A reforma Trabalhista do Governo Federal



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A Reforma Trabalhista Necessária

Maurício Rands1



1. A FRACASSADA TENTATIVA DE REFORMA DO GOVERNO FHC
O Governo FHC tentou flexibilizar o modelo de relações trabalhistas, supostamente atendendo as necessidades de superação do velho marco institucional herdado dos anos 30. As principais iniciativas do Poder Executivo no período podem assim ser sumarizadas:


  • Novo contrato por prazo determinado. Através da Lei 9.601, de 21 de janeiro de 1998, foi instituído o contrato de trabalho por prazo determinado com redução de 50% nas contribuições para o Sistema S e de 8% para 2% no FGTS;

  • Banco de horas. Inicialmente, através da Lei 9.601/98, foi elastecido para quatro meses o período em que as horas extras poderiam ser compensadas por folga posterior sem pagamento. Depois, através da MP 1779/98, este período foi aumentado para um ano;

  • Suspensão temporária do contrato de trabalho. Através da MP 1779, depois sucessivamente reeditada como MP 2.164, foi acrescentado à CLT o art. 476-A para instituir a suspensão temporária do contrato de trabalho por um período entre dois e cinco meses, durante os quais o empregado recebe seguro-desemprego e fica submetido a treinamento;

  • Novo contrato a tempo parcial. Também através da MP 1779, depois reeditada como MP 2.164, foi acrescentado à CLT o art. 58-A para instituir um novo tipo de contrato cuja jornada não exceda 25h semanais, ficando o período de férias reduzido a, no máximo, 18 dias.

  • Proposta de reforma da legislação sindical. Através da PEC 623, foi proposta a adoção da liberdade sindical plena, extinguindo-se a contribuição sindical obrigatória, a unicidade sindical e a obrigatoriedade de existência e custeio do sistema confederativo;

  • Proposta de flexibilização do art. 7º da CF/88 permitindo que, através das negociações coletivas, fosse autorizada a redução de direitos como aviso prévio, adicionais de insalubridade e periculosidade, duração do trabalho e férias (PL 5483 na Câmara dos Deputados e 134/00 no Senado Federal, posteriormente retirado pelo Presidente Lula).

Em todas estas iniciativas do governo anterior, estava presente a preocupação de tornar menos rígido o mercado de trabalho nacional. É inegável que as mudanças tecnológicas em curso não poderão deixar de impactar o modelo trabalhista de corte intervencionista ainda hoje vigente. Diferentes processos produtivos reclamam padrões diversos de relações contratuais entre as empresas e os trabalhadores. Assim, não parece razoável a manutenção de um Direito do Trabalho exclusivamente fundado no padrão do contrato a tempo integral e por prazo determinado. É natural que, ao seu lado, surjam outras modalidades mais adaptadas aos processos tecnológicos que destoam do fordismo hoje não mais dominante. As medidas carecem, todavia, de um complemento que viabilize a participação do sindicato nas negociações coletivas que autorizem a utilização das novas modalidades contratuais. Falta o que existe em todo país em que a legislação trabalhista é flexibilizada mediante o controle coletivo do sindicato: a chamada legislação de sustento que visa garantir a ação do sindicato. Esta legislação promocional é ainda mais necessária numa conjuntura de desemprego como a que ora se vive.


