Apensos: tc-001. 199/2011-0 e tc-001. 201/2011-5



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Fonte: Peça 8, p. 47.

Terceiro Modelo

140. O terceiro modelo (peça 8, p. 48-49), na realidade, é uma versão do segundo modelo modificada principalmente em duas frentes. Na primeira delas, considera-se um diferente propulsor de crescimento da demanda a partir de 2031. Já na segunda frente, assume-se a ocorrência de cenário alternativo para a premissa relacionada à proporção de turistas que utilizam o modal aéreo (peça 8, p. 48).

141. Aduz a Consultoria que a principal força motriz do crescimento do fluxo de passageiros, no âmbito do segundo modelo, são as viagens turísticas que, por sua vez, são impulsionadas pela projeção de número de leitos realizada pela Setur/RN. Porém, tal projeção cessa em 2030 e, dessa forma, requer-se premissa alternativa para guiar o crescimento dos voos turísticos de 2031 em diante.

142. A solução adotada no modelo anterior foi de arbitrar uma taxa de acréscimo próxima de 0,4% ao ano, na expectativa de estabilização dos movimentos turísticos a partir de 2031. Entretanto, em reunião do Grupo de Trabalho do Gepac, no dia 27/5/2010, optou-se por projetar o crescimento do fluxo total de passageiros, a partir de 2031, por meio da elasticidade-renda da demanda, assumindo que a composição de fluxos turísticos, a negócios, domésticos, internacionais e combinações permaneça inalterada (peça 8, p. 48).

143. Logo, a Celp chegou à taxa de crescimento por meio do produto da projeção de PIB utilizada no estudo do TAV pela elasticidade-renda da demanda estimada no “Estudo do Setor de Transporte Aéreo do Brasil”, elaborado, em 2010, pela empresa de consultoria McKinsey&Company a pedido do BNDES. Dado que o crescimento do PIB projetado para o TAV a partir de 2034 é de 3,7% ao ano e a elasticidade-renda das viagens aéreas resultante do Estudo do Setor Aéreo é igual a 1,24, tem-se que o crescimento projetado para o fluxo de passageiros em Natal é de 4,58% ao ano, a partir de 2031.

144. Em adição, a Consultoria aponta que há tendência de crescimento acentuado na utilização do modal aéreo em âmbito nacional. Segundo ela, certifica esse fato a pesquisa da Fipe, que constatou que, em 2001, cerca de 17,5% das viagens ao Nordeste eram feitas pelo modo aéreo, e este percentual atingiu 29,5% em 2005. Por conseguinte, considera que a proporção de turistas de Natal que utilizam o modal aéreo irá convergir para a média nacional de 40% em 2011 (peça 60, p. 9-11).

145. Destaque-se que o terceiro modelo de estimação da demanda considera, ainda, que haverá significativo incremento do turismo em Natal em função de políticas públicas e de apoio ao turismo e infraestrutura da região, culminando com a realização de jogos da Copa do Mundo de 2014 (peça 8, p. 49).

146. As tabelas 8 e 9 abaixo resumem a demanda de passageiros e o movimento de aeronaves no terceiro modelo:



Tabela 8 – Movimento de Passageiros (embarques e desembarques)

Segmento de serviço

2020

2030

Doméstico Regular


3.192.141


5.166.289


Internacional Regular


437.178


783.225


Doméstico Não Regular


327.562


601.725


Internacional Não Regular


764.312


1.404.025


Aviação Geral

14.164

23.866

Total__4.735.358__7.979.130'>Total

4.735.358

7.979.130

Fonte: Sefid-1 (com base na peça 21, p. 1, Quadro 72).
Tabela 9 – Movimento de Aeronaves (pousos e decolagens)

Segmento de serviço

2020

2030

Doméstico Regular


28.789


43.976


Internacional Regular


2.052


3.705


Doméstico Não Regular


3.470


5.867


Internacional Não Regular


4.190


7.565


Aviação Geral

4.426

7.458

Total

42.928

68.571

Fonte: Sefid-1 (com base peça 21, p. 2, Quadro 73)
Modelo escolhido

147. A Anac aduz que seguiu o Manual on Air Traffic Forecasting, da Organização de Aviação Civil Internacional (OACI), na escolha do modelo de estimação de demanda, que sugere que as estimativas de evolução do movimento de um aeroporto, considerando-se suas características particulares e as influências específicas sobre os dados históricos, em geral, devem ser feitas por meio do emprego de mais de uma abordagem de projeção.

