Aglomerações Produtivas, Desenvolvimento Endógeno e a Disseminação dos Arranjos Produtivos Locais (apls) no Brasil



Baixar 98.37 Kb.
Encontro05.02.2019
Tamanho98.37 Kb.

Aglomerações Produtivas, Desenvolvimento Endógeno e a Disseminação dos Arranjos Produtivos Locais (APLs) no Brasil
Jackson T. Bittencourt1
Resumo

O objetivo deste artigo é efetuar uma breve revisão da evolução histórica a respeito do fenômeno da aglomeração produtiva, passando pela Teoria Clássica da Localização industrial do final do séculos XIX e suas abordagens dinâmicas como os Pólos de Crescimento na década dos anos de 1950 até a mudança do paradigma produtivo de produção no anos de 1960/70. A partir de então, debater a questão do desenvolvimento econômico local, bem como seu caráter endógeno frente às propostas exógenas de desenvolvimento regional. Finaliza com uma discussão sobre a experiência brasileira nos Arranjos Produtivos Locais (APLs) e sua atual situação no que diz respeito às políticas públicas.


Palavras chave: Mudança Paradigma Produtivo, Desenvolvimento Econômico Local, Arranjos Produtivos Locais, Políticas Públicas.

1 - Introdução

Uma das questões de grande relevância na literatura contemporânea da Geografia Econômica e da Economia Regional diz respeito às aglomerações produtivas como indutoras do desenvolvimento econômico local a partir das novas formas de produção pós anos de 1970 – como, por exemplo, os Distritos Industriais na Itália, os Clusters nos Estados Unidos e os Arranjos Produtivos Locais (APLs) no Brasil. Para situar estas novas formas de produção é preciso o breve histórico abordado nesta introdução.

Concomitante às transformações espaciais na economia mundial a partir da emergência de uma nova realidade econômica - a indústria -, iniciou-se a busca de explicações teóricas sobre o seu comportamento espacial, originando, assim, as Teorias da Localização Industrial, as quais se estruturaram na compreensão das decisões empresariais ressonantes a novos investimentos a partir da minimização dos custos de transporte.

A busca pela explicação do fenômeno da aglomeração produtiva passou pela Teoria da Localização Industrial através de autores clássicos como Von Thünen e Alfred Weber e foi destacada empiricamente por Alfred Marshall a partir dos distritos industriais na Inglaterra no final do século XIX. Um segundo grupo de teorias clássicas, com foco na interdependência locacional e nas condições de mercado como a concorrência, foi formado por August Lösch e Walter Isard, sendo Isard o primeiro autor a utilizar o quociente locacional (QL)2 para identificar aglomerações produtivas na literatura (setor petrolífero dos Estados Unidos na década de 1950).

Os autores da Teoria Clássica da Localização industrial buscaram uma lógica espacial a partir da utilização da matemática – muito em voga na Economia Neoclássica, já que o caráter científico da produção intelectual do período necessitava de instrumentos matemáticos - baseada nos custos de produção da firma, como custos de transporte (distância) e mão-de-obra. A proximidade tornou-se um determinante locacional na busca pela maximização do lucro e minimização do custo. Lösch, por exemplo, procurou descrever a distribuição ótima da atividade econômica no espaço, mas sem levar em consideração toda complexidade residente no processo de produção capitalista e nos condicionantes espaciais.

Os modelos clássicos de localização industrial - sintetizados na teoria weberiana - podem explicar de maneira isolada os processos de concentração industrial; entretanto, o próprio conceito de economia de aglomeração e sua operacionalidade nesta teoria, segundo Haddad (1989), é deficiente.

Estas teorias consideram o local como um mero ponto no espaço, não levando em consideração toda complexidade presente na dinâmica das cidades, principalmente dos grandes centros urbanos. Por isso estão desarticuladas das propostas locais desenvolvimentistas pós-fordistas, as quais ressaltam demasiadamente o local.

Uma das mais importantes obras sobre o fenômeno da aglomeração produtiva foi a de Alfred Marshall (1890), onde o autor descreveu o conceito de distritos industriais – ou indústrias localizadas. Marshall atribui as vantagens da concentração espacial e setorial – um distrito industrial - à existência de economias externas, bem como pela constituição de um ambiente produtivo decorrente não apenas do empreendimento individual, mas de uma atmosfera industrial existente a partir da concentração que beneficia a todas as indústrias, ou seja, a proximidade.

Mas a leitura de Marshall acerca de uma realidade econômica calcada na pequena empresa e na especialização produtiva espacialmente concentrada foi apagada pela produção em massa através do regime fordista de produção, onde a pequena empresa passou a ser vista como um resíduo de uma forma atrasada de produção (final do século XIX).

A Teoria da Localização Industrial sofreu uma renovação em meados dos anos de 1950, com o surgimento da Regional Science, comandada por Walter Isard e François Perroux, sendo este último o autor pioneiro da Teoria dos Pólos de Crescimento. Vale destacar que Perroux (1975) já abordava em sua análise a necessidade das empresas em buscar a inovação tecnológica nos moldes schumpterianos, bem como o surgimento de novas indústrias e o desaparecimento das velhas, fatores essenciais para o crescimento de uma determinada região.

Outras contribuições importantes foram a de Myrdal (1957) com o conceito de causação circular cumulativa e Hirschman (1958) com os efeitos para trás e para frente. Perroux (1975), Myrdal (1957) e Hirschman (1958) passaram de uma abordagem estática, da Teoria Clássica da Localização, para um conjunto de conceitos dinâmicos sobre o fenômeno da aglomeração produtiva.