Mas, além da ausência da legislação promocional ou de sustento, dois aspectos chamaram a atenção na ‘reforma trabalhista’ do governo anterior. De um lado, ficou evidente a ênfase no aspecto meramente propagandístico. Em todos os instantes de aguçamento da crise, o governo apressou-se em anunciar medidas para tornar mais ‘flexível a administração da força de trabalho’. Foi assim durante as crises financeiras deflagradas nos países asiáticos. Tanto na de 1997 quanto na de 1998. Foram remetidos ao Congresso projetos de emendas constitucionais, de leis, e medidas provisórias. Daquele ‘furor reformista’ quase nada foi promulgado. Mas o recado estava dado aos principais destinatários do show: os investidores internacionais. “Fiquem tranquilos que, logo logo, o ‘Custo Brasil’ será reduzido pela via do corte dos direitos trabalhistas, ainda que permaneçam sem solução a estrutura tributária, as comunicações, as comissões cobradas pelos contratos com a administração, a baixa qualificação da mão-de-obra e os demais componentes daquele ‘custo’”.
De outro lado, a tentativa de reforma trabalhista do governo anterior foi marcada pelo unilateralismo. Todas as adaptações às novas características do mercado foram feitas pela via unilateral da redução de direitos dos empregados. Como se os custos da mão-de-obra no Brasil fossem realmente elevados. Segundo estatísticas do Bureau of Labor Statistics, em 1996, a média do salário-hora no Brasil, acrescida de todos os encargos, era de apenas US$ 2,79. Contra US$ 21,50 na Alemanha; US$ 20, 93 na Suécia; US$ 16,29 na Itália; US$ 14,83 nos EUA; US$ 11,58 na Espanha; e US$ 4,16 na Coréia. Ora, se os salários no Brasil são muito baixos, parece lógico propor que eles ao menos não sejam diminuídos sob pena de nunca se elevarem a qualificação do trabalhador e a produtividade global da economia.
Mas foi isto o que fez o governo anterior. As poucas propostas convertidas em lei foram na direção da redução de direitos que compõem o que tecnicamente se compreende como remuneração. Acaso a redução do FGTS de 8% para 2% prevista na Lei 9.601/98 não significa redução salarial? E o que dizer da restrição do período de férias para no máximo 18 dias tal como prevista na MP 1779/98? Este sentido unilateral de redução da já parca remuneração dos empregados é justificado ao argumento de que os encargos sociais, no Brasil, chegariam a 101,99% do valor do salário segundo estima o economista José Pastore. Ainda que assim fosse, 100% de muito pouco é muito pouco. Mas o grave é que este cálculo não resiste ao exame isento. Como bem demonstrou o Prof. Arnaldo Sussekind (1998) o ‘Cálculo Pastore’ comporta um bis in idem na medida em que computa duplamente percentuais de repouso remunerado (18,91%), feriados (4,36%) e férias (9,45%) que já estão incluídos no salário mensal. Ademais, nestes percentuais comumente alardeados de forma acrítica estão incluídos justamente encargos trabalhistas como FGTS, 13º, gratificação de férias que são parte do salário. Assim, dado o patamar salarial iníquo do país, não parece razoável querer cortar o ‘Custo Brasil’ justamente nestes títulos. Isto não quer dizer, todavia, que não devam ser restringidos alguns encargos sociais, precisamente aqueles que não representam salários indiretos. É o que acontece com as contribuições destinadas ao Sebrae, Incra, Salário Educação e ‘Sistema S’ (Sesc, Sesi, Senai, etc.).

2. REGULAMENTAÇÃO DO MERCADO DE TRABALHO E DESEMPREGO
A ortodoxia liberal sustenta ser a maior ou menor rigidez do mercado de trabalho o fator decisivo para os níveis de desemprego. Em suporte à tese sempre se compara o mercado de trabalho americano ao dos países da União Européia. De plano, cabe realçar que muitos países europeus têm taxa de desemprego menor do que a americana2. O que realmente ocorre na Europa é uma grande variedade tanto de níveis de emprego quanto de intensidade e conteúdo das leis trabalhistas.
Muitos estudos têm mostrado ser irrelevante a correlação entre desemprego e leis de proteção ao trabalho (cf. Nickell, 1997). Como bem sumariza Giddens (1998: 122):
No período de 1983 a 1996, houve larga variação nas taxas de desemprego dos países europeus membros da OCDE, de 1.8% na Suíça a 20% na Espanha. Dos países da OCDE, 30% durante estes anos tiveram taxas médias de desemprego mais baixas do que a dos EUA. Aqueles com as taxas mais baixas não têm mercados de trabalho desregulamentados (Áustria, Portugal, Noruega). A rigidez do mercado de trabalho, assim como a rigorosa legislação protetiva do emprego não influenciam fortemente o desemprego. Desemprego alto é causado por seguros desemprego de duração ilimitada e por baixos standards educacionais nos extratos mais baixos do mercado de trabalho – o fenômenos da exclusão. [Por isto] a posição da terceira via não deveria ser a de que a desregulamentação é a resposta [para o desemprego]3
O Relatório Anual da OCDE sobre o Emprego (1999), utilizando-se de dados recolhidos entre os seus vinte e nove países membros, trouxe novos elementos que justificam a interpretação de que as leis trabalhistas não têm fomentado o desemprego. Mais especificamente, entre outras, a pesquisa procurou analisar a assertiva, hoje tão comum, de que as normas reguladoras do despedimento seriam um importante fator explicativo do elevado desemprego de alguns países da OCDE. Entre outras conclusões, o estudo assim resumiu a relação entre as leis de proteção ao emprego (LPE) e a performance do mercado de trabalho (OCDE, 1999: 50):
Comparações simples entre os países, sugerem que as LPE têm pouco ou nenhum efeito nos índices gerais de desemprego, mas podem afetar sua composição demográfica. Nos países em que as LPE são mais estritas, o desemprego tende a ser mais baixo para os homens em idade adulta, porém mais alto para os outros grupos, especialmente jovens. Contudo, este último resultado tende a ser uma mera tentativa aproximativa, uma vez que não é sustentado pelas evidências dos testes de regressão múltipla, com a exceção da conclusão de que as LPE mais rigorosas têm um impacto negativo no desemprego dos homens adultos.

