A formação de recursos humanos em vigilância sanitária é um tema caro para a maioria dos profissionais de saúde coletiva que atuam neste campo



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A formação de recursos humanos em vigilância sanitária é um tema caro para a maioria dos profissionais de saúde coletiva que atuam neste campo. Ao lado do financiamento, descentralização, planejamento e informação, a formação de recursos humanos para atuar em vigilância sanitária tem sido uma reivindicação de gestores ao longo dos anos de implementação do SUS.

As inúmeras experiências relatadas à respeito incluem aquelas em que os serviços figuram como “polo ativo”, demandando à academia a promoção de cursos, e outras, em que o movimento inicial localiza-se em instituições de ensino e pesquisa, que sensibilizam os serviços mediante oferta de várias modalidades de cursos, atendendo mais ou menos suas necessidades.

Um exemplo do primeiro caso é o curso de especialização em vigilância sanitária promovido por meio de um convênio entre um órgão público da administração direta – o Centro de Vigilância Sanitária da Secretaria de Estado da Saúde de São Paulo – e uma instituição de ensino superior – a Universidade de Taubaté. Realizado em 1991, figura como a primeira iniciativa do gênero no país, demonstrando, também, como a preocupação com a formação de recursos humanos remonta aos primeiros tempos da implantação da vigilância sanitária no SUS.

No segundo caso, pode-se citar o curso técnico de vigilância sanitária e saúde ambiental oferecido pela Escola Politécnica de Saúde Joaquim Venâncio da Fiocruz (EPSJV/Fiocruz) desde 1996, voltado para atender demanda por formação de nível médio “mediante ausculta às Secretarias Estadual e Municipais de Saúde”1.]

A relevância do tema tem mobilizado pesquisadores e gestores na proposição e realização de seminários e oficinas de trabalho (OT) nos quais aspectos específicos relacionados à formação de recursos humanos em vigilância sanitária são apresentados e discutidos, gerando relatórios e propostas.

Este Termo de Referência (TR) abordará o assunto a partir do relatório da OT “Formação de Recursos Humanos para a Vigilância Sanitária”, realizada em Salvador no ano de 2000.2

A abrangência com que o tema foi apresentado e discutido naquela oportunidade é especialmente útil num momento em que, nove anos depois, o tema volta a chamar a atenção de profissionais de vigilância sanitária. Serão recuperados aspectos conjunturais que determinaram a realização do evento naquele ano, bem como as propostas dele resultantes. Como forma de atualizar o tema para os dias atuais, serão fornecidos, sempre que possível, informações e reflexões publicadas em documentos produzidos em eventos posteriores.3

A realização da OT “Formação de Recursos Humanos para a Vigilância Sanitária” parece refletir o momento especialmente importante para a vigilância sanitária no SUS. A criação da ANVISA no ano anterior (1999) e o fomento dado à realização de experiências de formação e de capacitação de profissionais4 forneciam o subsídio necessário à mobilização de técnicos e pesquisadores de vigilância sanitária envolvidos com a temática. A leitura do TR que norteou a realização do evento cita o “Documento Preliminar para Apoio aos Estados na Estruturação do Componente VISA na Política de Desenvolvimento de RH”, elaborado pelo GT de Recursos Humanos da ANVISA em 2000. Duas oficinas de trabalho realizadas em junho e julho do mesmo ano em Brasília e São Paulo, respectivamente, abordaram a formação especializada em vigilância sanitária. Citando o relatório final desta última, o TR realça os seguintes aspectos:




  1. Necessidade de definição de um marco conceitual dos cursos de formação em vigilância sanitária

  2. Modalidades de cursos e respectivas titulações

  3. Seleção de clientela

  4. Denominação dos cursos

  5. Dificuldades quanto à bibliografia e recursos docentes.

Procurando responder esses aspectos, o TR propõe que a OT analise uma proposta para a formação de recursos humanos em vigilância sanitária a partir de programas permanentes e programas especiais, os primeiros incluiriam “cursos em nível de Mestrado Profissional e em nível de Especialização, viando à Formação Avançada de Gestores e Técnicos de VISA”. Os programas especiais dariam conta de cursos de aperfeiçoamento, atualização e de capacitação em temáticas especificas de vigilância sanitária. Depreende-se da leitura do TR que a questão de formação de recursos humanos em vigilância sanitária, a despeito de toda complexidade apontada na Introdução e Contextualização do mesmo documento, poderia ser encaminhada a partir da clara definição da modalidade dos cursos a serem oferecidos e respectiva titulação conferida aos participantes.5

Submetido previamente aos 35 participantes da OT, o relatório final resultante das discussões aponta outras questões pertinentes à formação de recursos humanos em vigilância sanitária para além da modalidade dos cursos e titulação.

