízos e, consequentemente, oferecerá resistência para efetuar o investimento. Na situação contrária, se a taxa mínima de atratividade for inferior, a concessionária poderá auferir ganhos exorbitantes à custa dos usuários e em infração ao princípio da modicidade tarifária.

278. Ademais, se serão levados em consideração custos, despesas, investimentos e receita correspondentes à época do desequilíbrio, é razoável supor que a taxa de desconto do fluxo também seja a da época do desequilíbrio, e não uma pré-determinada.

279. Somente a título exemplificativo, pode-se fazer um breve retrospecto da evolução da TIR nas concessões rodoviárias federais: na 1ª etapa realizada em meados da década de 90, referida taxa foi estabelecida em até 24% ao ano; na 2ª etapa, fase I (Sete Lotes), foi reduzida para 8,95% ao ano, em virtude da melhoria da situação macroeconômica do País; na 2ª etapa, fase II (concessão da BR 116/324 no Estado da Bahia), foi calculada em 8,50% ao ano, devido a atualizações nas séries históricas; e, atualmente, na 3ª etapa encontra-se estabelecida em 8,0% ao ano.

280. Ante o exposto, sem prejuízo da análise do segundo estágio de fiscalização do processo de outorga do Asga, conforme previsto na IN TCU 27/1998, art. 7°, inciso II, entende-se pertinente determinar à Anac que altere a minuta de contrato integrante do edital a ser publicado para prever que o fluxo de caixa marginal a ser adotado nos procedimentos de revisão extraordinária será descontado à taxa de desconto calculada para a época do ajuste de forma a mais fielmente espelhar a realidade econômica em que se situa a atividade concedida, em qualquer momento de execução contratual, com fulcro nos princípios da eficiência e da razoabilidade e no art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/1995.

Serviço adequado, Indicadores de Qualidade do Serviço (IQS) e fator Q

281. A caracterização do serviço adequado pela concessionária está relacionada às normas regulamentares aplicáveis à operação de aeroportos expedidas pela Anac e, especificamente para o Asga, aos parâmetros mínimos de dimensionamento, definidos no PEA (peça 2, p. 159-193), para os componentes operacionais do TPS, em função da chamada hora-pico de passageiros e do tempo de ocupação e do número de acompanhantes esperados. Esses parâmetros definem a área mínima por passageiro (m²/pax) para cada componente operacional do Terminal.

282. Para garantir que os parâmetros mínimos de dimensionamento não sejam ultrapassados, levando à degradação do nível de serviço e conforto dos passageiros, a Anac definiu um gatilho de investimento correspondente a 1,2 vez o valor do parâmetro mínimo de dimensionamento. Sempre que a disponibilidade de espaço por passageiro atingir 120% do parâmetro mínimo, a concessionária terá trinta dias para apresentar à Agência plano de investimento e plano de ações operacionais, indicando as medidas que serão adotadas para evitar que a relação área/passageiro seja menor do que os parâmetros mínimos definidos.

283. O PEA estabelece que o gatilho de investimento no TPS “regerá também os investimentos e/ou ações operacionais necessárias para manter o balanceamento da capacidade dos demais componentes operacionais do aeroporto” (peça 2, p. 166, item 1.13), tais como vias de acesso, estacionamento de veículos, vias de circulação interna, meio-fio de embarque e desembarque, pátio de aeronaves, pistas de rolamento, pistas de pouso e decolagem.

284. O PEA, de acordo com a minuta de edital encaminhada ao TCU, prevê que a qualidade dos serviços prestados pela concessionária será avaliada anualmente pelas empresas aéreas e pelos passageiros, por meio de questionários a serem submetidos periodicamente a cada grupo. Conforme essas avaliações sejam inferiores ou superiores aos parâmetros definidos, a concessionária poderá ser penalizada ou bonificada nos reajustes anuais das tarifas, por meio do fator Q.

285. A avaliação dos usuários (empresas e passageiros) pode variar de 1 a 5, conforme considere cada item de serviço “muito ruim”, “ruim”, “satisfatório”, “bom” ou “excelente”. A meta para cada indicador definida na minuta do edital é de 3,8. E os serviços que serão objeto de avaliação estão apresentados no PEA.

286. Na última reunião realizada com os técnicos da Anac, em 23/2/2011 (peça 69), a Sefid-1 foi informada de que os parâmetros e a metodologia de avaliação da qualidade dos serviços prestados pela concessionária estão sendo revistos, de modo que deverão ser objeto de análise por esta unidade técnica após a publicação do edital.

Fator X

287. Além do fator Q, também incidirá sobre o índice de reajuste anual das tarifas o chamado fator X, que tem por objetivo reverter, parcialmente, para modicidade tarifária os ganhos de produtividade e eficiência obtidos pela concessionária, conforme prática comum nos contratos de concessão de serviço público.

288. As metodologias de cálculo dos fatores X e Q serão definidas posteriormente em regulamentação da Anac, a ser submetida previamente à audiência pública. A metodologia de cálculo desses fatores poderá, até mesmo, ser alterada ao longo da concessão, uma vez que não se tem como prever todos os elementos que afetarão a produtividade, a eficiência e a qualidade dos serviços prestados pela concessionária ao longo dos 28 anos do contrato.