(...) As análises de regressão confirmam que as LPE podem ter um efeito positivo nas taxas de emprego dos homens de meia idade, mas proporcionam apenas frágeis evidências de um impacto negativo em outros grupos.

(...) As LPE mais rigorosas são associados com baixa rotatividade da mão de obra, ficando os trabalhadores sujeitos a mais longos períodos tanto de emprego quanto de desemprego. 4

Como se sabe, os testes estatísticos conhecidos como ‘regressão múltipla’ são metodologicamente muito poderosos pois permitem controlar outros fatores que podem estar influindo concomitante no fenômeno social investigado. No caso do desemprego, existem fatores como desenvolvimento tecnológico, nível educacional da população, cultura e outros que também afetam a variável emprego ao lado da chamada LPE. Os resultados acima sumarizados, por terem utilizado regressões múltiplas, são, portanto, metodologicamente muito robustos. Por este motivo, a OCDE, ao apresentar os resultados, não deixou de assinalar que eles implicavam uma reorientação de análises anteriores que recomendavam o relaxamento das LPE para melhorar a performance do mercado de trabalho de seus membros.

3. REGULAMENTAÇÃO DO MERCADO DE TRABALHO E INVESTIMENTO ESTRANGEIRO
Entre 1980 e 1998, os países em desenvolvimento viram os investimentos estrangeiros diretos (IED) aumentarem de 5,4% dos respectivos PIBs para 20%. Existem alguns fatores como o tamanho dos mercados internos e o crescimento econômico do país que não podem ser alterados a curto prazo. Porém os regimes tributários, as leis ambientais e as leis trabalhistas são variáveis mais controláveis e que também que influenciam a atração do IED. Daí decorre uma competição entre os países em desenvolvimento para oferecer as condições mais atrativas àqueles investimentos.
Para que tenhamos uma idéia das motivações dos investimentos estrangeiros, parece útil fazer referência a estudo feito para a ONU por Fabrice Hatem (1997). Instados a classificar com notas de 0 a 5 as principais razões para decidir por um investimento externo, centenas de executivos da empresas transnacionais (67%) e experts internacionais (33%) estabeleceram o seguinte ranking, em ordem decrescente:


  1. Crescimento do mercado (4,2)

  2. Tamanho do mercado (4,1)

  3. Perspectivas de obter benefícios (4,0)

  4. Estabilidade política e social (3,3)

  5. Qualidade da mão de obra (3,0)

  6. Entorno jurídico e normativo (3,0)

  7. Qualidade da infra-estrutura (2,9)

  8. Existência e qualidade de outras atividades manufatureiras e de serviços (2,9)

  9. Custo da mão-de-obra (2,4)

  10. Acesso a tecnologias avançadas (2,3)

  11. Temor ao protecionismo (2,2)

  12. Acesso a recursos financeiros (2,0)

  13. Acesso a matérias primas (2,0)

Um dos argumentos dos que defendem a flexibilização do Direito do Trabalho é o de que o país, para se desenvolver, precisa atrair investimentos estrangeiros geradores de emprego e renda. E que estes investimentos, no Brasil de hoje, são desestimulados pela existência de um mercado de trabalho excessivamente regulado.