148. A tabela abaixo resume os resultados encontrados entre as projeções do total do movimento de passageiros para os três modelos elaborados:
Tabela 10 – Total de passageiros (resumo)


Modelo

2020

2030

1

4.195.142

8.792.021

2

4.265.201

7.129.931

3

4.735.358

7.979.130

Fonte: Sefid-1 (com base peça 21, p. 6, Figura 24)
149. Segundo a Celp, o primeiro modelo, construído a partir das estimativas do estudo de demanda detalhada do IAC/DAC, apresenta resultados aparentemente otimistas para a crise financeira vigente em 2008 e 2009, mas que não seriam exagerados (peça 21, p. 4). A principal desvantagem da utilização desse modelo, segundo a Consultoria, é que ele incorpora o comportamento da demanda geral de transporte aéreo do Brasil, e a evolução de sua movimentação não reflete adequadamente o comportamento específico da demanda local.

150. Já o segundo modelo apresenta estimativas relativas à hipótese média consistentes e coerentes com a evolução observada no passado recente. Nesse ponto, a Consultoria entende que é o modelo mais apropriado por apresentar resultados mais conservadores e levar em consideração comportamentos futuros esperados de variáveis específicas para a região (peça 21, p. 4).

151. Pondera, contudo, que as considerações relativas a possíveis influências não capturadas nos modelos aqui descritos deverão, inclusive, figurar na fase de análise de sensibilidade do modelo econômico, ao lado do efeito de outras ocorrências pontuais como, por exemplo, utilização de Natal como uma das sedes ou subsedes para a Copa do Mundo.

152. Apesar da consideração da Celp, o Grupo de Trabalho do Gepac, em reunião realizada em 27/5/2010, definiu o terceiro modelo como cenário base para o Asga (peça 21, p. 7).



Críticas aos modelos

153. Segundo a Anac, as informações básicas para a modelagem, com relação à origem e ao destino dos usuários e aos motivos de viagem, foram obtidas a partir da pesquisa realizada com os usuários do SBNT, no período de 12 a 14/2/2009 (peça 7, p. 9).

154. Devido à exiguidade do período no qual foram coletados esses dados, ante a consabida ocorrência de sazonalidade na procura por serviços aéreos, e à diminuta extensão da amostra de passageiros, a qual contou com apenas 336 entrevistas completas para a pesquisa de origem/destino (O/D) (peça 8, p.16), esta Sefid-1, evocando o item 9.2.2.1 do Acórdão 2.104/2008‑TCU‑Plenário, perquiriu à Anac, por meio do Ofício 1-A/2011-TCU/SEFID2, de 14/1/2011, itens “f” e “g” (peça 35), acerca de eventual tratamento estatístico recebido pelos dados coletados que tenha tido o escopo de compensar os efeitos da sazonalidade e dos critérios que balizaram o dimensionamento da amostra de entrevistados quando da realização da pesquisa.

155. Em resposta às indagações, a Anac encaminhou o Ofício 5/2011/GAB/DIA/BSB-ANAC, de 24/1/2011 (peça 42, p. 3-4).

156. Em relação ao item “f” (sazonalidade), afirmou que no ano de 2009 foram realizadas duas pesquisas de origem/destino no SBNT. A primeira ocorreu em fevereiro, indicando proporção de passageiros que viajam a "negócios/outros" igual a 46,93% (intervalo de confiança de 95%). A segunda, realizada em agosto, no âmbito do citado “Estudo do Setor de Transporte Aéreo do Brasil”, encontrou, para o mesmo segmento, valor igual a 42,20%. Desta forma, a Agência aduz que “como este último valor está dentro do intervalo de confiança delineado para a pesquisa de fevereiro o efeito sazonal não assume dimensão relevante” (peça 42, p. 4).

157. Quanto ao item “g” (dimensionamento da amostra), a Anac informou que o erro esperado foi de 5% e a população considerada foi de 1.643.369, correspondente ao movimento de passageiros no SBNT para o ano de 2008, resultando em um tamanho amostral de quatrocentos passageiros (peça 42, p. 4). Contudo, devido a falhas no levantamento das unidades amostrais, somente 336 entrevistas foram consideradas, implicando erro amostral de 5,45%.