Entretanto, o fenômeno tornou-se mais difundido a partir da reestruturação produtiva dos anos de 1960/1970, com as experiências de sucesso nas economias americana, italiana e alemã (Vale do Silício, Terceira Itália e Baden-Württemberg, respectivamente), por exemplo, e vem se consagrando pela sua eficiência produtiva e competitiva, pois nesse período imprimi-se uma nova lógica de crescimento econômico com o resgate das aglomerações produtivas no debate acadêmico e na pauta dos governos regionais.

Esta nova lógica parte do suposto esgotamento do regime de acumulação fordista, dando início a uma transição para um novo paradigma produtivo, que trataremos aqui como regime de acumulação pós-fordista. A ruptura na acumulação de capital ocorreu na década de 1970 com a exaustão do sistema de produção em massa e com o surgimento de um novo modelo de acumulação. Para Piore e Sabel (1984), a década de 1970 marcou o início da transição da produção em massa, baseado no taylorismo, para a produção flexível - do fordismo ao pós-fordismo.

Segundo as concepções de Piore e Sabel o sistema de produção flexível emergiu como uma tentativa de solucionar a queda na produtividade e, conseqüentemente, na lucratividade das empresas, a partir de um novo modelo de acumulação baseado na flexibilização das relações de produção, contrapondo-se à rigidez estabelecida pelo fordismo.

É neste contexto que se desencadeia a seguinte reflexão: as experiências de desenvolvimento local como forma de ajustes flexíveis na produção das economias mais avançadas como possibilidades de replicar as best practics nas economias emergentes.

Antes de iniciar a “experiência brasileira”, cabe sintetizar questões atuais do desenvolvimento econômico local. Para tanto a primeira parte do artigo efetua uma discussão sobre a questão do desenvolvimento local e de seu caráter endógeno, finalizando com a experiência brasileira com os APLs e sua atual situação.
2 - Desenvolvimento Local

O Desenvolvimento Local é uma reprodução numa escala menor de um projeto mais amplo? Ou é outra categoria, outro tipo de desenvolvimento, outra metodologia de análise e de ação?

Tais questões implicam na revisão do conceito de Desenvolvimento Econômico e Desenvolvimento Local de caráter endógeno – de caráter endógeno porque podemos encontrar experiências e teorias de desenvolvimento local exógeno (como os Pólos de Perroux, por exemplo).

Para Fonseca (2006, p. 4) desenvolvimento econômico consiste “em um processo de enriquecimento dos países e dos seus habitantes, ou seja, em uma acumulação de recursos econômicos, sejam eles ativos individuais ou de infra-estrutura social, e também em um crescimento da produção nacional”, o que coincide com o surgimento do capitalismo e noção de desenvolvimento e riqueza frente a subdesenvolvimento e pobreza.

O conceito acima, apesar de abrangente, não aborda a questão espacial e a importância de uma coordenação na condução do processo. Para tanto, adota-se neste artigo as concepções sobre desenvolvimento elaboradas por Bresser-Pereira.

Segundo Bresser-Pereira (2006, p. 1)


“O desenvolvimento econômico é um fenômeno histórico que passa a ocorrer nos países ou estados-nação que realizam sua revolução capitalista, e se caracteriza pelo aumento sustentado da produtividade ou da renda por habitante, acompanhado por sistemático processo de acumulação de capital e incorporação de progresso técnico. Uma vez iniciado, o desenvolvimento econômico tende a ser relativamente automático ou auto-sustentado na medida em que no sistema capitalista os mecanismos de mercado envolvem incentivos para o continuado aumento do estoque de capital e de conhecimentos técnicos”.
Dois fatores são fundamentais para tal processo, a taxa de acumulação de capital em relação ao PIB e a incorporação da tecnologia. Entretanto, desde meados da década de 1940, quando a teoria econômica aparece melhor estruturada, tornou-se difundida a importância de instituições que coordenem tal processo de acumulação e de incorporação do progresso tecnológico, sendo o estado o instrumento de ação para as estratégias de desenvolvimento econômico – a revolução keynesiana, diga-se de passagem, é um bom exemplo.

Neste contexto se insere uma figura espacial, o território nacional, o estado-nação, ou simplesmente a nação.

Para Bresser-Pereira (2006, p. 6)
“O mercado é a instituição que, através da competição, coordena a divisão do trabalho e a alocação dos recursos produtivos. Os mercados existiram antes dos estados nacionais, mas os mercados modernos são socialmente constituídos: são organizados e regulados pelos estados nacionais a nível nacional e internacional”.
Bresser-Pereira, sem dúvida nenhuma, não descarta o nacional frete à panacéia da “nova” configuração da produção em âmbito espacial: o global e o local. Muito pelo contrário, destaca que as políticas macroeconômicas e aparatos políticos de regulação dos mercados são de âmbito nacional.

Dentro deste contexto, o autor em destaque ressalta que para que ocorra desenvolvimento econômico historicamente observou-se a estabilidade política, o funcionamento de uma economia de mercado e a oportunidade de auferir lucro como prática de estímulo a novos investimentos e a inovação, sendo necessário, para tanto, um estado forte.

O resultado deste processo se traduz no aumento sustentado dos padrões de vida de uma nação – como o acesso a saúde, educação, habitação etc. por grande parcela da sociedade, daí a origem do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e sua aplicabilidade como medição do resultado do crescimento.