Cumpre notar que o mercado de trabalho brasileiro, com mais de 50% de seus integrantes na informalidade não pode ser propriamente caracterizado como ‘excessivamente regulado’. Mas, por outro lado, o setor formalizado está submetido a uma regulação preponderantemente heterônoma, há que se reconhecer. Basta ver o detalhismo legislativo de nossa CLT. Este detalhismo, sustentam, estaria afastando o IDE em nossa economia. Mas será que a correlação entre mercados de trabalho regulados e diminuição dos investimentos estrangeiros encontra sustento em dados empíricos? Esta a pergunta endereçada em recente estudo de David Kucera (2002), do Instituto Internacional de Estudos Laborais da OIT, valendo-se de análises de regressão múltipla para controlar os outros fatores que igualmente atuam sobre a variável estudada - IED.
A proteção ao trabalho, é sabido, muitas vezes é mal aferida por estudos que as tomam pelo valor de face. Ou seja, por análises que deixam de considerar a efetividade real dos direitos dos trabalhadores. No referido estudo, Kucera identifica as normas fundamentais do trabalho à luz da Doutrina da OIT, a partir da sua real efetividade: liberdade de associação e sindical, o reconhecimento efetivo do direito de negociação coletiva, a abolição do trabalho infantil e a eliminação da discriminação no emprego ou ocupação. Reconhecendo que a variável isolada custo da mão-de-obra tem o efeito de desestimular os IED, embora classificada em nono lugar na enquete de Hatem acima vista, Kucera constata que os efeitos positivos não salariais dos direitos dos trabalhadores (liberdade sindical, negociação coletiva, não-discriminação, etc.) talvez compensem as conseqüências adversas dos salários. Com base em robusto modelo econométrico, demonstra não ter confirmação empírica a tese de que os IED preferem os países de normas trabalhistas menos rigorosas.
Mais especificamente, os dados analisados indicam que genericamente os países com maiores direitos de liberdade sindical e negociação coletiva recebem mais correntes de IED, apesar da tendência de que estes direitos aumentem os salários. Por igual, não se constatou no estudo que os países com mais trabalho infantil e mais desigualdade entre os sexos possuam vantagem comparativa para atrair IED. Ao contrário, a conclusão é de que países com menos trabalho infantil e mais igualdade de gênero no mercado de trabalho recebem mais IED.
As conclusões do estudo de Kucera reforçam outros que demonstram que a maior proteção aos direitos dos trabalhadores contribui para que o país tenha mais estabilidade política e social. Observe-se que na escala de fatores motivadores das decisões dos executivos internacionais é muito comum a presença da variável estabilidade política e social. No caso do estudo de Hatem acima referido, este fator só perde para aqueles que representam ganho econômico direto do investidor. Não são poucos os estudos mostrando que a estabilidade política e social é fortemente incentivada quando os trabalhadores gozam dos direitos fundamentais preconizados pela OIT. Neste caso, também torna-se crescente o fator capital humano, outro poderoso indutor do IED e do desenvolvimento econômico.

4. A REFORMA POR FAZER
4.1. Não jogar fora o bebê com a água do banho
Hoje existe consenso de que o país precisa de um programa de reforma trabalhista para superar a anacrônica legislação atual. Observa-se que o detalhismo da intervenção estatal perde sintonia com um mercado de trabalho diversificado e submetido a mudanças contínuas. Mais autonomia deve ser deixada às partes para que elas, conhecedoras da realidade em que operam, resolvam da melhor forma os seus conflitos.
Os estudos apresentados nas Seções 2 e 3, e muitos outros aos quais tenho tido acesso, revelam que a desregulamentação não é panacéia para fomentar o desenvolvimento nacional. Ao contrário, mostram que a proteção ao mercado de trabalho, garantindo-se um elenco de direitos fundamentais dos trabalhadores, contribui para a maior estabilidade política e social, bem como para o desenvolvimento de nosso capital humano. Evidenciam, ainda, que estes direitos trabalhistas não são causa do desemprego, o qual sofre mais efeitos negativos dos atuais regimes tributário e previdenciário, da infra-estrutura e do baixo nível educacional da população. Particularmente no que tange aos investimentos estrangeiros diretos (IED), viu-se na Seção 3 que a precarização dos direitos fundamentais dos trabalhadores (liberdade sindical, negociação coletiva, erradicação do trabalho infantil e não discriminação de gênero, entre outros) não serve de vantagem comparativa para atrair o IED.
Bem compreendidas tais precauções, o país pode fazer uma reforma trabalhista sem o temor de que a preservação de direitos fundamentais dos trabalhadores vá inibir o seu desenvolvimento econômico ou fomentar o desemprego que em fevereiro de 2003 estava no elevado patamar de 11,6%. Trata-se, pois, de atualizar a legislação trabalhista, como tem realçado o Ministro do Trabalho Jacques Wagner, sem o dogma de ter que flexibilizar para simplesmente reduzir direitos. Um programa de atualização poderia compreender os seguintes eixos:


  1. reforma sindical, para assegurar autonomia e liberdade sindical positiva;




  1. reforma do Direito Individual do Trabalho, simplificando-o, eliminando alguns dispositivos anacrônicos, mas preservando direitos fundamentais;




  1. criação de uma legislação de fomento à geração de emprego e renda, inclusive alcançando áreas de trabalho não subordinado;




  1. reforma do Direito Processual do Trabalho;




  1. disciplina das relações de trabalho no serviço público a partir da instituição da negociação coletiva nos moldes preconizados pela Convenção 151 da OIT

Uma reforma neste sentido seria capaz de compensar as imperfeições existentes no mercado de trabalho que redundam em relações de poder desiguais entre empregados e empregadores. Esta desigualdade deriva, em última instância, das chamadas assimetrias informativas que integram uma ‘teoria econômica da informação’ e foram bem estudadas por Joseph Stiglitz e Bruce Greenwald, rendendo ao primeiro o Prêmio Nobel da Economia de 2001. Eles demonstraram que os trabalhadores têm menor capacidade de negociação porque têm mobilidade limitada, têm dificuldades de informação para obter novo posto de trabalho quando despedidos, têm menor acesso ao crédito e padecem de outras desvantagens informativas. Se a informação é imperfeita e os mercados incompletos, sustentam, pode haver intervenções na economia que levem em conta os custos de informação e possam abrir caminho no mercado de modo que todos se beneficiem. Nas palavras de Stiglitz (2002):


Nossa análise descobriu a existência de falhas do mercado generalizadas que poderiam, em princípio, remediar-se mediante a intervenção dos poderes públicos”. (...) “O mercado é imperfeito e cabe ao governo a tarefa de corrigir-lhes as falhas. Por si sós os mercados possivelmente não asseguram nem o pleno emprego nem as condições de trabalho devidas. Existem imperfeições na competição e na direção das empresas frente as quais as leis que garantem aos trabalhadores os direitos de sindicalização e negociação coletiva podem servir para restaurar o equilíbrio, dar uma voz mais respeitada aos trabalhadores e fortalecer a eficiência econômica geral.”5

4.2 A Reforma Sindical

A PEC 623 encaminhada à Câmara dos Deputados pelo Presidente FHC era débil porque concebia a liberdade sindical apenas no seu aspecto negativo. Eliminava o monopólio da representação sindical (unicidade) e a contribuição sindical obrigatória. A reforma sindical necessária tem que ir mais além. Além de eliminar interferências indevidas do estado na organização sindical (aspecto negativo), tem que criar dispositivos que viabilizem a organização sindical autônoma e a negociação coletiva. Como fazem os EUA desde o National Labor Relations Act de 1935 ou a Itália desde 1970 com o Statuto dei Lavoratori. Este o aspecto positivo da liberdade sindical. Não se trata de simplesmente retirar o Estado das relações sindicais. É preciso que o Estado abandone o detalhe ou o controle da atividade sindical; mas, que intervenha com dispositivos para equilibrar relações estruturalmente desiguais como são as do tipo capital-trabalho.


Note-se que o nosso Direito Civil, tradicionalmente apegado à concepção liberal da igualdade formal, acaba de se render à constatação de que em determinadas relações jurídicas o que existe é muita desigualdade de fato. Foi por isto que o Código de Defesa do Consumidor (Lei 8078/90) cuidou de uma série de dispositivos para tentar igualar o poder de fato do consumidor vis a vis o fornecedor do produto ou serviço. Assim, surgiram normas garantindo a inversão do ônus da prova, a coletivização dos processos judiciais em que os consumidores podem ser substituídos processualmente por entidades de proteção, a nulidade das cláusulas abusivas, etc.
Pelo mesmo fundamento, o Direito Coletivo do Trabalho no Brasil está à espera do equivalente ao Código de Defesa do Consumidor. De uma legislação que reconheça a desigualdade de fato entre empregadores e empregados, agravada na conjuntura de desemprego elevado. Somente com a liberdade sindical positiva que incentive os sindicatos poderá haver negociação coletiva. Com esta perspectiva poderíamos pensar em alguns instrumentos a serem introduzidos no art. 8o da CF/88, que trata da organização e prerrogativas dos sindicatos:


  1. reconhecimento pleno das centrais sindicais e das organizações nos locais de trabalho;

  2. substituição processual sem limitações;

  3. eliminação da unicidade sindical com a solução dos conflitos pela legitimidade para negociar sendo resolvidos pelas centrais sindicais ou pela mediação e arbitragem;

  4. vedação da conduta anti-sindical, com previsão de tutela antecipada específica para reintegrar no emprego ou anular qualquer ato de retaliação contra o trabalhador em virtude de sua participação na vida sindical;

  5. eliminação gradual da contribuição sindical de 20% por ano a partir da promulgação da reforma; e,

  6. obrigatoriedade de desconto e repasse aos sindicatos das contribuições voluntárias dos empregados.6




    1. Reforma do Direito Individual do Trabalho,

Na área das relações individuais do trabalho, trata-se de atualizar nossa legislação, eliminando alguns dispositivos anacrônicos, mas preservando direitos fundamentais. Existem certos detalhes que não precisam estar na lei. Vejam-se os exemplos do processo de reclamação por falta ou recusa de anotação de carteira de trabalho (Seção V, Capítulo I, Título I), ou a fixação do salário mínimo (Seção V, Capítulo III, Título I), ou os procedimentos para anotação das férias coletivas (art. 141), ou as especificações sobre as condições de segurança das edificações (art. 171), ou da nacionalização do trabalho (Capítulo II, Título III). Todavia, a atualização simplificadora não deve reduzir direitos básicos de quem trabalha como são exemplos as férias, o aviso prévio, o 13o salário, os adicionais de insalubridade ou periculosidade, a duração da jornada de trabalho, etc.


A respeito desta última é chegada a hora de se pensar na sua redução, eis que a experiência de outros povos mostra que as conseqüências mais comuns são o aumento do emprego e da produtividade. A redução da jornada, aliás, pode ser pensada no bojo de outras intervenções na regulamentação da relação individual de trabalho que visem à promoção do emprego e da renda. Nesta área entram intervenções que disciplinem, por exemplo a prestação de serviço autônomo, rompendo com o atual desenho de uma CLT que apenas cobre a tradicional relação de trabalho subordinado.


    1. Criação de uma legislação de fomento à geração de emprego e renda

Mas as potencialidades de intervenção legislativa na área do incentivo ao emprego e à renda são tais que se justifica um programa legislativo específico. À semelhança do que fizeram os italianos com a chamada ‘Legislação da Crise’, quando nos anos 80 reuniram com alguma sistematicidade toda uma série de leis relacionadas com o combate ao desemprego e a promoção da atividade econômica. Neste capítulo poderiam entrar a disciplina das cooperativas, para fomentá-las quando autênticas e dissuadi-las quando fraudulentas, assegurando-se direitos básicos aos cooperativados. De igual modo, outras modalidades de economia solidária ou novas formas de inserção no mercado de trabalho, bem como a criação de estatuto específico de direitos para os que trabalham em micro-empresas ou empresas familiares.




    1. Reforma do Direito Processo do Trabalho

As ações trabalhistas hoje podem levar em média sete anos para conclusão. São muitos os recursos para um processo que originalmente foi concebido com base no princípio da oralidade. O momento é de resgatar o objetivo de celeridade com que foi concebido. Pode-se favorecer os instrumentos coletivos processuais, possibilitando aglutinarem-se demandas por interesses individuais homogênos ou coletivos. Pode-se, por outro lado, eliminar uma série de recursos que só delongam a solução da lide trabalhista. Sobretudo a execução pode muito bem ser finalizada na segunda instância, eliminando-se qualquer possibilidade de recurso de revista. Devem ser pensadas medidas processuais que desestimulem o descumprimento das obrigações trabalhistas. Como a delonga da solução final serve de incentivo a tal descumprimento, podem-se introduzir dispositivos aumentando o ônus do descumprimento: multas com mecanismos processuais de cobrança agilizados, ao lado do incremento na taxas de juros dos débitos trabalhistas.