O relatório trata do assunto em três eixos temáticos: desenvolvimento teórico-conceitual, formação de recursos humanos e articulação e visibilidade política da VISA.

O primeiro parte da “existência de um relativo acúmulo teórico-conceitual, porém ainda de divulgação restrita”. É reconhecida a contribuição de várias disciplinas para o desenvolvimento do marco conceitual da vigilância sanitária, sendo necessário “aprofundar e sistematizar a reflexão acerca [de quais seriam] as disciplinas estruturantes para a formação em vigilância sanitária e que devem permear todas as iniciativas na área”. (grifo nosso). O relatório assinala que a busca de disciplinas capazes de unir o campo multifacetado de praticas e saberes que no Brasil denomina-se vigilância sanitária foi uma preocupação presente ao longo da oficina. Entretanto, este tema não figura entre as dezessete propostas e recomendações que encerram o documento. A relativa insuficiência das disciplinas como blocos capazes de estruturar projetos de formação em vigilância sanitária levará o grupo a promover, no ano seguinte, uma OT sobre competências profissionais em vigilância sanitária, assunto que será oportunamente abordado neste TR. Concluindo o eixo desenvolvimento teórico-conceitual, o relatório aponta a necessidade de criação de centros colaboradores como “estratégia para o estabelecimento de vínculos mais estreitos e permanentes com as instituições formadoras”. No ano de 2001 foram criados CECOVISA no Instituto de Saúde Coletiva da Universidade Federal da Bahia (ISC/UFBa), na ENSP/Fiocruz e na Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo (FSP/USP). Em 2005 foi criado o CECOVISA no Núcleo de Estudos de Saúde Coletiva da Universidade Federal de Minas Gerais (NESCON/UFMG). O pretendido estreito vinculo entre a vigilância sanitária como campo de conhecimento e as instituições formadoras que albergaram CECOVISA foi avaliado na mesa redonda “O ensino e a pesquisa em vigilância sanitária em programas de pós-graduação” no Seminário Nacional sobre Ensino e Pesquisa em Vigilância Sanitária (Salvador, 13 a 15/08/08). O relatório sobre este evento mostra uma variedade de experiências e resultados que permitem eleger o CECOVISA como uma estratégia de alcance limitado para a efetiva institucionalização da vigilância sanitária nas instituições de ensino e pesquisa.

No eixo formação de recursos humanos o relatório reconhece que a falta de processos regulares de formação e capacitação é um dos pontos nevrálgicos da problemática do trabalho em vigilância sanitária. Reivindica a realização de um diagnóstico da força de trabalho em vigilância sanitária no país como forma de “contribuir na formulação e planejamento de propostas de formação e capacitação de profissionais em vigilância sanitária”. Este diagnóstico foi concluído em 2004 com o Censo dos Trabalhadores de Vigilância Sanitária realizado pela ANVISA. Decorridos cinco anos desde sua conclusão pode-se afirmar que as informações do Censo não tiveram a utilidade preconizada. A maior aproximação nesse sentido foi a utilização do quantitativo de profissionais de vigilância sanitária apurado em 2004 para compor a fórmula de distribuição de recursos financeiros destinados à............................., objeto da...........................6

O relatório cita que a OT abordou a formação e capacitação de profissionais de nível médio “sem maiores aprofundamentos”. Isso pode ser explicado pela ausência de professores e pesquisadores da EPSJV/Fiocruz entre os participantes do evento. Se a capacitação de profissionais de nível médio não foi aprofundada, a necessidade de um “projeto pedagógico (grifo no original) que contemple a definição de competências profissionais (...), habilidades mínimas e conteúdos mínimos dos cursos” foram exaustivamente discutidas. Sob este tema o relatório aborda temas tão diversos quanto a suficiência ou não da carga horária, a melhor denominação para os cursos, a necessidade de “delinear perfis profissionais e o elenco de competências e habilidades nos vários níveis do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS), mesmo que ainda não estejam bem definidas as próprias atribuições institucionais (grifo nosso)” e a insuficiente discussão de aspectos teóricos e conceituais como dificultador para o delineamento de um quadro referencial para cursos de pós-graduação em vigilância sanitária.