Bresser-Pereira (2006, p. 18) destaca que “podemos também falar em ‘desenvolvimento regional’, seja para indicar o desenvolvimento econômico de uma região do país, ou então, para indicar um conjunto de países ou estados-nação geograficamente próximos”, como é o caso dos blocos econômicos. Mas o autor não aborda a questão do desenvolvimento local propriamente dita, e sim a importância do estado nacional como indutor de uma política de estratégia competitiva para a nação.

Esta questão perpassa o desenvolvimento econômico local também: a importância de um projeto - com base no econômico - com expressiva atuação do setor público como agente indutor e articulador do crescimento. Mas vale destacar que este modelo de desenvolvimento econômico é de cima para baixo, conforme será abordado no próximo item.
2.1 - A endogenia do desenvolvimento

Desenvolvimento regional pode ser conceituado como um processo de mudança estrutural localizado, que tem como finalidade o progresso permanente da região, da comunidade regional como um todo e de cada indivíduo residente nela, e tem como objetivo triplo: i) o aperfeiçoamento do território, entendido não como mero continente e suporte físico de elementos naturais, mas como sistema físico e social de estrutura complexa (com diversidade de subsistemas), dinâmico e delimitado; ii) aperfeiçoamento da sociedade ou comunidade que habita o território que serve de referência de identidade e cultura e iii) o aperfeiçoamento de cada pessoa que pertence a essa comunidade e habita esse território (Albuquerque, 2001; Haddad, 1989).

As políticas de desenvolvimento regional passaram por diversas transformações e aperfeiçoamento - cabe destacar: infra-estrutura como condição de crescimento econômico regional (1950/60); Pólos de desenvolvimento, atração de investimentos externos, base exportadora (1960/70); Desenvolvimento endógeno, importância das competências (habilidades e atributos) locais, pequenas e micro empresas (PMEs), sustentabilidade ambiental (1970/80); Inovação, difusão de tecnologia, entornos inovadores (1980/90); Conhecimento, capitais intangíveis, aprendizagem coletiva (1990/00) e Capital relacional, interconexão, cultura local (2000/10).

Os primeiros modelos (modelos de primeira geração top down – entre os anos de 1940 e 1960) tiveram caráter exógeno, onde o desenvolvimento de uma região foi condicionado pela posição ocupada pela região em um sistema hierarquizado e assimétrico de regiões, cuja dinâmica estava, em grande medida, fora da região, pois o desenvolvimento regional não era garantido pelas forças de mercado (gerador de significativas desigualdades regionais) sendo necessária a intervenção estatal para superação dos desequilíbrios regionais, tendo com estratégias os Pólos de Crescimento de Perroux, a priorização do setor industrial a partir da perspectiva da causação circular cumulativa e efeitos de encadeamento para a superação das diferenças regionais para promover a industrialização das regiões atrasadas (Myrdal, 1957; Kaldor, 1957; Hirschman, 1958), com forte utilização do estado para atração de investimentos como mecanismo de compensação de regiões atrasadas.

Os modelos de segunda geração, pós anos de 1970, procuraram focar nas políticas supply-side, ou seja, melhoria das condições de oferta como flexibilização do mercado de trabalho, redução de encargos às empresas, aumento do investimento em capital físico, eliminação de barreiras à introdução de inovações; bem como na ênfase da competitividade (inserção internacional), percepção da importância dos fatores institucionais: conhecimento, rotinas, cultura, tradição e hábitos para enraizar os mecanismos de crescimento no entendimento da dinâmica regional e capacitação local no combate das desigualdades regionais pelo investimento em capital humano (educação e saúde).

Muitas destas políticas dependiam exclusivamente das intervenções do estado, independente da esfera, não levando em consideração as potencialidades do local - o indivíduo não é cidadão do mundo ou mesmo de um país inteiro, mas sim cidadão de um lugar, de um território, e o êxito na vida pessoal e profissional está associado às possibilidades e evolução do desenvolvimento econômico de uma determinada região. É neste contexto que surge a abordagem do desenvolvimento endógeno, ou seja, seu objetivo é o bem estar de todos os habitantes da região.

Desenvolvimento endógeno, longe de constituir um projeto autárquico, busca difundir o desenvolvimento, tornando territorialmente endógenas as bases da sustentação do crescimento econômico e do emprego produtivo, pois é orientado para garantir espaços de coesão social e subsistência digna para a maioria da população.

Segundo Amaral Filho (2001, p. 262) desenvolvimento endógeno é


“um processo de crescimento econômico que implica uma contínua ampliação da capacidade de agregação de valor sobre a produção, bem como a capacidade de absorção da região, cujo desdobramento é a retenção do excedente econômico gerado na economia local e/ou a atração de excedentes provenientes de outras regiões. Esse processo tem como resultado a ampliação do emprego, do produto e da renda do local ou da região”.
A concepção de desenvolvimento endógeno está diretamente associada a uma rede de mudanças, como a crise fiscal dos estados-nação, o movimento liberal de abertura comercial (Neoliberalismo), a novos padrões de inovação tecnológica e a perda de dinamismo de antigas regiões industriais tradicionais, com seu estopim nas décadas de 1960/70 .

Também é uma alternativa ao modelo concentrador baseado na grande empresa do tipo de cima para baixo, pois apresenta caráter mais difuso, sustentado por fatores além do econômico, mas social, cultural e territorial, baseado na pequena empresa: de baixo para cima.

Para sintetizar as abordagens de desenvolvimento exógeno e endógeno estruturaram-se dois quadros. As principais diferenças entre desenvolvimento exógeno e endógeno estão no quadro 1.