158. Ante as informações trazidas pela Agência, observa-se que, devido à modelagem adotada, a principal função da pesquisa de origem/destino é a determinação da proporção, no momento da pesquisa, entre o número de passageiros a “negócios/outros” e de “turismo/lazer”, para aplicação do modelo gravitacional sobre o número inicial de passageiros a “negócios/outros” (para projeção da demanda nos anos da concessão).

159. Embora o percentual de viagens a “negócios/outros” esteja, inicialmente, próximo ao percentual de viagens de “turismo/lazer”, as taxas de crescimento dessas duas segmentações da demanda são diferentes no decorrer do período de concessão, de modo que, em 2020, o percentual de viagens de “negócios/outros” foi estimado em aproximadamente 21% do total e, em 2030, menos de 16% de todo o movimento de passageiros, segundo os estudos apresentados (peça 8, p. 39, Quadro 64).

160. Com isso, o impacto do mencionado erro amostral nos estudos torna-se mínimo, pois a projeção do crescimento da demanda dos passageiros por motivo “turismo/lazer” não é afetada pelo resultado da pesquisa. Como já apresentado nesta instrução, essa projeção baseia-se, fundamentalmente, no número de leitos licenciados ou em processo de licenciamento no Estado. Desse modo, reputam-se admissíveis os esclarecimentos apresentados pela Agência.

161. Outro problema a ser destacado, tendo em vista o disposto no subitem 9.2.2.1 do Acórdão 2.104/2008-TCU-Plenário, é a defasagem de pouco mais de dezoito meses observada nas séries históricas do fluxo de passageiros, carga e mala postal (findas em 2008), empregadas para o cômputo da demanda a ser atendida pelo Asga.

162. Dessa forma, foi indagado à Agência, por meio do Ofício 1-A/2011-TCU/SEFID2, de 14/1/2011, item “d” (peça 35, p. 1), sobre a viabilidade de se atualizar a série histórica empregada no cálculo da quantidade de passageiros a transitarem pelo Asga, de forma a aperfeiçoar a estimativa resultante daquele cômputo, justificando sua eventual opção em deixar de procedê-lo e discriminando possíveis consequências dessa inação.

163. A Anac informou, por meio do Ofício 5/2011/GAB/DIA/BSB-ANAC, de 24/1/2011 (peça 42, p. 3-4), que a metodologia da estimação da demanda adotada para o Asga segrega o fluxo de passageiros por motivo de viagem em turismo e negócios, sendo que cada qual está associado a um modelo de projeção. Nesse sentido, apenas o modelo utilizado para projetar o tráfego associado a negócios considera as referidas séries históricas de demanda, tendo sido utilizado o movimento de passageiros do SBNT.

164. Ante o exposto, considerando que a defasagem temporal observada nas séries históricas do fluxo de passageiros, carga e mala postal, excedeu em pouco tempo o prazo de dezoito meses considerado razoável pelo subitem 9.2.2.1 do Acórdão 2.104/2008-TCU-Plenário para o envio dos estudos de tráfego ao TCU; que há um trade-off entre as vantagens de se atualizar o modelo e os eventuais custos requeridos para tanto; e que referidas séries são aplicáveis a apenas parte da demanda, conclui-se serem razoáveis as ponderações da Agência.

165. Por fim, uma última questão levantada pela Sefid-1 foi quanto à constante k do modelo gravitacional utilizado para a determinação da demanda por viagens a negócios.

166. Essa constante matemática recebeu o valor de 45,57 e foi empregada para todas as localidades. Desta forma, foi indagado à Anac, por meio do Ofício 1-A/2011-TCU-SEFID 2 (peça 35, p. 1), item “e”, sobre a memória de cálculo da constante k e a justificativa para sua utilização para todas as localidades.

167. A Agência, por intermédio do Ofício 8/2011/GAB/DIA/BSB/ANAC, de 7/2/2011 (peça 62), esclareceu a metodologia e apresentou a memória de cálculo solicitada. Informou que foi considerada apenas uma constante k para todas as origens/destinos, ou seja, para os 4 pares O/D considerados (NE-Natal; Norte; Sul/Sudeste e Centro-Oeste), pois, no caso das viagens domésticas por "motivo negócios e outros", a quantificação detalhada por par O/D não é relevante para fins de dimensionamento dos elementos constituintes do sítio aeroportuário nem de estimação de receitas ao longo do período de concessão.