As competências profissionais, na acepção em que o termo é empregado por aqueles que trabalham com formação de recursos humanos, serão adequadamente abordadas em dois outros eventos, ambos em 2001. O primeiro, a OT “Competências Profissionais na Área de Vigilância Sanitária”, realizada dias 10 e 11/05/2001 em Natal, contou com 26 participantes. O relatório mostra o resultado de um exercício realizado na OT no qual foram listados os elementos da competência, competências de gestão e as competências subjetivas. Entretanto, a leitura das recomendações deste relatório revela que a definição de competências como primeiro passo para a identificação de necessidades de formação em vigilância sanitária parece não contemplar, do ponto de vista metodológico, a complexidade da vigilância sanitária. O grupo signatário do documento concluiu que “a complexidade da vigilância sanitária não se dá por questões técnicas, mas sim pelo componente político de forma especial”.

À luz dos documentos analisados, e tendo-se sempre em mente a época em que foram produzidos, é possível afirmar que nenhuma das duas vertentes de estruturação curricular objeto de discussão nas OT – a disciplinarização e sua critica, a construção de matriz curricular a partir das competências – atende plenamente a formação em vigilância sanitária. É preciso avaliar em que medida a singularidade do fazer vigilância sanitária, ao determinar modelos igualmente singulares e específicos de formação de recursos humanos, contribui para o seu relativo isolamento no âmbito das políticas de desenvolvimento de recursos humanos do SUS.

Retomando o relatório da OT “Formação de Recursos Humanos para a Vigilância Sanitária” realizada em 2000 e que norteia o elenco de aspectos abordados neste TR, a insuficiência de docentes para ministrar conteúdos específicos de vigilância sanitária nos cursos de pós-graduação, também apontada como problema no eixo “Formação de Recursos Humanos”, seria resolvida com “estratégias que promovam a capacitação pedagógica de profissionais que estão inseridos nos serviços e que tenham currículos adequados.” Sobre este tema pode-se apontar, a título de atualização, algumas discussões apresentadas no relatório do Seminário Nacional sobre Ensino e Pesquisa em Vigilância Sanitária, já citado. O relatório deste evento destaca, sem quantificar, “o crescimento do número de cursos de VISA e da produção de material didático (embora ainda insuficiente)” e o aumento “significativo do número de mestres e doutores” em vigilância sanitária. Estas informações permitem afirmar que um problema apontado em 2000 vem sendo paulatinamente solucionado ao longo dos últimos nove anos. Entretanto, no que concerne à capacitação pedagógica de profissionais inseridos nos serviços, pouco ou nada foi feito. A esse respeito, o relatório do seminário menciona, sem aprofundar, que demandas por capacitações de curta duração geradas a partir dos Planos de Ação de Vigilância Sanitária são assumidas por profissionais dos próprios serviços. Embora não exista uma avaliação sobre a eficiência e eficácia dessas capacitações, é razoável supor problemas nesse âmbito, uma vez que os profissionais que atuam como professores e monitores usualmente não recebem nenhuma formação para isso, sendo convertidos à força pela premência do cotidiano e pelo respeito aos compromissos pactuados entre gestores.