Estas concepções estão baseadas em uma abordagem mais ampliada, a do desenvolvimento concentrador e do desenvolvimento local, onde o quadro 2 demonstra tais distinções.

Dentro deste contexto, a partir dos quadros 1 e 2, pode-se observar a crescente autonomia de decisão no local, a capacidade de reinvestimento do excedente regional, a capacidade de inclusão social, atitude social positiva com respeito ao meio ambiente e recursos naturais e o crescente auto-identificação (auto-referência) da população com esse território, pois o desenvolvimento é resultado do esforço e organização de toda a sociedade, não é produto de um planejamento ou ação exclusiva do Estado Central (governo estadual ou federal), e também não é o resultado exclusivo da atuação das empresas, pois elas não atuam no vazio.

A atenção às atividades se orientam para a promoção do potencial de desenvolvimento endógeno e não apenas para a captação de investimento externos, com destaque a dimensão territorial da política tecnológica e fomento de potencialidades endógenas especificas de cada região, prioritária às PMEs, a fim de introduzir critérios de rentabilidade social e geração de emprego, e não somente a rentabilidade financeira imediata. Também busca assegurar o acesso aos serviços de desenvolvimento empresarial no entorno territorial, o desenvolvimento de redes institucionais e acordos de cooperação para construir o entorno territorial inovador apropriado.



Não há dúvida no que diz respeito à complexidade que o desenvolvimento endógeno engloba em seu bojo, por isso a crescente disseminação do tema não apenas entre economistas e geógrafos, mas também entre sociólogos e filósofos.

Na Ciência Econômica, na perspectiva regional do desenvolvimento endógeno, surgiram os economistas institucionalistas, com destaque ao “papel dos agentes locais... na organização dos fatores e na coordenação do processo cumulativo” (AMARAL FILHO, 2001, p. 265). Amaral Filho (2001, p. 266) ainda faz uma importante distinção entre os institucionalistas em dois grupos, um de natureza indutiva e outra dedutiva: “os da primeira tendência, mais descritivos, partem de estudos específicos para mostrar as particularidades das condições determinantes de cada caso de desenvolvimento local”. Já a segunda defende “a tese da crise do sistema de produtivo fordista... e o conseqüente renascimento das vantagens da pequena produção baseada na produção flexível”. As experiências de Becattini nos Distritos Industriais Marshallianos da Itália e a ruptura do processo de produção industrial (fordista para pós-fordista) na concepção de Piore e Sabel são um bom exemplo.


QUADRO 2 – DIFERENÇAS ENTRE O DESENVOLVIMENTO CONCENTRADOR

E O DESENVOLVIMENTO LOCAL


A partir daqui seria importante abordar as políticas de desenvolvimento local, mas pretende-se neste artigo abordar as políticas de APLs no Brasil. Com isso, o próximo item apresenta a experiência brasileira. Mas, antes disto é preciso responder aos questionamentos que abriram este item: Não, o desenvolvimento local não é uma reprodução numa escala menor de um projeto mais amplo – isso se enquadra ao desenvolvimento regional de cima para baixo. Sim, é outra categoria, outro tipo de desenvolvimento, é o desenvolvimento via potencialidades localizadas (endógeno), de baixo para cima.
3 - A Experiência Brasileira

Ao revisar o caso brasileiro na perspectiva dos modelos de primeira geração, entre as décadas de 1940 a 1960, Haddad (2002, p. 2) destaca que


“o paradigma de desenvolvimento regional, tendo como fundamento a organização de pólos ou complexos industriais, conseguiu difundir a imagem de que o crescimento das economias subnacionais seria tanto mais intenso quanto mais estivessem em operação na área um ou mais grandes projetos de investimento. Assim, muitas comunidades urbanas e regionais brasileiras passaram a depositar suas esperanças de melhor qualidade de vida a partir do esforço de atração de algum grande projeto de investimento, a qualquer custo (incentivos fiscais e financeiros, participação acionária, etc.)”.
Para Haddad (2002, p. 5) “os grandes projetos de investimentos ou os pólos de desenvolvimento são questionados por causa de seus impactos regionais e locais negativos”.

Porém, os anos de 1960 e 1970 marcaram uma fase de desconcentração espacial da atividade econômica com a implantação de Pólos de Crescimento espraiados pelo território nacional (São Paulo, Rio de Janeiro, Bahia, Paraná e Rio Grande do Sul com Pólos Petroquímicos, por exemplo).

Nos anos de 1980 o ritmo de crescimento econômico no Brasil tornou-se mais lento, fruto da redução dos investimentos públicos e da reestruturação produtiva que levou as multinacionais a efetuarem novos investimentos nas sedes, reduzindo sua participação nas economias periféricas. Com isso, a indústria nacional precisou se adaptar às decisões de investimento não mais embasadas no investimento público e na multinacional, bem como às novas formas de produção disseminadas pela globalização.

As aglomerações produtivas de PMEs não são um fenômeno recente no país, entretanto passaram a ter uma nova dinâmica entre as décadas de 1980/90. Esta nova dinâmica pode estar associada a três questões: uma delas se refere ao esgotamento do crescimento econômico sob a liderança do estado e da multinacional (parágrafo anterior); a crise no mercado de trabalho (demissões na indústria e falta de abertura de novos postos de trabalho) que gerou investimentos em pequenos negócios como uma alternativa para a geração de renda; e pelo crescimento da cultura empreendedora no país (até meados da década de 1980 a formação de muitas pessoas estava calcada na possibilidade de trabalhar para uma grande empresa, porém, após esta década, as instituições de ensino, por exemplo, vêm enfatizando a importância da geração de renda a partir de um negócio próprio, destacando o Brasil, na atualidade, como um dos mais empreendedores do mundo). Um dos efeitos destas mudanças foi a expansão de Pequenas e Micro Empresas (PMEs) pelo território nacional.