168. Destacou, todavia, que, ao elaborar a resposta ao TCU, identificou uma pequena diferença no valor final. Assim, a constante originalmente apresentada foi alterada para 44,89 (peça 62, p. 4). Referida correção gerou impacto na demanda projetada e, consequentemente, no VPL do fluxo de caixa projetado. A Anac incorporou os valores corrigidos na versão denominada “2011.02.03_Modelo_Fin_ASGA - TCU.xlsm”, na aba “Premissas”, células “C127:AF135”.

169. Comparando a demanda original com a nova demanda, esta Sefid-1 verificou que a correção no valor da constante k resultou na redução de 447.743 passageiros usuários do transporte doméstico regular durante todo o período da concessão. A redução no número de passageiros resultou na diminuição do valor presente da receita em aproximadamente R$ 1,0 milhão. Todavia, o efeito no VPL foi praticamente neutralizado pela respectiva redução das áreas do TPS, a qual causou a diminuição de R$ 0,9 milhão entre investimentos iniciais e reinvestimentos.



Considerações finais acerca do estudo de demanda

170. O estudo de demanda constitui-se ponto fundamental quanto à viabilidade do empreendimento e determinante do valor mínimo de outorga. Durante sua análise, foram realizadas diversas reuniões com os técnicos da Anac e do BNDES para esclarecimento da metodologia utilizada.

171. Destaque-se que, conforme abordado nos parágrafos 147 a 152 desta instrução, a escolha da Anac pelo modelo tido por intermediário como cenário base (terceiro modelo), no lugar do considerado conservador (segundo modelo), está devidamente fundamentada nos estudos e esclarecimentos apresentados ao Tribunal. Nesse tipo de trabalho – projeção da demanda de passageiros ao longo de período de 28 anos – não existe uma única opção correta. Existem diversas metodologias, com diferentes premissas, que podem ser adotadas pelo poder concedente, desde que sejam consistentes e estejam bem fundamentadas.

172. Deve-se notar, ainda, que as projeções de demanda, bem como outros elementos dos EVTEA, foram utilizadas apenas com a finalidade de avaliar a viabilidade do empreendimento pelo poder concedente e precificar a concessão. As projeções da Anac não vinculam os proponentes, que deverão fazer seus próprios estudos para determinar a viabilidade econômica do empreendimento.



173. Ante o exposto, conclui-se, com base nos relatórios originalmente autuados, nas informações posteriormente encaminhadas pela Agência e nos esclarecimentos trazidos nas reuniões, sem prejuízo da ressalva quanto à projeção da participação dos turistas estrangeiros em relação ao número de turistas total, que a Anac foi diligente, utilizando metodologia adequada para a projeção da demanda total do empreendimento e buscando alternativas que melhor espelham as características de um projeto dessa envergadura.

Definição da hora-pico

174. O dimensionamento das áreas destinadas a check in, embarque, desembarque e outras que desempenham função de processamento de passageiros depende de parâmetros como tempo de processamento, número de acompanhantes e relação de área por passageiro, em conjunção com projeções de número de passageiros na hora-pico (peça 7, p. 27).

175. Segundo a Anac (peça 21, p. 7), a projeção do movimento de passageiros na hora-pico do Asga foi feita a partir das informações de movimento de passageiros usuários dos serviços de transporte aéreo regular do SBNT, a partir de informações fornecidas pela Infraero da distribuição horária do movimento de passageiros e de aeronaves relativas ao ano de 2007.

176. O critério utilizado pela Anac para determinação do movimento no ano base foi extraído da tese Forecasting Passenger Peak Hour – A Stability Analysis in Brazilian Airports, do engenheiro Paulo T. Wang (Peça 21, p. 7), segundo a qual o ponto de corte para determinação do nível de serviço de um aeroporto é aquele em que pelo menos 96,5% do total de passageiros que passam por esse aeroporto possam desfrutar do nível de serviço considerado adequado (peça 21, p. 7).