A estratégia de capacitar do ponto de vista pedagógico profissionais inseridos nos serviços será adotada pelo “Programa de Qualificação dos Centros Formadores de Saúde Pública Brasileiros para Atuação na Docência de Vigilância em Saúde”. O TR da “Oficina de Sensibilização e Construção da Matriz Curricular” do programa realizada em Itaipava, Petrópolis, Estado do Rio de Janeiro de 16 a 18/02/09 afirma que “o projeto de reorganização da Rede de Escolas e Centro Formadores em Saúde Pública/Coletiva da ENSP, apoiado pelo Ministério da Saúde, elegeu entre as linhas prioritárias um Programa de Capacitação, Captação e Fixação de Docentes para essas escolas, buscando preencher os vazios de quadros existentes, notadamente nas escolas ligadas aos serviços e nos Núcleos de Estudos em Saúde Pública – NESC. A primeira área contemplada é a Vigilância em Saúde – Epidemiológica e Ambiental e conta com o apoio da Secretaria de Vigilância em Saúde do Ministério da Saúde”. Dirigido a docentes ou potenciais docentes nas Escolas e Centros Formadores em Saúde Pública, o programa é coordenado pela ENSP e desenvolvido em parceria com a FSP/USP, o ISC/UFBa e o Centro Regional Aggeu Magalhães da Fiocruz.

Capitaneado pela SVS, e tendo-se em mente a atual divisão de poder no âmbito das vigilâncias na esfera central do SUS, não é de se estranhar que a proposta exclua criteriosamente a vigilância sanitária.

O terceiro e último eixo do relatório da OT “Formação de Recursos Humanos para a Vigilância Sanitária” aborda a “Articulação e Visibilidade da VISA”. Segundo este eixo, a não inclusão de temas de vigilância sanitária nos cursos de formação de profissionais da área da saúde pode ser atribuída ao “paradigma vigente, focalizado na doença, ao isolamento institucional e à pequena produção científica”. A ABRASCO é identificada como uma aliada fundamental no processo de inclusão da vigilância sanitária no campo de saberes e práticas da saúde coletiva brasileira. O relatório refere ainda à necessidade de articulação com todos os conselhos e comissões atuantes no SUS. O texto assume, a partir deste ponto, o otimismo dominante à época, localizando na criação da ANVISA uma oportunidade ímpar para a construção e institucionalização de um novo SNVS. Nessa perspectiva, a questão da formação de recursos humanos, objeto central da OT, subsume diante de questões maiores, como a inclusão da vigilância sanitária na 11ª Conferência Nacional de Saúde e a realização da Conferência Nacional de Vigilância Sanitária em 2001.7 O texto lembra, por derradeiro, a necessidade de se incorporar conteúdos de vigilância sanitária nos cursos de preparação de novos gestores e conselheiros municipais.

No item Propostas e Recomendações, o relatório enuncia em 17 pontos os acordos alcançados na plenária final.

Para facilitar a análise e eventual atualização para o momento presente, optou-se no presente TR agrupá-los segundo o aspecto da formação que abordam. Desta forma, um primeiro grupo de propostas relacionam-se às modalidades de cursos e aos insumos técnicos, conceituais e metodológicos necessários para sua adequada formulação e realização.

Nesta perspectiva, a oficina referenda a proposição da OT “Formação Especializada em Vigilância Sanitária” realizada em São Paulo em junho de 2000.8 Esta OT propôs duas conformações para os cursos de especialização: “Saúde Coletiva com Concentração em Vigilância Sanitária” e “Vigilância Sanitária com Concentração em Áreas Específicas”. O primeiro acolheria gerentes e técnicos de diversos níveis de vigilância sanitária e o segundo seria destinado a formar especialistas em vigilância sanitária com ênfase nas áreas específicas.

Neste agrupamento também estão as proposições voltas à construção de um projeto pedagógico que inclua a definição de competências, habilidades, metodologias, conteúdos mínimos, etc e uma abordagem específica da questão da formação de profissionais de vigilância sanitária de nível médio. Essas OT foram efetivamente realizadas no ano seguinte, conforme nota 3 deste TR. Entre as proposições voltadas à criação de condições para que os cursos sejam realizados a contento, figuram um sistema de acreditação como mecanismo de controle e avaliação visando garantir a qualidade dos cursos, “montagem e disponibilização de um banco de docentes para cursos oferecidos nas diversas regiões e estados brasileiros que necessitam desse apoio”.

Não existem informações acerca do encaminhamento dado a essas proposições, sendo certo que o sistema de acreditação para os cursos de especialização em saúde coletiva não logrou êxito.