Dentro deste contexto, as aglomerações produtivas, Arranjos Produtivos Locais como se passaram a denominar, se transformaram na ponta de lança do desenvolvimento local no Brasil a partir da década de 2000. De certa forma houve um relativo reducionismo no debate do desenvolvimento local calcado nos APLs, mas os programas inicialmente de âmbito estadual passaram para a esfera federal através dos programas do MDIC3.

As discussões sobre o critério de definição de um APL estão nos trabalhos de Cassiolato e Lastres (1999, 2003, 2004) através da constituição da RedeSist4. O termo Arranjo Produtivo Local (APL) e Sistema Produtivo e Inovativo Local (SPIL) foram arquitetados pela Rede e passaram a ser a referência conceitual do fenômeno no Brasil – até então denominado de cluster.

Cassiolato e Lastres estruturam os conceitos de APLs e SPILs a partir do estágio tecnológico que distinguem um do outro pelo caráter inovador, ou seja, questões como cooperação horizontal e vertical, efeitos para frente e para trás aparecem em ambos os conceitos, no caso dos APLs de forma incipiente, mas a questão de inovação é o divisor de águas entre APLs e SPILs.

Uma aglomeração produtiva pode ser definida como arranjos ou sistemas produtivos inovativos locais, com destaque para a inovação, aprendizado e competitividades das empresas espacialmente concentradas. Mas, para tanto, os autores desagregam o conceito de arranjos e sistemas produtivos inovativos locais em duas definições: a de Arranjos Produtivos Locais e a de Sistemas Produtivos e Inovativos Locais.

Segundo Cassiolato e Lastres (2003, p. 3 e 4) Arranjos Produtivos Locais
“são aglomerações territoriais de agentes econômicos, políticos e sociais – com foco em um conjunto específico de atividades econômicas – que apresentam vínculos mesmo que incipientes. Geralmente envolvem participação e a interação de empresas – que podem ser desde produtoras de bens e serviços finais até fornecedoras de insumos e equipamentos, prestadoras de consultoria e serviços, comercializadoras, clientes, entre outros – e suas variadas formas de representação e associação. Incluem também diversas outras instituições públicas e privadas voltadas para: formação e capacitação de recursos humanos, como escolas técnicas e universidades; pesquisa, desenvolvimento e engenharia; política, promoção e financiamento”.


Os Sistemas Produtivos e Inovativos Locais (SPILs), conforme Cassiolato e Lastres (2003, p. 4),
“são aqueles arranjos produtivos em que interdependência, articulação e vínculos consistentes resultam em inovação, cooperação e aprendizagem, com potencial de gerar o incremento

da capacidade inovativa endógena, da competitividade e do desenvolvimento local”.





Suzigan (2003, p. 2) destaca que “definir tais sistemas não é tarefa trivial, nem isenta de controvérsias”, e ressalta que Cassiolato e Lastres (2003) adotaram, inicialmente, um conceito mais geral, o de Sistemas Produtivos, mas que passaram a utilizar o conceito de Arranjo Produtivo Local como um padrão para a tipologia das aglomerações produtivas identificadas no território nacional. Suzigan (2003, p.2) ressalta ainda que “não tem a pretensão de criar polêmicas conceituais ou discussões de cunho semântico”, mas que prefere optar pelo conceito de Sistema, seguindo a tradição dos estudos de pesquisadores italianos.

Vale lembrar que na década de 1990 as aglomerações produtivas eram definidas como clusters, termo utilizado pela literatura americana para o fenômeno. A necessidade de uma tipologia de âmbito nacional ficou clara a partir das diferenças existentes entre as micro e pequenas empresas e entre as relações dos agentes econômicos locais, como a presença do estado, no desenvolvimento das aglomerações, e nesse sentido entrou o conceito de APLs da RedeSist. Até porque um cluster, conceito originado a partir do diamante de Porter, envolve também indústrias de grande porte e de alta tecnologia.

A busca por esta tipologia parecia ter findado com o conceito da RedeSist. Entretanto, alguns autores vêm questionando veementemente tanto o conceito (SUZIGAN, 2003) como o método de levantamento (CROCCO, 2003) de APLs. Estes questionamentos estão calcados no fato de qualquer aglomeração estar sendo denominada de APL sem critérios específicos, transformando tal fenômeno em um modismo, o que pode comprometer, no futuro, políticas públicas e privadas direcionadas para o desenvolvimento de micro e pequenas empresas em uma aglomeração produtiva.

A forma de levantamento estatístico dos APLs também é objeto de questionamento. Um dos principais indicadores tradicionalmente utilizado na literatura é o Quociente Locacional (QL), o qual procura comparar duas estruturas setoriais e espaciais. Porém, a literatura deixa claro que este indicador é apropriado para regiões de médio porte, pois para regiões de pequeno porte onde o emprego industrial é relativamente pequeno e a estrutura produtiva pouco diversificada, o resultado do QL tende a sobrevalorizar o peso de um setor para uma determinada região. O mesmo ocorre para as regiões de grande porte, mas neste caso o QL tende a subvalorizar setores com uma estrutura produtiva mais diversificada.