Um processo trabalhista simplificado e voltado para assegurar a efetividade dos direitos trabalhistas pode ser agrupado num capítulo da CLT, recolhendo institutos hoje previstos em legislação esparsa e, em alguns casos, na própria jurisprudência sumulada ou não. Isto certamente muito contribuiria para o respeito a um direito do trabalho modernizado que, ademais, incentivaria uma maior competência gerencial de nossas empresas.
4.5. Disciplina das relações de trabalho no serviço público
A OIT preconiza, em sua Convenção 151, não ratificada pelo Brasil, a adoção da negociação coletiva para solucionar os conflitos coletivos dos servidores públicos com a administração. No Brasil, tem prevalecido a concepção do direito administrativo tradicional, segundo a qual as relações de trabalho no serviço público são definidas a partir de um estatuto unilateral em que o servidor a ele apenas adere.
Nosso ordenamento constitucional de 1988 trouxe avanços nas relações entre os servidores e a administração pública. Introduziu o direito à sindicalização antes vedado pela CLT. Assegurou o direito de greve antes proibido pelo art. 162 da carta constitucional anterior. Ficou a meio caminho, todavia. Deixou de consagrar o direito à negociação coletiva, tal como o fazem as constituições de países democráticos como os EUA, o Reino Unido, a Itália e a Espanha.
Trata-se de contradição que não resiste sequer à lógica do sistema. Como esclarece a Organização Internacional do Trabalho através de sua Convenção 151, os direitos de sindicalização e de greve estão intrinsecamente vinculados ao direito à negociação coletiva. A associação sindical visa à proteção dos interesses dos servidores que, para tanto, podem até mesmo recorrer à paralisação coletiva dos serviços, segundo o modelo constitucional de 1988. Mas para defender seus interesses, sobretudo as condições da prestação de serviços, imprescindível se faz que eles possam negociar coletivamente com a contra-parte. Que, no seu caso específico, é a administração pública.
A tradição de nosso direito administrativo é a de que o direito à negociação coletiva seja negado aos servidores públicos. O argumento é o de que as despesas que o procedimento acarreta, mormente às relativas ao aumento de vencimentos, envolvem a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. É o que está expresso no art. 61, § 1o, I, a, da CF/88. A matéria, para a doutrina conservadora tradicional, seria da iniciativa privativa do Executivo e teria que ser aprovada pelo Legislativo. Estaria assim preservada a competência do Legislativo para aprovar em última instância despesas que serão realizadas com os recursos da população.
Para esses, o raciocínio acima explicitado seria óbice insuperável ao direito de negociação dos servidores. Ocorre que é possível compatibilizar os dois princípios, a saber, a prática da negociação como corolário dos direitos de sindicalização e de greve, por um lado, e a iniciativa privativa do Executivo para obter do Legislativo a autorização das despesas que honrarão o acordado.
Esta mesma aparente contradição foi superada já em 1980 no Ordenamento Italiano. Naquele ano foi aprovada a famosa Legge Quadro 83, que instituiu o procedimento na administração pública. O modelo adotado estabeleceu que a administração e os sindicatos de servidores devem negociar uma ‘hipótese de acordo’. Depois de submetida à Corte de Contas e ao Gabinete Ministerial, a ‘hipótese de acordo’ é remetida ao Parlamento que, em nome do povo, aprova o seu conteúdo através da edição de uma lei. Procedimento similar é adotado pelo modelo espanhol, para ficar em dois ordenamentos jurídicos de tradição romanística como a brasileira.
É nesta perspectiva que se enquadra a proposição que nos parece dever integrar a reforma do sistema de relações de trabalho. Coerente com a Doutrina da OIT, sobretudo a Convenção 151 que recomenda a negociação coletiva no serviço público, a proposta respeita a iniciativa do Executivo e a competência última do Legislativo para autorizar despesas. Ao mesmo tempo, dá conseqüência aos institutos da sindicalização e da greve que foram estendidos aos servidores públicos pelo constituinte de 1988.
Fundados nestes princípios, podemos lembrar a recente experiência da Prefeitura do Recife desde 2001, data da posse do Prefeito João Paulo, do PT. Visando democratizar as relações com os servidores, aquele governo municipal introduziu a Mesa Permanente de Negociações. Além da negociação principal celebrada anualmente na data-base dos servidores, ficou assegurado um canal permanente para discussão das reivindicações do funcionalismo, garantida a mais ampla transparência sobre os dados administrativos e financeiros do município. O resultado é que desde o início do novo governo, apesar dos constrangimentos da Lei de Responsabilidade Fiscal e da própria dificuldade orçamentária da cidade, a relação com os servidores tem sido pautada por uma recuperação gradual do poder aquisitivo dos vencimentos e pelo respeito mútuo fundado na discussão e no entendimento entre as partes. É esta experiência que pode ser facilitada pela mudança constitucional que sugerimos dever integrar a reforma trabalhista a ser feita no país, viabilizando a sua ampliação em todas as esferas da administração pública brasileira7.
REFERÊNCIAS:
Giddens, Anthony. 1998. The Third Way. Cambridge: Polity Press;
Hatem, Fabrice. 1997. Internacional Investment: Towards the year 2001. New York: United Nations;
Kucera, David. 2001. The Effects of Core Workers Rights on Labour Costs and Foreign Direct Investment: Evaluating the ‘Conventional Wisdom’. IILS Decent Work Research Programme Working Paper n. 130. Geneve, International Institute of Labour Studies. http://www.ilo.org/public/english/bureau/inst/download/dp13001.pdf;
Nickell, Stephen, Unemployment and Labour Market Rigidities, in Journal of Economic Perspectives, Vol. 11, 1997;
OECD Employment Outlook, June 1999;
Stiglitz, Joseph. 2002. Empleo, Justicia Social y Bienestar de la Sociedade. Revista Internacional del Trabajo, Vol. 121, Num 1-2;
Sussekind, Arnaldo. 1998. Contratos Provisórios de Trabalho – Constitucional e Eficaz?, Revista LTr, Vol. 62, no. 04;