Um segundo agrupamento de propostas relaciona-se especificamente à formação ede recursos humanos em nível de pós-graduação strictu sensu. Aqui estão propostas como a criação de uma área de concentração em vigilância sanitária na formação strictu sensu em saúde coletiva e a construção coletiva de uma agenda de investigações, cujos temas deverão voltar-se prioritariamente para o equacionamento dos problemas identificados nas práticas de vigilância sanitária. Foi proposto também estimular a publicação de trabalhos de vigilância sanitária em revistas de saúde coletiva. Nesse âmbito, a Revista Brasileira de Vigilância Sanitária (REVISA), criada em...... e de efêmera duração, mostrou que a área tem potencial para sustentar-se com uma publicação específica.

A criação de centros colaboradores nas instituições acadêmicas é proposta como forma de fomentar condições para o desenvolvimento da área. Duas instituições são referidas como fundamentais para a viabilização desse grupo de propostas: a ANVISA, apontada como “condutora do processo, em articulação com instituições acadêmicas e instituições nacionais e internacionais de fomento à pesquisa”, e a ABRASCO. Aproveitando a realização do VI Congresso Brasileiro de Saúde Coletiva, foi encaminhada moção para que a vigilância sanitária passasse a constituir-se numa área temática da entidade.9

Um terceiro grupo de proposições não abordam especificamente a formação de recursos humanos, mas alguma questões relacionadas à operacionalização e consolidação do SNVS. Aí aparecem a necessidade de um diagnóstico da força de trabalho em vigilância sanitária no país, cujo Censo, realizado pela ANVISA em 2004 foi abordado neste TR, e da criação de um espaço de interlocução da vigilância sanitária com a Política Nacional par o Desenvolvimento de Recursos Humanos no SUS. Um núcleo articulador teria a tarefa de chamar para esta discussão representantes do Ministério da Saúde, CONASS, CONASEMS, Instituições Formadoras e Especialistas. O relatório refere que esta proposta “provocou polêmica e não houve tempo para aprofundar a questão”.

É possível afirmar que ao longo dos nove anos que separam a realização da oficina “Formação de Recursos Humanos para a Vigilância Sanitária” houve tempo e inúmeras oportunidades para o aprofundamento desta e de outras tantas questões relacionadas à formação de recursos humanos em vigilância sanitária para o SUS. Isso torna ainda mais intrigante e carente de reflexão madura e serena acerca das razões que explicam a sistemática exclusão da vigilância sanitária, campo de saberes e práticas inerentes à proteção da saúde, das discussões e iniciativas voltadas à gestão do trabalho e educação para a saúde no SUS.



1 Documento elaborado por Ana Júlia Calazans Duarte e Gracia Maria de Miranda Gondim, professores e pesquisadores da EPSJV/Fiocruz, apresentado no I Seminário Nacional sobre Ensino e Pesquisa em Vigilância Sanitária (Salvador, 13 a 15/08/2008).

2 A OT foi realizada nos dias 28 e 29/08/2000 durante o VI Congresso da ABRASCO.

3 Os eventos cujos relatórios e TR foram consultados são “Competências Profissionais na Área de Vigilância Sanitária (Natal, 10 e 11/05/2001), “O profissional de nível médio em vigilância sanitária: trabalho e formação (Rio de Janeiro, 2 e 3/08/2001) e o “Seminário Nacional sobre Ensino e Pesquisa em Vigilância Sanitária (Salvador, 13 a 15/08/08).

4 SOUTO, A.C. Saúde e Política: a vigilância sanitária no Brasil 1976-1994. Sobravime, 2004. p.150.

5 Aproximadamente 2/3 do TR se ocupa de detalhar os cursos propostos nos respectivos programas a partir da experiência do ISC/UFBa.

6 Sobre o assunto ver.................

7 É possível que as articulações para realização da I CONVISA em 2001 estivessem suficientemente avançadas em agosto de 2000, quando a OT foi realizada. A conferência foi oficialmente convocada um ano depois, em 3/07/01 e realizada de 26 a 30/11/01. Sobre o assunto ver SOUTO, AC Saúde e Política: a vigilância sanitária no Brasil. Sobravime, 2004. p.139-150.

8 Não foi possível obter o TR e respectivo relatório desta OT. Sua realização é citada em alguns documentos consultados.

9 O GT VISA da ABRASCO foi criado em.......





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