Diversos autores e trabalhos sobre aglomerações produtivas, como por exemplo, RedeSist (2003), Sebrae, IEDI (2002), FIEMG (2000), SEPL/Ipardes (2006), Suzigan (2001, 2002, 2003), Sabóia (2001), Cassiolato (1999, 2003), Brito e Albuquerque (2002) entre outros, vêm utilizando-se do QL como principal indicador para identificação dos APLs – no caso de Suzigan dos SPILs. Crocco (2003, p.6) faz uma importante observação a esse respeito ao mencionar que a “identificação de aglomerações produtivas vem considerando o quociente locacional como o indicador mais importante, em alguns casos o único, para identificação de aglomerações”, destacando que “este indicador pode gerar sérias distorções”.

No intuito de minimizar as distorções do QL e refinar os resultados estatísticos, os trabalhos de Suzigan (2003) e do IEDI (2002), além do QL, utilizaram-se do Gini Locacional5, o qual identifica quais classes industriais são espacialmente concentradas em uma região ou no território nacional. Crocco (2003), por exemplo, propôs a construção de um novo indicador que melhor represente a concentração de um setor industrial em uma determinada região, o Índice de Concentração normalizado (ICn), o qual foi aplicado para identificação dos APLs do setor têxtil no Brasil6.

Cassiolato (2003, p. 11) destaca que “a necessidade de compreender os casos empíricos de aglomerações e criar tipologias levou ao surgimento de várias abordagens”. O autor ressalta que “as diversas abordagens utilizadas pela literatura para analisar o fenômeno de aglomerações produtivas não apenas é diverso, mas é conceitualmente difuso” (CASSIOLATO, 2003, p. 4).

As discussões sobre aglomerações produtivas no Brasil estão basicamente calcadas em questões de denominação do fenômeno e na problemática de métodos quantitativos de levantamento e identificação de APLs, sendo raros os trabalhos que levam em consideração as questões territoriais como a trajetória histórica de uma aglomeração, bem como o processo de acumulação capitalista via inovação.

Para Suzigan (2001, 2002, 2003) disseminou-se o conceito de APL na literatura brasileira, mas o correto seria a abordagem se Sistema – pois o que existem são sistemas de conhecimento, sistemas de inovação em uma escala reduzida, além da constituição de subsistemas de logística e distribuição, comercialização, desenvolvimento tecnológico, instituições de apoio etc. Para este autor o termo “arranjo” nunca foi utilizado na evolução das teorias de desenvolvimento regional e sim “sistema”.

De um lado encontramos os pesquisadores da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ/RedeSist) e da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG/Cedeplar) onde se predomina o conceito de APL; de outro lado, pesquisadores da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp/Suzigan) com o conceito de SPIL. Porém, em todos os casos os procedimentos metodológicos de identificação são os mesmos (QL, Gini), independente da abordagem.

Para refinar a seleção, após a identificação utilizando o QL e Gini, Suzigan (2003) procurou classificar os SPILs a partir de sua importância para o local, bem como para o setor, derivando, assim, quatro vetores dispostos na matriz representada na Figura 1: a) vetor de desenvolvimento local (importante para a região, mas não para o setor), b) embrião de APL (potencial para se desenvolver, mas pouco importante para a região e para o setor), c) núcleo de desenvolvimento setorial-regional (importante para a região e para o setor) e d) vetor avançado (muito importante para o setor, mas pouco importante para a região).

Tal tipologia, além das pesquisas de Suzigan no estado de São Paulo, foi adotada pela Rede de APLs Paranaenses7 na elaboração do plano estratégico para identificação e seleção de APLs no estado e de sua respectiva política pública de incentivo. Entretanto, a classificação dos APLs no estado a partir desta tipologia não conduziu as políticas para um tratamento diferenciado para cada um dos quatro vetores, ou seja, todos os APLs no estado receberam exatamente o mesmo tipo de atenção. Percebe-se que muitas vezes os aspectos técnicos para as ações e políticas não corroboram os aspectos teóricos. Mas, neste caso, não se levou em consideração questões que formam a estrutura da tipologia, como a inovação. Logo, não se observa no estado do Paraná uma política focada na inovação para o desenvolvimento dos APLs. Como Suzigan optou por identificar SPILs e não APLs a inovação tem que se apresentar como recorte seletivo, o que não ocorreu no caso paranaense.


FIGURA 1 - TIPOLOGIA DOS SPILS OU APLS







Importância para o Setor







Reduzida

Elevada

Importância Local

Elevada

Vetor de Desenvolvimento Local

Núcleo de Desenvolvimento Setorial-Regional

Reduzida

Embrião de Arranjo Produtivo Local

Vetor Avançado

Fonte: Suzigan, 2003





Apesar de ser difusa a discussão sobre o fenômeno no Brasil, o governo federal em seu planejamento – em particular os PPAs8 de 2003-2007 e 2008-2011 -, estabeleceu políticas de apoio aos APLs selecionados pelo MDIC, bem como o Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT).
3.1 – Política de incentivo aos APLs no Brasil

Como já mencionado, as políticas regionais de incentivo aos APLs passaram a ser agrupadas no governo federal pelo MDIC. Para o MDIC é possível identificar um APL a partir de um conjunto de variáveis, conforme o grau de intensidade; com isso, um APL segue as seguintes características para o órgão: “ter um número significativo de empreendimentos no território e de indivíduos que atuam em torno de uma atividade produtiva predominante; e compartilhar formas percebidas de cooperação e algum mecanismo de governança. Pode incluir pequenas e médias empresas9.