177. A Agência alerta, contudo, que o parâmetro assim obtido não deve ser utilizado para projeções da necessidade de ampliação do TPS, já que, à medida que o aeroporto se desenvolve e seu movimento aumenta, a movimentação de passageiros na hora-pico não cresce na mesma proporção. Ou seja, quando o movimento de um aeroporto aumenta, espera-se que o movimento na hora-pico aumente menos que a média, e quando esse movimento se aproxima da capacidade instalada, observa-se um transbordamento do movimento para outras horas do dia.

178. Além disso, segundo a Anac, a evolução da hora-pico sofre também outras influências. O aumento da frequência oferecida pelos operadores, em atendimento às solicitações feitas pelo crescimento da demanda, é outro aspecto relevante para o processo de estimação da distribuição horária dos movimentos. De forma geral, as novas frequências tendem a se distribuir ao longo do dia. Os operadores de serviços de transporte aéreo tendem, em um primeiro momento, a oferecer frequências em horários capazes de permitir ao usuário do transporte aéreo a possibilidade de ir e vir no mesmo dia; no momento seguinte, as novas frequências são oferecidas em horários intermediários capazes de atender às novas solicitações dos passageiros e permitir maior flexibilidade de deslocamento.

179. A fim de incorporar essa tendência declinante dos parâmetros em função do aumento do movimento de passageiros de um aeroporto, a Anac utilizou a inclinação observada a partir dos parâmetros sugeridos pela curva da Federal Aviation Administration (FAA), apresentada nas Advisory Circulars AC 150-5060-5 56 e AC 150-5360-13. Essa alternativa implica considerar a hipótese de que o comportamento de suavização dos picos de frequências oferecidas pelos operadores nacionais, ao longo do período de projeção, tenha comportamento semelhante ao observado em aeroportos americanos (peça 21, p. 8).

180. Levando em consideração os anos de 2024 e 2038, o estudo de demanda e a utilização de modelos econométricos para o cálculo da hora-pico, a Anac chegou aos seguintes valores:


Tabela 11 - Projeção do Movimento de Passageiros na Hora-Pico

Ano

Embarque regular

Desembarque regular

Doméstico

Internacional

Simultâneo

Doméstico

Internacional

Simultâneo

2024

1.370

975

1.370

1.541

888

1.541

2038

2.537

1.804

2.537

2.852

1.645

2.852

Fonte: Peça 21, p. 9, Quadro 74.
181. Em razão da flexibilidade da utilização dos componentes do TPS, a hora-pico simultânea, para embarque ou desembarque, corresponde ao maior valor entre doméstico e internacional.

182. Com base nos valores calculados para o movimento na hora-pico, na relação de área por passageiro, no número estimado de acompanhantes e no tempo de processamento, a Anac dimensionou as áreas do terminal de passageiros. A dimensão do TPS no início da concessão está baseada, nos estudos da Consultoria, na projeção de demanda para 2024. Nesse ano, haveria reinvestimentos para ampliar o aeroporto de modo que ele pudesse suportar a demanda até o final da concessão.

183. Questionada, em reunião ocorrida em 23/2/2011 (peça 69), a Anac aduziu que foram adotados os anos de 2024 e 2038 como horizontes para os dois ciclos de investimento por representarem a alocação ótima dos recursos da concessionária nos estudos de viabilidade econômico-financeira, uma vez que resulta em menor valor presente líquido para os investimentos e, em consequência, maior VPL do projeto.

184. Apesar do fluxo de caixa do projeto espelhar essa alocação ótima, os proponentes não estão obrigados a seguir esse plano de investimentos. De acordo com o PEA, o futuro concessionário deverá construir um aeroporto que atenda o dimensionamento mínimo dos componentes do aeroporto com base na hora-pico definida no edital, a qual corresponde à projeção de demanda utilizada pela Anac para o ano de 2018, o que corresponderia a um horizonte de operação de cinco anos.

185. A exigência de dimensionamento mínimo para o TPS confere maior isonomia ao certame, pode trazer mais eficiência ao seu resultado e condiz com o disposto no art. 18, inciso XV, da Lei 8.987/1995. O dispositivo legal estabelece que, nos casos de concessão de serviços públicos precedida de obra pública, esta deve ser plenamente caracterizada por meio de elementos mínimos de projeto.




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