1 O autor é professor de Direito da UFPE e da ESMATRA VI, Deputado Federal e Vice-Presidente da Comissão Especial de Reforma Trabalhista da Câmara dos Deputados e Conselheiro Federal da OAB.

2 É o caso da Áustria, Holanda, Suíça, Portugal, Islândia, por exemplo.

3 tradução do autor.

4 tradução do autor.

5 tradução do autor

6 Incorporados tais princípios o art. 8o da CF/88 poderia ter a seguinte redação:
“Art. 8o …………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………....
II – as disputas por base de representação entre as entidades sindicais para fins de legitimidade para a negociação coletiva serão resolvidas pela central sindical a que são filiadas, ou por uma comissão mista quando as entidades envolvidas forem filiadas a diferentes centrais, podendo as partes, neste caso ou quando não forem filiadas a qualquer central, recorrerem à mediação e arbitragem se o impasse persistir;
III – ao sindicato, federação, confederação ou central sindical cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos da categoria ou individuais dos trabalhadores, inclusive em substituição processual, em questões judiciais ou administrativas;
IV – o empregador fica obrigado a descontar em folha de pagamento e a recolher às entidades sindicais as contribuições associativas, as contribuições para custeio do sistema confederativo e as contribuições de fortalecimento sindical ou similares que sejam aprovadas pela respectiva assembléia geral.
……………………………………………………………………………………
VIII – é vedada a dispensa do empregado sindicalizado a partir do registro da candidatura a cargo de direção ou representação sindical, inclusive organização no local de trabalho, e, se eleito, ainda que suplente, até um ano após o final do mandato, salvo se cometer falta grave nos termos da lei;
……………………………………………………………………………………
IX – nenhum empregado poderá sofrer retaliação, inclusive despedida, por motivo de participação em atividade sindical, sendo-lhe facultado recorrer ao Judiciário pleiteando tutela antecipada específica para anular o ato de retaliação.”(NR)

Art. 2o O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar acrescido do seguinte artigo:


“Art. A contribuição sindical obrigatória será extinta gradualmente, sendo a sua cobrança remanescente autorizada anualmente nas seguintes proporções dos valores estipulados nos arts 585 e 586 da CLT:
I – 80% no primeiro ano subsequente à aprovação desta emenda;
II – 60% no ano seguinte;
III – 40% no ano seguinte; e
IV – 20% no último ano.” (NR)


7 Dando contorno a tais princípios, sugerimos a seguinte emenda constitucional sobre a matéria:
Art. 1o O art. 37 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 37 …………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………....
VI – é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical e à negociação coletiva, devendo a hipótese de acordo decorrente desta última ser aprovada pela Câmara dos Deputados”.






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