Em 2004 o MDIC criou o Grupo de Trabalho Permanente em Arranjos Produtivos Locais (GTP APL), que envolvia, naquele período, 23 instituições de todo país, bem como de uma Secretaria Técnica vinculada ao MDIC, com o intuito de elaborar e, consequentemente, adotar uma metodologia de apoio integrado aos APLs. Inicialmente as atividades foram canalizadas para 11 APLs pilotos nas 5 macrorregiões do país. Para tanto, o GTP efetuou um levantamento das instituições que orbitavam os APLs (apoio institucional), ou seja, dos APLs já, de certa forma, estruturados. O GPT também levou em consideração, além do número de instituições de apoio, a integração com o território, com base no maior número de agentes atuantes, pelo menos um APL em cada macrorregião e a diversidade setorial.

Em 2010 a base foi atualizada e o MDIC identificou 957 APLs em todo território nacional, que fazem parte de um sistema de informações para APLs, com apoio de 33 instituições (governamentais e não governamentais, da esfera federal e estadual). A partir desta atualização o MDIC, com auxílio das 33 instituições, selecionou 10 APLs prioritários por estado da federação.

Segundo o MDIC, “A lógica do apoio aos APL parte do pressuposto de que diferentes atores locais (empresários individuais, sindicatos, associações, entidades de capacitação, de educação, de crédito, de tecnologia, agências de desenvolvimento, entre outras) podem mobilizar-se e, de forma coordenada, identificar suas demandas coletivas, por iniciativa própria ou por indução de entidades envolvidas com o segmento10. Neste sentido, tal envolvimento das instituições na seleção de APLs prioritários tem o intuito de estabelecer um acordo entre os atores locais, já que estes têm formuladas as demandas em seus Planos de Desenvolvimento.

Todos os APLs selecionados possuem uma governança no local, um agente que coordena as atividades institucionais do APL, bem como nas Secretarias de Estado (unidade da federação) é possível encontrar um funcionário que responde pelos APLs em âmbito estadual. Como já mencionado o MDIC também dispõe de uma Secretária e um grupo de pessoas que respondem pelas Macrorregiões. Ou seja, foi constituída uma rede hierárquica de articulação (de caráter administrativo burocrática) dos APLs no país.

Entretanto, para que o processo de desenvolvimento ocorra nos APLs a questão da inovação tornou-se crucial e, para tanto, o envolvimento do Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT). Para o MCT os APLs necessitam de um diagnóstico que abordem suas principais características no intuito de identificar os gargalos tecnológicos, de formação, qualificação e especialização de mão-de-obra. Para tanto o MCT utilizou de fundos setoriais e recursos do próprio tesouro estabelecidos nos PPAs.

Com isso, “a ciência, tecnologia e a inovação atuarão de forma a tentar resolver os problemas chaves que entravam o desenvolvimento dos segmentos ou mesmo até da cadeia produtiva em determinado território 11.

Apesar do apoio do MCT - através da Secretaria de Ciência e Tecnologia para Inclusão Social (SECIS) que envolve outros programas como inclusão digital e social, para onde os projetos solicitados por órgão públicos ou economia mista sem fins lucrativos de qualquer esfera – ainda é incipiente sua atuação. A situação em âmbito de estados da federação é mais incipiente ainda, no caso paranaense, por exemplo, a Secretaria de Estado da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (Seti) sequer sita APLs – o mesmo é possível observar nas Secretarias de Ciência e Tecnologia dos demais estados da federação. O apoio é mais expressivo, em âmbito estadual, nas Secretarias de Planejamento ou Desenvolvimento.
Considerações Finais

A evolução do fenômeno da aglomeração produtiva obteve inicialmente um caráter estático, somente com as contribuições de Perroux e Isard passou ao caráter dinâmico, levando em consideração questões como a inovação, hoje fundamental para o desenvolvimento de âmbito local.

Entretanto, Marshall foi o grande precursor das vantagens de uma aglomeração – suas concepções estão presentes no cerne de aglomerações produtivas como os Distritos Industriais italianos, os Clusters americanos e os APLs brasileiros; ou seja, nas diversas abordagens do desenvolvimento regional em vigor.

Muitas das propostas de desenvolvimento regional foram baseadas nos moldes de cima para baixo, não levando em consideração as potencialidades localizadas. Porém, as abordagens mais contemporâneas do desenvolvimento local passaram a dar especial atenção a questão da endogenia, de baixo para cima.

Tal abordagem exigiu a revisão dos programas de desenvolvimento local, principalmente pós anos de 1970, período de expressivas mudanças no caráter técnico do sistema de produção capitalista, destacada na transição fordismo para pós-fordismo, e demais mudanças no período. O caráter endógeno do desenvolvimento vem exigindo novas institucionalidades devido a sua complexidade, o que implica um maior envolvimento de agentes locais além dos governamentais. Mas a principal questão do desenvolvimento endógeno diz respeito a sustentabilidade, ambiental, econômica, política, cultural e social.

A experiência brasileira recente, calcada nos APLs, está estruturada em uma rede de agentes de apoio e incentivo de instituições governamentais em todas as esferas do poder e não governamentais, a partir das políticas do MDIC em especial.

Entretanto, são aproximadamente 1.000 APLs levantados e validados por 33 instituições, o que demonstra o risco desta política se transformar em uma panacéia do APL. Como existem recursos financeiros disponíveis para alavancar tais arranjos, sua disseminação ocorreu de forma expressiva e não criteriosa. Apesar dos fundamentos criados pela RedeSist e da abordagem de Suzigan, muitos projetos de APLs elaborados regionalmente e encaminhados ao MDIC não levaram a cabo tais critérios – o número expressivo de APLs levam a crer nesta afirmação.