289. A minuta de edital, no entanto, apresenta os elementos que serão considerados apenas para avaliação do fator Q, ao passo que, com relação ao fator X, não existe qualquer parâmetro definido. Isso pode gerar incerteza entre os potenciais proponentes, levando a maior cautela na apresentação das propostas econômicas e redução dos valores de outorga propostos. Por isso, entende-se que deve ser recomendado à Anac que avalie a conveniência de definir parâmetros mínimos a serem utilizados na metodologia de cálculo do fator X, de modo a diminuir a incerteza dos licitantes e a maximizar as propostas econômicas a serem apresentadas.


VI – ESTUDOS DE IMPACTO AMBIENTAL

290. O exame dos estudos ambientais e do processo de licenciamento do Asga foi efetuado pela Secex-8, em processo apartado (TC 001.201/2011-5), e está consubstanciado na instrução constante da peça 31 daquele processo. A parte dos “Estudos Ambientais” dos EVTEA encaminhados pela Anac é composta pelas peças 10, 11 e 15 destes autos.

291. De acordo com o disposto no art. 10 da Lei 6.938/1981, a construção e instalação de estabelecimentos efetiva ou potencialmente poluidores ou que possam causar degradação ambiental dependem de prévio licenciamento do órgão estadual integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente. No caso do Asga, o licenciamento ambiental está a cargo do Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente do Rio Grande do Norte (Idema). Esse instituto é responsável pela análise dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA), os quais, de acordo com a Resolução Conama 1/1986, devem:

a) contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto;

b) identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade;

c) definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza;

d) considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade.

292. O processo de licenciamento ambiental do Asga teve início em 7/7/1997, quando foi apresentado o pedido de Licença Prévia pela Infraero ao Idema. Em 14/2/2000, foi expedida a Licença Prévia 60/2000 e, em 15/6/2000, a Licença de Instalação (LI) 315/2000 para realização dos serviços de terraplenagem. Ainda em 2000, foi expedida a Licença Prévia 622/2000 para todas as estruturas do aeroporto. Essas licenças foram seguidamente prorrogadas. A última prorrogação data de 31/7/2009 e tem validade até 31/7/2013.

293. A Secex-8 nota que o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) também participou do processo de licenciamento, tendo autorizado, ainda em 1997, a supressão da cobertura vegetal da área do sítio aeroportuário.

294. O exame realizado pela unidade especializada deste Tribunal entende que, de maneira geral, os requisitos da legislação ambiental foram devidamente cumpridos no processo de licenciamento do Asga.

295. O EIA do Asga também contempla o diagnóstico ambiental da área de influência do aeroporto, a análise dos impactos ambientais do projeto, a definição das medidas mitigadoras e a elaboração do programa de acompanhamento dos impactos.

296. A Secex-8 considera, no entanto, que “não foram descritas as alternativas tecnológicas nem a hipótese de não implementação do projeto”. O Relatório de Impacto Ambiental (Rima) do aeroporto também padece dos mesmos problemas (TC 001.201/2011-5, peça 31, p. 4-5).

297. Aquela Secretaria aponta que o relatório de cumprimento de medidas mitigadoras e programas de acompanhamento e monitoramento dos impactos ambientais da fase de implantação do Asga é muito genérico, com informações vagas. No que diz respeito à Área de Segurança Aeroportuária (ASA), não foi tratada a questão da vedação da implantação de atividades de natureza perigosa, que possam servir como foco de atração de pássaros, tratada no art. 2º da Resolução Conama 4/1995 (TC 001.201/2011-5, peça 31, p. 6-7).

298. Registra, ainda, que a análise do processo de licenciamento pode estar prejudicada em razão do longo lapso de tempo (mais de treze anos) desde o requerimento da licença prévia.

299. Por fim, a Secex-8 conclui que as falhas identificadas no EIA/Rima “não são suficientes para obstar o contínuo e regular desempenho das atividades do empreendimento” e propõe que se alerte a Infraero quanto às impropriedades constatadas e que se dê ciência ao Idema que a Área de Segurança Aeroportuária do Asga deverá ser protegida contra a implantação de atividades de natureza perigosa que possam servir de foco de atração de aves (TC 001.201/2011-5, peça 31, p. 7-8).

300. As questões levantadas pela Secex-8 são, de maneira geral, pertinentes. Entende-se, no entanto, que não é oportuno, neste processo, chamar a atenção da Infraero para pequenas falhas – ausência de descrição de alternativas tecnológicas e da hipótese de não execução do projeto – que tiveram origem há mais de treze anos e que não têm qualquer impacto sobre a implantação do Asga.

301. Com relação à Área de Segurança Aeroportuária, trata-se de questão extremamente relevante, que afeta muitos aeroportos brasileiros e exige a atenção dos órgãos de meio ambiente de cada estado. Assim, entende-se pertinente, como forma de dar ciência ao Idema quanto a essa questão, encaminhar ao instituto cópia do acórdão que vier a ser proferido, bem como do relatório e voto que o fundamentarem.




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