Porém, mais importante que tal problemática que impacta nas políticas públicas é a ausência de uma política estratégica de inovação junto aos APLs com o objetivo de transformá-los, ou consolidá-los, em SPILs.

Conforme abordado no texto, o envolvimento do MCT é ainda incipiente e as Secretarias estaduais de ciência e tecnologia, ao que parece, não se atinaram para a importância de seu envolvimento como agente indutor do crescimento através do incremento de novas tecnologias visando o aumento da produtividade sistêmica.
Referência Bibliográfica

AMARAL FILHO, Jair. A Endogenização no Desenvolvimento Econômico regional e Local. Brasília: Ipea: texto para discussão, mimeo, 2001.

BECATTINI, Giacomo. O Distrito Marshalliano: uma noção socioeconômica. In:

CASSIOLATO, José E. e LASTRES, Helena. Globalização e inovação localizada: Experiências de Sistemas Locais no Mercosul. Brasília: IBICT/IEL, 1999.

CASSIOLATO, José E., LASTRES, Helena, MACIEL, Maria Lúcia. Pequena empresa: cooperação e desenvolvimento local. Rio de Janeiro: Ediouro, 2003.

CROCCO, M. e GALINARI, R. Aglomerações Produtivas Locais. Minas Gerais do Século XXI. V. 6, Cap. 3. Belo Horizonte: BDMG, 2002.

CROCCO, Marco A. Metodologia de Identificação de Arranjos Produtivos Locais Potenciais. Belo Horizonte: UFMG/Cedeplar, 2003.

HADDAD, P. R. A Organização dos Sistemas Produtivos Locais como Prática de Desenvolvimento Endógeno. Brasília: Sebrae, mimeo, 2003.

HADDAD, P. R. Medidas de Localização e de Especialização. In: HADDAD, P. R. et al. (Organizadores), Economia Regional: Teorias e Métodos de Análise. Fortaleza: ETENE, 1989.

http://www.mdic.gov.br, último acesso em 5 de março de 2010.

http://www.mct.gov.br, último acesso em 5 de março de 2010.

http://www.redeapl.pr.gov.br, último acesso em 5 de março de 2010.

http://www.ie.ufrj.br/redesist, último acesso em 5 de março de 2010.

ISARD, Walter. Methods of Regional Analysis. Cambridge, Massachusetts: The MIT Press, 1960.

LLORENS, Francisco A. Desenvolvimento Econômico Local: caminhos e desafios para construção de uma nova agenda política; tradução de Antonio Rubens Pompeu Braga. Rio de Janeiro: BNDES, 2001.

MARSHALL, Alfred. Princípios de Economia. São Paulo: Abril, 1996.

PERROUX, François. O Conceito de Pólo de Crescimento, in FAISSOL, Speridião, organizador. Urbanização e Regionalização: Relações com o Desenvolvimento Econômico. Rio de Janeiro: IBGE, 1975.

PORTER, Michael. Estratégia Competitiva: Técnicas para Análise de Indústrias e da Concorrência. Rio de Janeiro: Campus, 1986.

SEBRAE. Subsídios para Identificação de Clusters no Brasil. Sebrae, 2002.

SEPL/IPARDES. Arranjos Produtivos Locais do Estado do Paraná: identificação, caracterização e construção de tipologia. Curitiba: Ipardes, 2006.

SUZIGAN, Wilson. Sistemas produtivos locais no estado de São Paulo: o caso da indústria de calçados de Franca. In: TIRONI, L.F. (Coord.). Industrialização Descentralizada: sistemas industriais locais. Brasília: IPEA, 2001.

SUZIGAN, Wilson. Inovação e difusão tecnológica em sistemas produtivos locais: evidências e sugestões de políticas. São Paulo: Fundap, Relatório final de pesquisa, 2001.

SUZIGAN, Wilson. Coeficientes de Gini locacionais (GL): aplicação à indústria de calçados do estado de São Paulo. Anais do XXX Encontro Nacional de Economia. Nova Friburgo: ANPEC, 2002.



SUZIGAN, Wilson. Sistemas Locais de Produção: mapeamento, tipologia e sugestões de políticas. ANPEC, 2003.


1 Aluno do programa de Pós Graduação da Universidade Federal do Paraná (UFPR), Doutorado em Geografia, orientando da Profa. Dra. Olga Lúcia F. de Freitas. Este artigo foi extraído da Tese em andamento do autor.

2 O QL é o principal instrumento matemático utilizado no Brasil para identificação de Arranjos Produtivos Locais (APLs).

3 Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – www.mdic.gov.br, link APLs no Brasil.

4 A RedeSist, Rede de Sistemas Produtivos e Inovativos Locais, é uma rede de pesquisa interdisciplinar que existe deste 1997, sediada no Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (www.ie.ufrj.br/redesist).

5 O Gini Locacional para identificação de aglomerações produtivas foi inicialmente proposto por Krugman (1991).

6 Ver Crocco 2003.

7 A Rede APLs Paranaenses é constituída por instituições como Secretaria de Estado do Planejamento (SEPL), Federação das Indústrias do Estado do Paraná (FIEP), Instituto Evaldo Lodi (IEL) entre outras – www.redeapl.pr.gov.br

8 Plano Pluri Anual (PPA) “estabelece os projetos e os programas de longa duração do governo, definindo objetivos e metas da ação pública para um período de quatro anos”, maiores detalhes ver http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/PPA/Elaboracao:PL

9 http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=2&menu=300

10 http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=2&menu=937

11 http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/9721.html





©aneste.org 2017
enviar mensagem

    Página principal